IV SA/Wa 1313/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Sękowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 25 października 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. B. i S. B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ"), po rozpatrzeniu zażalenia M.B. i S. B. (dalej "Skarżących"), reprezentowanych przez J. L., na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej "RDOŚ") z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], odmawiające wstrzymania wykonania decyzji własnej z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Rozbudowa drogi wojewódzkiej Nr [...] na odcinku [...] - granica województwa wraz z obwodnicami m. [...],[...],[...],[...],[...] " – utrzymał postanowienie RDOŚ z dnia [...] listopada 2017 r. w mocy. II. Stan sprawy poprzedzający wydanie zaskarżonego postanowienia GDOŚ przedstawia się następująco: 1. Pismem z dnia 9 maja 2017 r., które wpłynęło do organu w dniu [...]maja 2017 r. Skarżący wnieśli do RDOŚ o: 1) o wznowienie postępowania zakończonego decyzją RDOŚ w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] (dalej "decyzja środowiskowa") z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., 2) wstrzymanie wykonania w/w decyzji środowiskowej na podstawie art.152 § 2 k.p.a. albowiem okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia w/w decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Uzasadniając w/w żądania Skarżący wskazali, że kwestionowana decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Z uwagi bowiem na brak w stanie prawnym, obowiązującym w dacie wydania decyzji środowiskowej, państwowego powiatowego inspektora sanitarnego właściwego dla powiatu [...] i powiatu [...], wymagana prawem opinia sanitarna winna być wydana na potrzeby postępowania środowiskowego przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej "Inspektora Wojewódzkiego"), a nie przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej także "Inspektora Powiatowego w [...]"). Tym samym postanowienie Inspektora Powiatowego w [...] z dnia [...] marca 2016 r., pozytywnie opiniujące przedsięwzięcie z punktu widzenia ochrony sanitarnej zostało wydane przez organ niewłaściwy. Na poparcie tych twierdzeń we wniosku zawarto obszerną argumentację prawną. 2. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. RDOŚ odmówił wstrzymania wykonania decyzji środowiskowej. 3. Pełnomocniczka Skarżący wniosła do GDOŚ zażalenie na postanowienie RDOŚ. III. Jak już wskazano, zaskarżonym obecnie postanowieniem GDOŚ rozpatrzył zażalenie Skarżących na postanowienie RDOŚ, utrzymując to postanowienie w mocy. Uzasadniając własne rozstrzygnięcie, GDOŚ wskazał w szczególności, co następuje: 1. Zgodnie z treścią art. 152 § 1 kpa, organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, przepis ten należy rozumieć jako obowiązek wstrzymania wykonania decyzji, wyłącznie w sytuacji stwierdzenia przez organ okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Ze względu na zasadę wyrażoną w art. 16 kpa, wzruszenie decyzji ostatecznej może nastąpić wyłącznie w przypadkach przewidzianych w kodeksie, co oznacza, że do tego czasu decyzja ostateczna kształtuje prawa i obowiązki podmiotu, na rzecz którego została wydana, w pełnym zakresie. Ograniczenie tego prawa może nastąpić tylko w przypadkach wyjątkowych, bowiem wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 kpa powinno być środkiem ostatecznym, stosowanym w takim stanie rzecz)', w którym (...) organ jest wstępnie przekonany o konieczności uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu (Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego - Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Lex/el 2016), Skoro zatem wstrzymanie wykonania decyzji na mocy art. 152 § 1 kpa dotyczy decyzji ostatecznej, to interpretacja przesłanek wstrzymania, ze względu na ww. zasadę trwałości decyzji ostatecznych, powinna mieć charakter ścieśniający (WSA w Krakowie z dnia 27.10.2016 r., sygn. akt II SA/Kr 996/16). Omawiany przepis pozostawia uznaniu organu ocenę okoliczności mających uzasadniać wstrzymanie wykonania decyzji. Termin "okoliczności sprawy" powinien być rozumiany jako dowody przemawiające za przekonaniem, że wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej najprawdopodobniej towarzyszyć będzie uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania (WSA w Szczecinie z dnia 22.06.2017 r., sygn. akt II SA/Sz 217/17). 2. Trafne jest stanowisko RDOŚ, iż na obecnym etapie sprawy brak jest przesłanek pozwalających na przyjęcie, iż okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji środowiskowej w wyniku wznowienia postępowania. Podkreślić należy w tym kontekście, że (-) organ prowadzący postępowanie w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej bezspornie uzyskał wymagane prawem opinie organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, natomiast zarzuty Skarżących zmierzają wyłącznie do zakwestionowania właściwości miejscowej tych organów, (-) w wyniku czynności podjętych po wznowieniu w/w postępowania wznowieniowego RDOŚ uzyskał od [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego stanowisko potwierdzające właściwość organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej na terenie powiatów objętych realizacją przedsięwzięcia (przy piśmie z dnia [...] października 2017 r., znak: [...]). W tej sytuacji ocena zasadności zarzutów Skarżących, a tym samym ocena istnienia podstaw do uchylenia środowiskowych uwarunkowań musi być dopiero przedmiotem analizy w toku wznowionego postępowania. IV. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. Skarżący wnieśli do tut. Sądu skargę na postanowienie GDOŚ z dnia [...] lutego 2018 r., zarzucając organowi naruszenie art.138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 152 § 1 k.p.a. i uzasadniając ten zarzut w następujący sposób: Wbrew ocenie organów Skarżący w wystarczającym stopniu uprawdopodobnili, że decyzja środowiskowa została wydana z uchybieniem, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt. 6 k.p.a., tj. bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, tj. opinii organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej właściwego dla powiatu [...] i powiatu [...]. W/w uchybienie uprawdopodabnia uchylenie decyzji środowiskowej we wznowionym postępowaniu, co dostatecznie uzasadnia wstrzymanie jej wykonalności. W mniejszej sprawie inwestycja objęta postępowaniem toczącym się przed RDOŚ w [...], przebiegała przez następujące powiaty: [...],[...] i [...]. W związku z tym RDOŚ winien zwrócić się z wnioskiem o wydanie opinii do inspektorów sanitarnych, których właściwość terytorialna pokrywa się ze wskazanymi powiatami. Ustalenie właściwości organów winno opierać się o art.10 ust. 1a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w myśl którego to przepisu obszar działania państwowego powiatowego inspektora sanitarnego może obejmować kilka powiatów. Minister właściwy do spraw zdrowia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, w przypadku, o którym mowa w ust. 1a, określi, w drodze rozporządzenia, terytorialny obszar działania i siedzibę państwowego powiatowego inspektora sanitarnego oraz podległą mu stację sanitarno - epidemiologiczną, mając na względzie dostosowanie właściwości terytorialnej państwowych powiatowych inspektorów sanitarnych do potrzeb Państwowej Inspekcji Sanitarnej w stosunku do realizowanych zadań (art. 10 ust. 1b ustawy o p.i.s.). Powołane przepisy, tj. art. 10 ust. 1a i art. 10 ust. 1b ustawy o p.i.s. zostały wprowadzone do ustawy o p.i.s. w 2005 roku. Jednakże od momentu ich wprowadzenia do chwili obecnej stosowne rozporządzenie nie zostało wydane. W toku postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej RDOŚ zwrócił się o wydanie opinii do Inspektora Powiatowego w [...], który jest organem właściwym terytorialnie dla powiatu [...]. Natomiast w zakresie właściwości terytorialnej dotyczącej powiatu [...] i [...], RDOŚ w [...] zwrócił się do Inspektora Powiatowego w [...]. Organ ten nie jest jednakże organem właściwym terytorialnie dla powiatu [...]i [...]. Organem właściwym do wydania opinii w niniejszej sprawie jest Inspektor Wojewódzki w [...]. Przez właściwy organ inspekcji sanitarnej należy rozumieć powiatowego lub wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Zgodnie z ustawą wyłączne upoważnienie do zmian tejże właściwości posiada Minister właściwy do spraw zdrowia. Należy zauważyć, że w związku z brakiem w aktualnym stanie prawnym właściwego powiatowego inspektora sanitarnego dla powiatu [...] i powiatu [...], właściwym organem do wydania opinii w niniejszej sprawie jest Inspektor Wojewódzki w [...]. W/w okoliczności wskazują na prawdopodobieństwo uznania we wznowionym postępowaniu środowiskowym, iż decyzja środowiskowa została wydana bez wymaganego prawem stanowiska innego organu a do wstrzymania wykonalności decyzji konieczne jest jedynie wykazanie prawdopodobieństwa jej uchylenia. Powzięcie przez organ orzekający przekonania, że prawdopodobnym jest wydanie decyzji uchylającej decyzję dotychczasową, może nie musi się opierać na materiale dowodowym zgromadzonym z zachowaniem reguł określonych w k.p.a., dotyczących postępowania wyjaśniającego, przed wydaniem postanowienia na podstawie art. 152 k.p.a. V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia [...]kwietnia 2018 r., GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie GDOŚ z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie do art.119 pkt 1 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skargę należało oddalić albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. VII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia GDOŚ prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, przeprowadzonego na wniosek Skarżących na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., było rozstrzygnięcie, czy zachodzą przesłanki obligujące organ do wstrzymania wykonania wskazanej we wniosku decyzji środowiskowej, tj. czy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Sąd podziela stanowisko organów, iż aczkolwiek prawdopodobieństwa uchylenia decyzji środowiskowej w wyniku zainicjowanego przez Skarżących wznowienia postępowania z przyczyny wskazanej w art.145 § 1 pkt 6 k.p.a. nie da się hipotetycznie wykluczyć, o tyle okoliczności sprawy nie pozwalają na sformułowanie jednoznacznego wniosku, iż prawdopodobieństwo to jest znaczne. Przyznanie w tej sytuacji przez organy pierwszeństwa ochronie trwałości decyzji administracyjnej, skutkujące odmową wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji środowiskowej, jest w tej sytuacji prawidłowe. Tym samym zarzutów skargi nie można było uwzględnić. 2. Stan prawny regulujący przedmiot sprawy przedstawia się w sposób następujący: Zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji (postanowienia) jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Odnotować należy następujące wypowiedzi orzecznictwa sądowego, odnoszące się do stosowania w/w przepisu: Wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., właściwy organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, ze decyzja zostanie uchylona (wyrok NSA z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2227/12, publ. LEX). O dużym prawdopodobieństwie uchylenia decyzji w rozumieniu art. 152 § 1 k.p.a. można mówić wówczas, gdy bez konieczności przeprowadzania szczegółowej analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz dowodów i argumentów przedstawionych przez stronę postępowania jak również bez konieczności dokonywania szczegółowej analizy przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie możliwe jest stwierdzenie, że decyzja zostanie uchylona (wyrok NSA z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II OSK 456/14, publ. LEX). Określenie "prawdopodobieństwa", o jakim mówi przepis art. 152 § 1 k.p.a., powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tą konkretną przesłankę oraz omówieniu względów, dla jakich zdaniem organu możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji. Taka interpretacja terminu "prawdopodobieństwo" wynika nie tylko z konieczności indywidualizacji każdej sprawy, ale i z treści samej normy. Samo wszczęcie postępowania nie jest tożsame z prawdopodobieństwem uchylenia decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania (wyrok NSA z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3060/14, publ. LEX). Interpretacja przesłanek z art. 152 § 1 k.p.a. - z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych - powinna mieć charakter ścieśniający, a użyte w tym przepisie sformułowanie "prawdopodobieństwo" powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych okoliczności sprawy. Zbyt szybkie i nie poparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej skorzystanie z instytucji wstrzymania decyzji stanowić może naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych. W postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczność ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowienie postępowania (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Bk 462/12, publ. LEX). 3. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do niniejszej sprawy prowadzi do następujących wniosków: Skarżący podnoszą, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej jest obarczone wadą, o której mowa w art.145 § 1 pkt 6 k.p.a., tj. decyzja ta została wydana bez uzyskania wymaganego stanowiska innego organu. Skarżący argumentują w tym kontekście, iż w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji środowiskowej nie uzyskano dwóch opinii organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej właściwego dla powiatu [...]i powiatu [...], które to opinie były wymagane w świetle art.64 ust.1 i art.77 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.353), dalej "ustawy ocenowej". Skarżący przyznają wprawdzie, iż opinie, o których mowa w przywołanych wyżej przepisach, zostały uzyskane przez organ prowadzący postępowanie w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej (opinia z dnia [...]maja 2015 r. i postanowienie z dnia [...]marca 2016 r.), niemniej zostały one udzielone przez niewłaściwy rzeczowo organ Inspekcji Sanitarnej, tj. przez Inspektora Powiatowego w [...] w sytuacji, w której z uwagi na: a) brak kompetencji w/w Inspektora do realizacji ustawowych zadań na obszarze powiatu [...] i powiatu [...], b) brak skutecznego prawnie umocowania jakiegokolwiek organu Inspekcji szczebla powiatowego do realizacji zadań na obszarze w/w dwóch powiatów – organem właściwym w sprawie był wyłącznie Inspektor Wojewódzki. Tym samym Skarżący wywodzą, iż: (-) pomimo tego, iż w sprawie uzyskano opinie sanitarne, to z uwagi na ich pochodzenie od organu niewłaściwego, są one pozbawione skuteczności prawnej, (-) w sprawie nie doszło zatem do uzyskania skutecznych prawnie opinii sanitarnych, pochodzących od organu właściwego, (-) sytuacja ta jest równoznaczna ze spełnieniem się hipotezy z art.145 § 1 pkt 6 k.p.a., tj. w wydaniem decyzji środowiskowej bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, skutkującym koniecznością uchylenia w/w decyzji na skutek wznowienia postępowania. Bezspornie trafnie podnoszą Skarżący, że czysto literalne brzmienie art.152 § 1 k.p.a. stanowi przesłankę do formułowania tezy, iż samo stwierdzenie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji administracyjnej w wyniku wznowienia postępowania (które z formalnego punktu widzenia nie musi prawdopodobieństwem typu kwalifikowanego, tj. wysokim) stanowi wystarczającą podstawę do wstrzymania wykonania tej decyzji (niezależnie od faktu, iż ocena co do wadliwości decyzji, skutkującej koniecznością jej uchylenia, może się następnie nie potwierdzić po przeprowadzeniu przez organ wznowieniowy postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, przewidzianego w art.149 § 2 k.p.a.). Sąd jednakże stoi na stanowisku, odwołując się w tym zakresie do wniosków sformułowanych w przywołanym wcześniej orzecznictwie sądowym, akcentującym konieczność niedopuszczania do pochopnego wstrzymywania wykonania decyzji administracyjnych na podstawie art.152 § 1 k.p.a., iż przy stosowaniu przywołanego przepisu nieuniknione jest stopniowanie prawdopodobieństwa późniejszego uchylenia decyzji administracyjnej, której dotyczy wniosek o wstrzymanie, w celu ustalenia, czy prawdopodobieństwo to jest oczywiste. W ocenie Sądu kryterium to nie zostało w niniejszej sprawie spełnione. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż reżim prawny opiniowania przez organy Inspekcji Sanitarnej przedsięwzięć wymagających decyzji środowiskowej, obowiązujący w dacie wydania przedmiotowej decyzji środowiskowej, regulował art.77 w/w ustawy. Przepis ten stanowił m.in., co następuje: Jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji zasięga opinii organu, o którym mowa w art. 78, w przypadku przedsięwzięć wymagających decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1-3, 10-19 i 22 (art.77 ust.1 pkt 2 ustawy). Do uzgodnienia i opinii, o których mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów art. 106 § 3, 5 i 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (art.77 ust.7 ustawy). Jak podkreśla się w piśmiennictwie (Krzysztof Gruszecki "Komentarz do art.77 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko" publ. LEX: "Z ust.7 w/w artykułu wynika, że ustawy do opinii i uzgodnień wypowiadanych na podstawie art. 77 ust. 1 ustawy nie stosuje się art. 106 § 3, 5 i 6 k.p.a., co jednak nie oznacza, że nie jest to współdziałanie na zasadach wynikających z art. 106 k.p.a. Ustawodawca wyłączył bowiem obowiązywanie tego przepisu tylko w tej części, w jakiej wprowadził do ustawy autonomiczne rozwiązania procesowe. Dlatego też poglądy wypracowane w orzecznictwie i doktrynie na podstawie tego przepisu pozostają w większości aktualne również w analizowanym tu przypadku. (...) Jak już wielokrotnie wspominano w tym opracowaniu, w postępowaniu w sprawach z zakresu ochrony środowiska wprowadzono wiele autonomicznych rozwiązań procesowych. Taki charakter mają również postanowienia art. 77 ust. 3, 6 i 7 ustawy. W pierwszym z tych przepisów określono, że uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia wymagającego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje w formie postanowienia. Rozwiązanie to nie budziłoby samo w sobie zastrzeżeń procesowych, gdyby nie fakt, że współdziałanie w procesie wydawania decyzji o środowiskowych odbywa się zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy zarówno w formie uzgodnienia, jak i zasięgnięcia opinii. W związku z tym wskazanie, że tylko uzgodnienia przybierają formę postanowienia, może rodzić wątpliwości co do tego, w jakiej formie procesowej powinny być wypowiedziane opinie. Biorąc pod uwagę fakt, że w myśl postanowień art. 123 § 1 k.p.a. w toku postępowania organ administracji wydaje postanowienia, należy stwierdzić, że również opinie wypowiadane w procesie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przybierać będą formę postanowienia. W tym świetle regulacje art. 77 ust. 3 ustawy wydają się zbędne. Jeżeli bowiem w stosunku do uzgodnień nie wyłączono obowiązywania art. 123 § 1 k.p.a., to bez względu na postanowienia art. 77 ust. 3 ustawy zawsze przybierałyby one formę postanowienia. Należy natomiast zauważyć, że wyłączenie w art. 77 ust. 7 ustawy w stosunku do uzgodnień i opinii stosowania przepisów art. 106 § 5 k.p.a. powoduje, że postanowienia te stają się niezaskarżalne w administracyjnym toku instancji (...)." Z przywołanych regulacji wynika, że przewidując współdziałanie organów administracji publicznej w rozumieniu art.106 k.p.a., jako element procedury poprzedzającej wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ustawodawca wyłączył możliwość wniesienia zażalenia na wydane w tym trybie postanowienie. Nie oznacza to jednak, iż przeciwko takiemu postanowieniu nie przysługują żadne środki prawne. Z art. 142 k.p.a. wynika bowiem, iż postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji. W konsekwencji powyższego ocena prawidłowości postanowienia, o którym mowa w art.77 ustawy ocenowej, następuje w postępowaniu odwoławczym od decyzji środowiskowej organu I instancji oraz w trakcie sądowej kontroli decyzji odwoławczej. Z akt sprawy wynika, iż Skarżący nie wnieśli skutecznego odwołania od decyzji RDOŚ, co oznacza, iż decyzja ta, a wraz z nią opinia sanitarna (postanowienie) nie zostały poddane kontroli odwoławczej. W następstwie powyższego w/w postanowienie Inspektora Powiatowego w [...], wydane na podstawie art.77 w ustawy środowiskowej w zw. z art.106 k.p.a., w odniesieniu do którego nie skorzystano z dostępnych środków weryfikacji, pozostaje w dalszym ciągu w obrocie prawnym. W ujęciu formalnym oznacza to, iż obowiązek współdziałania organów, przewidziany w art.77 ustawy środowiskowej, został wykonany (i ocena w tym zakresie musi abstrahować od kwestii prawidłowości w/w postanowienia). Zachodzi w tej sytuacji konieczność rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu (w kontekście art.151 ust.1 pkt 1 k.p.a.), czy w takim stanie faktycznym w ogóle dopuszczalne jest powoływanie się na wystąpienie przyczyny wznowienia, o której mowa w art.146 § 1 pkt 6 k.p.a. (tj. na fakt, iż decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu). Nie przesądzając rozstrzygnięcia we w/w zakresie, właściwego dla postępowania głównego (tj. dla postępowania w przedmiocie wznowienia postepowania zakończonego decyzją środowiskową), stwierdzić należy, iż w/w kwestia stanowi przeszkodę do uznania w postępowaniu kontrolowanym obecnie, iż prawdopodobieństwo uchylenia decyzji środowiskowej zostało wykazane. Po drugie, (zakładając hipotetyczną dopuszczalność powoływania się przez Skarżących na wystąpienie w sprawie przesłanki z art.146 § 1 pkt 6 k.p.a.) jako kolejną przeszkodę do przyjęcia, iż w sprawie wystąpiło dostateczne prawdopodobieństwo uchylenia kwestionowanej decyzji środowiskowej, należy wskazać na konieczność dokonania kompleksowej analizy przepisów regulujących kompetencje organów Inspekcji Sanitarnej, w tym m.in. obszernie przytoczonych we wniosku o wznowienie postępowania przepisów regulujących funkcjonowanie Inspekcji od dnia 1 stycznia 1999 r., tj. od dnia powołania do życia jednostek samorządu terytorialnego średniego szczebla, to jest powiatów. Właściwym stadium procedowania przez organy w tym przedmiocie jest postępowanie główne, tj. postępowanie dotyczące wznowienia postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej, nie zaś obecnie kontrolowane postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania tej decyzji. W świetle powyższych okoliczności skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.