IV SA/Wa 13/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2010 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego - oddala skargę - IVSA/Wa13/10 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2007 r., uzupełnionym pismem nadanym [...] czerwca 2007 r. D. B. wystąpiła do Wojewody [...] o wydanie decyzji administracyjnej stwierdzającej, iż majątek T. własności B. B., ujęty w księdze wieczystej "T. tom I wykaz I. 1" dawnego Sądu Grodzkiego w S., nie podlegał pod działanie art. 2 u. 1 lit.e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13). Po rozpoznaniu ww. wniosku Wojewoda [...] decyzją znak [...] z dnia [...] października 2007 r. umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. Na uzasadnienie swego rozstrzygnięcia Wojewoda stwierdził, że analiza dokumentów archiwalnych wykazała, iż prawo własności majątku T., przeszło na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu z dnia 6 września 1944 o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zgodnie z tym przepisem "na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie będące własnością obywateli Rzeszy Niemieckiej, nie-Polaków i obywateli polskich narodowości niemieckiej". Nieruchomości wymienione w art. 2 ust. 1 lit. b, c, d oraz e cytowanego dekretu przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego odszkodowania, w całości na rzecz Skarbu Państwa z dniem wejścia dekretu w życie. W § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51) przewidziano wprawdzie tryb postępowania administracyjnego w sprawach, czy nieruchomość podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 dekretu o reformie rolnej, lecz tryb ten dotyczył wyłącznie nieruchomości przejętych na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e. W sprawach dotyczących art. 2 ust. 1 lit. a-d (a więc również w przedmiotowej sprawie) takiego trybu zatem nie ma. Pismem datowanym na [...] listopada 2007 r. pełnomocnik Strony wniósł odwołanie od decyzji Wojewody [...], które zostało przekazane organowi II instancji - Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że odwołanie od decyzji Wojewody [...] zostało złożone z uchybieniem terminu do jego wniesienia. W podstawie prawnej organ wskazał art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. -dalej: "k.p.a."). W wyniku skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca, wskazane wyżej postanowienie zostało uchylone wyrokiem z dnia [...].06.2009, wydanym w sprawie [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2009, po merytorycznym rozpatrzeniu odwołania, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2007. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał w całości argumentację, która legła u podstaw zaskarżonej decyzji i podkreślił, że obalenie zaistniałego stanu prawnego nie może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, a jedynie w drodze procesu cywilnego przed sądem powszechnym, sprawa o własność nieruchomości ziemskiej jest sprawą cywilną, podlega zatem rozpoznawaniu przez sąd powszechny. Tylko przepis szczególny mógłby doprowadzić do przekazania takiej sprawy na drogę postępowania administracyjnego, ale przepisu takiego nie ma. Organ dokonał analizy przepisu art. 105 § 1 k.p.a. i uznał, że w postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania, zdaniem organu II instancji, oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. W szczególności bezprzedmiotowość może wynikać z nieistnienia lub uchylenia podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych w określonych sprawach. Dlatego zdaniem organu, decyzja I instancji, wydana przy zastosowaniu art. 105 § 1 k.p.a., jest prawidłowa. W skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniesiono o jej uchylenie w całości i zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotnych wpływ na wynik sprawy, w szczególności § 5 u.1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51) w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania i należy je umorzyć, podczas gdy zachodziły warunki wydania decyzji merytorycznej stwierdzającej, że majątek T. własności B. B., ujęty w księdze wieczystej "T. tom I wykaz I. 1" dawnego Sądu Grodzkiego w S., nie podlegał pod działanie art. 2 u. 1 lit.e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13). W uzasadnieniu przyznano, że tryb postępowania administracyjnego został przewidziany tylko dla kwestii podpadania nieruchomości pod przepis art. 2 u. 1 lit. e dekretu, nieprawidłowe jest jednak stanowisko organów, że § 5 u.1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51) umożliwia organowi wydanie decyzji tylko wówczas, gdy przejęcie nieruchomości nastąpiło z formalnym powołaniem się na art. 2 u. 1 lit e dekretu. Może się bowiem zdarzyć sytuacja, gdy dana nieruchomość wcale nie podpadała pod literę b dekretu, mimo powołania takiego przepisu w protokole, co jednak ustalić może tylko sąd powszechny, a w takiej sytuacji konieczne jest rozważenie możliwości jej przejęcia na podstawie innych przepisów nacjonalizacyjnych, w tym art. 2 u.1 lit e dekretu, co należy do właściwości organów administracji. Taka sytuacja, zdaniem skarżącej, miała miejsce w niniejszej sprawie. Do uzgodnienia treści księgi wieczystej niezbędne będzie jednak uprzednie ustalenie, że majątek T. nie podpadał także pod literę e dekretu, czego jednak sąd nie będzie mógł uczynić ze względu na właściwość organu administracji w tej kwestii. Poczynieniu takiego ustalenia ma służyć niniejsze postępowanie. Ponadto zdaniem skarżącej, nawet gdyby przejęcie majątku T. rzeczywiście nastąpiło na podstawie litery b dekretu, to tym bardziej zasadne będzie wydanie decyzji stwierdzającej, że nie podpadał on pod działanie art. 2 u.1. lit e dekretu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. -zarzutami i wnioskami skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2009 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym do wyeliminowania z obrotu prawnego. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji jest art. 105 § 1 k.p.a. stanowiący, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W wyroku z dnia 26 czerwca 2008 r. (VII SA/Wa 624/08, LEX nr 522615), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zasadnie uznał, że w świetle podstawowych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia (co do istoty) sprawy stanowiącej przedmiot procesu, a umorzenie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od tej zasady. Zadaniem organu w postępowaniu administracyjnym jest ustalenie stanu faktycznego, określenie, jakim przepisom prawa należy taki stan przyporządkować, a następnie rozstrzygnięcie sprawy. Celem postępowania administracyjnego jest zatem załatwienie sprawy co do jej istoty. Dopóki w toczącej się sprawie występują elementy materialnego stosunku prawnego obejmującego przedmiot postępowania, organ nie ma podstaw do umorzenia postępowania. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne podlega umorzeniu tylko wtedy, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe, a więc gdy nie ma przedmiotu sprawy. W cytowanym wyroku WSA wskazał, że w świetle ustaleń doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego przedmiot postępowania administracyjnego istnieje, jeśli zostaną spełnione łącznie następujące warunki: a) w sprawie działa organ administracji publicznej w znaczeniu przyjętym przez art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. (znaczenie funkcjonalne); b) organ ten jest właściwy do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie (chodzi przede wszystkim o właściwość rzeczową); c) sprawa ma charakter indywidualny, a więc dotyczy ona imiennie oznaczonego podmiotu oraz konkretnych jego praw lub obowiązków; d) rozstrzyganie o sprawie następuje w formie decyzji administracyjnej. Brak prawnych możliwości podjęcia przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia regulującego w sposób władczy i jednostronny konkretną sytuację prawną obywatela czyni postępowanie bezprzedmiotowym; e) w przepisach materialnego prawa administracyjnego zawarta jest norma kompetencyjna upoważniająca organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Jeśli zatem żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu; f) nie zostało w sprawie podjęte ostateczne rozstrzygnięcie; g) zrealizowany został pewien stan faktyczny odpowiadający generalnie hipotezie określonej w przepisie zawierającym normę kompetencyjną; h) istnieje podmiot mogący być stroną postępowania (posiadający zdolność administracyjnoprawną); i) podmiot ten dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. (legitymacją procesową); j) podmiot uprawniony do wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie (prowadzenie postępowania administracyjnego z urzędu, w sytuacji gdy konieczny jest wniosek strony jest niedopuszczalne). Jeśli jakakolwiek z wymienionych przesłanek nie została spełniona, postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu ( na ten temat patrz też wyrok WSA w Olsztynie z dnia 10.11.2009 (II SA/Ol 712/09, LEX nr 531595 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 04.11.2009, I SA/Lu 451/09, LEX nr 532454). Równie dobitnie stanowisko w tej kwestii wyraził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 29.04.2009 (VII SA/Wa 1295/08, LEX nr 550284) stwierdzając, że w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Kwestia przesłanek bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego jako podstawy umorzenia postępowania była też rozważana w doktrynie. W glosie do wyroku NSA z dnia 23 listopada 1995 r., SA/Kr 95/95. opublikowanej w OSP 1997/4/81) W. Chróścielewski stwierdził, że skoro w dniu podejmowania rozstrzygnięcia nie obowiązują już przepisy o załatwianiu sprawy w drodze decyzji administracyjnej, oznacza to, że wszczęte wcześniej postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe. Podkreślenia wymaga, że umorzenie postępowania administracyjnego nie jest uzależnione od woli organu orzekającego, lecz od spełnienia się obiektywnie istniejącej jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowości, której istnienie organ orzekający musi stwierdzić i wykazać w decyzji o umorzeniu, wydanej w ramach art. 105 § 1 k.p.a. (tak M. Wolanin w: Bezprzedmiotowość a bezzasadność roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, PS 2000/7-8/18). W sprawie niniejszej bez wątpienia istnieją przesłanki bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, wynikające z faktu, iż do sądów powszechnych należą uprawnienia w zakresie orzekania, że przejęcie własności nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 2 u. 1 lit b dekretu (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 23.06.2009, IV SA/Wa 479/09, a także wyroki w sprawach I SA/Wa 1588/08 z dnia 13.03.2009 oraz IV SA/Wa 868/08 z dnia 11.09.2008). Na marginesie tylko zauważyć należy, że w dniu 01 marca 2010 w sprawie P 107/08 Trybunał Konstytucyjny wydał postanowienie, w którym stwierdził utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego, mającego zastosowanie w sprawie niniejszej, tj. § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51), którym przewidziano tryb postępowania administracyjnego w sprawach, czy nieruchomość podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit.e dekretu o reformie rolnej. Treść tego postanowienia wskazuje na prawidłowość subsumpcji normy prawnej, dokonanej w sprawie niniejszej przez organy administracji i sąd, a stwierdzający bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wskutek braku materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego w tej sprawie. Mając powyższe rozważania na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.