IV SA/Wa 1343/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2018 r. sprawy ze skargi Z.G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji wpisów w operacie ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2017 nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego Z.G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...]marca 2018 r., Nr [...], [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...]nr [...]z dnia [...]października 2017 r. orzekającą o odmowie aktualizacji wpisów w operacie ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...]z obrębu [...], polegającej na zmianie użytku gruntowego "grunty orne" (RHIb) na użytek "drogi" i wpisania jako właściciela Miasta [...] w miejsce dotychczas ujawnionego Z. G.. Wskazana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Z. G. wystąpił do organu ewidencyjnego o zmianę danych ewidencyjnych dotyczących działek [...] i [...]z obrębu [...], które – jak wskazał, zostały przeznaczone pod drogi publiczne na podstawie decyzji Prezydenta [...] nr [...]z dnia [...]listopada 2009 r., orzekającej o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Z uwagi na odmienny stan prawny wymienionych działek sprawy te rozdzielone zostały do odrębnych postępowań administracyjnych. W toku postępowania dotyczącego działki nr [...]organ ustalił, że w odniesieniu do ww. działki nie zostały podjęte działania zmierzające do ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności jednostki samorządu terytorialnego oraz że na obszarze działki nie została zrealizowana droga z niezbędną infrastrukturą ani nie została podjęta stosowna uchwała o zaliczeniu projektowanej drogi do określonej kategorii drogi publicznej. Prezydent [...]decyzją nr [...]z dnia [...]października 2017 r. odmówił aktualizacji wpisów w operacie ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...]z obrębu [...]polegającej na zmianie użytku gruntowego "grunty orne" (RIIIb) na użytek "drogi'" i wpisania jako właściciela Miasta [...] w miejsce dotychczas ujawnionego Z. G.. W uzasadnieniu organ podniósł, że decyzja o podziale nieruchomości nie stanowi podstawy do wprowadzenia zmian w ewidencji dotyczących praw do wydzielonej działki. Podstawą taką będzie wpis dokonany w księdze wieczystej. Podniósł także, że o zaliczeniu gruntów do poszczególnych rodzajów użytków gruntowych decyduje faktyczny sposób użytkowania gruntów. Organ przyznał, że nie ma wątpliwości, iż działka nr [...]przeznaczona jest pod drogę publiczną, jednak do czasu wybudowania drogi brak jest podstaw do aktualizacji wpisów zgodnie z treścią wniosku. Na skutek odwołania złożonego przez Z. G. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją nr [...]z dnia [...]marca 2018 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] października 2017 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wydana na podstawie art 96 i 97 ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości nie stanowi podstawy do wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków zmian danych podmiotowych. Dopiero odpis z księgi wieczystej, w której własność samorządu terytorialnego do działek przeznaczonych pod drogi lub ich poszerzenie będzie wpisana, daje podstawę do wpisania prawa własności w ewidencji gruntów i budynków. Przy tym organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 98 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa do działek gruntów wydzielonych pod drogi składa właściwy organ. Konkludując organ stwierdził, że w przypadku gruntów wydzielonych pod drogi publiczne na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, dopiero ujawnienie prawa własności gminy, powiatu, województwa w księdze wieczystej daje podstawę do dokonania stosownego wpisu w ewidencji gruntów i budynków. W odniesieniu do wniosku o zmianę wpisów w ewidencji gruntów i budynków dotyczących rodzaju użytku klasy gruntów "RIIIb" na użytek drogi "dr", organ wskazał że także nie może być rozpatrzony pozytywnie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż o zaliczeniu gruntów do poszczególnych rodzajów użytków gruntowych decyduje faktyczny sposób użytkowania gruntów. W aktualnym stanie faktyczno- prawnym grunty działki nr [...]nie stanowią pasa dróg publicznych ani dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a więc nie spełniają kryteriów określonych w zasadach zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych stanowiących załącznik nr 6 do rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Jednocześnie organ nie podzielił stanowiska, że przeszkodą w zaliczeniu działki do użytku "dr" jest brak stosownej uchwały o zaliczeniu drogi do poszczególnej kategorii dróg publicznych, brak linii rozgraniczających lub nierozpoczęcie budowy drogi wraz z niezbędna infrastrukturą. Wyjaśnił, że działka [...]została wydzielona pod projektowaną drogę, a więc w sytuacji, gdy dalsze odcinki projektowanej drogi zostaną wydzielone, uregulowana zostanie kwestia wyłączenia gruntów rolnych z produkcji i wydzielone pod drogę działki będą użytkowane zgodnie z celem na jaki zostały przeznaczone, to nie ma przeszkód aby w ewidencji gruntów i budynków wprowadzone zostały zmiany wpisów dotyczących użytku gruntowego. Skargę na decyzję z dnia [...]marca 2018 r., Nr [...] złożył Z. G. (dalej "skarżący"), zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z naruszeniem art. 7, art. 77 art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a., wskazując że [...]WINGiK bezzasadnie odmówił przeprowadzenia (w toku postępowania odwoławczego) dodatkowego postępowania dowodowego na wniosek Z.G. oraz do tej pory nie wznowił na wniosek Z. G. z dnia [...].03,2018 r postępowania zakończonego decyzją ostateczną nr [...]z dnia [...]marca 2018 r. Nadto zdaniem skarżącego, organ odwoławczy nie przedstawił okoliczności sprawy zgodnie z prawdą obiektywną mieszając skutki przejścia własności z mocy prawa (art. 98 ust 1 u.g.n.) ze skutkami wydzielenia działki z urzędu – na podstawie decyzji. Ponadto, skarżący kwestionuje zasadność rozdzielenia spraw [...]oraz [...]. Zaznaczył także, że [...]WINGiK nie wyjaśnił jaki zakres zmian danych ewidencyjnych wynika z art. 98 ust 1 w zw. z art. 93 ust 1-3 u.g.n. wspominając tylko o art. 96 i 97 u.g.n. Nadto, [...]WINGiK w skarżonej decyzji nie wyjaśnił, na jakiej podstawie działka [...] z obrębu [...]została w ewidencji gruntów ujawniona jako własność Miasta oraz Prezydenta [...], skoro zgodnie z art. 98 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi składa właściwy organ, czego organ właściwy dotychczas nie uczynił, o czym [...]WINGiK został poinformowany pismem Burmistrza z dnia [...]lipca 2017 r. Zdaniem skarżącego oddzielenie działki nr [...]z dotychczasowej księgi wieczystej NR [...] nastąpiło nielegalnie. Podstawą wpisu w nowej księdze wieczystej jest wypis i wyrys z ewidencji gruntów z dnia [...].01.2015 r i decyzja nr [...], które nie są dokumentami przenoszącymi własność i nie mogą być podstawą wpisu własności nieruchomości. W ocenie skarżącego pozostaje do wyjaśnienia, dlaczego Biuro Geodezji i Katastru bezprawnie i z własnej inicjatywy sporządziło wypis i wyrys z ewidencji gruntów z dnia [...].01.2015 r dla działek nr [...],[...]i [...]z obrębu [...] do celów wieczystoksięgowych, bez wiedzy, zgody czy wręcz bez stosownego wniosku właściciela tych działek. W związku z powyższym w przekonaniu skarżącego organ powinien zakwestionować w Sądzie Ksiąg Wieczystych wypis i wyrys z ewidencji z dnia [...].01.2015 r będący podstawą wpisu w nowej księdze wieczystej Nr [...]. Skarżący zaznaczył, że działki [...] i [...] z obrębu [...] wydzielone zostały pod ulice lokalne, które zgodnie z przepisami muszą mieć długość co najmniej 20 m. aby mogły być nazwane ulicami. Ulice [...] i [...] są wydzielone liniami granicznymi zgodnie z miejscowym planem. Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie decyzji [...]WINB nr [...] z dnia [...] marca 2018 r i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz wniósł o zwrot kosztów sądowych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geologicznego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszą prawo w sposób uzasadniający wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Z tych przyczyn skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Organy obydwu instancji twierdzą, że działka o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], położona w [...] w [...]powstała na skutek wydzielenia na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...]listopada 2009 r., nr [...]i na mocy tej decyzji została przeznaczona pod drogę publiczną. Pierwsze z powyższych twierdzeń nie budzi wątpliwości Sądu. Jest w sprawie niewątpliwym, że podstawą wydzielenia działki nr [...] jest ww. decyzja z 2009. Brak jednak zdaniem Sądu jakichkolwiek okoliczności potwierdzających, że działka nr [...] została przeznaczona pod drogę publiczną. Wzmianki tej treści nie zawiera bowiem decyzja zatwierdzająca podział. Co prawda decyzja ta wskazuje, że działka przeznaczona jest pod drogę oznaczoną w planie miejscowym symbolem [...], jednakże ani w decyzji ani też w tych dokumentach planistycznych, które zgromadził organ w aktach administracyjnych, nie można odnaleźć informacji, że droga oznaczona symbolem [...] stanowi drogę publiczną. Sąd w tym miejscu zauważa, że o braku przeznaczenia ternu pod drogę publiczną nie przesądza w żadnym razie fakt, że konkretna droga nie została zaliczona odpowiednią uchwałą do dróg publicznych. Niewątpliwie bowiem plan może zadecydować o przeznaczeniu terenu pod drogę publiczną i będzie to podstawa do dokonania podziału nieruchomości, a uchwała zaliczająca drogę może być podjęta dopiero po jej wybudowaniu. Określona kategoria może być bowiem nadana drodze publicznej (zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych) dopiero wtedy, gdy droga spełnia ustawową funkcję w sieci drogowej, co jest możliwe wtedy, gdy uzyska ona określone parametry techniczno-użytkowe i związaną z nimi klasę (por. art. 2 ust. 3 ustawy o drogach publicznych), a uzyskanie tych parametrów następuje w praktyce dopiero po wybudowaniu drogi. Zaznaczyć w tym miejscu wypada, że Sąd nie przesądza, czy działka [...] została wydzielona pod drogę publiczną, czy też nie. Jedynie wskazuje, że na podstawie zgromadzonych akt sprawy trudno wysnuć taki wniosek. Przyjmuje się bowiem, że decyzja o podziale powinna określać działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne lub pod poszerzenie takich dróg i wskazywać, z jakiego dokumentu wynika ich przeznaczenie pod drogi publiczne (z reguły jest to albo plan miejscowy albo decyzja o lokalizacji drogi). Wskazanie powyższych elementów w decyzji o podziale ma natomiast istotne znaczenie, gdyż w wyniku podziału nieruchomości mogą być z niej wydzielone osobne działki zarówno pod drogi wewnętrzne jak i pod drogi publiczne (bądź pod ich poszerzenie). Niezbędne jest zatem precyzyjne określenie w decyzji tych działek gruntu, których własność w wyniku podziału przechodzi z mocy prawa na inny podmiot (czyli Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego). Decyzja zatwierdzająca podziałki działki nr [...]na m.in. działkę nr [...] z 2009 r. informacji takich nie zawiera. Nie wynikają one również jednoznacznie z dokumentów planistycznych zgormadzonych w aktach sprawy. Jednocześnie zaś wskazać trzeba, że zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2003, Nr 164, poz.1587), tereny dróg publicznych określa się w planie miejscowym symbolem KD, a oznacza kolorem białym. W niniejszej sprawie teren, na którym znajduje się działka z całą pewnością nie zawiera oznaczenia przewidzianego w ww. rozporządzeniu dla dróg publicznych. Ponownie rozpatrując zatem sprawę, organ powinien poczynić ustalenia w zakresie tego czy istotnie działka nr [...] została wydzielona pod drogę publiczną i wskazać dokumenty, z których ta okoliczność wynika, uwzględniając że nie wynika to z decyzji podziałowej, albowiem nie zawiera ona takiego wskazania. I dopiero wtedy możliwe będzie odniesienie się do wniosku pana Z. G.. Przy czym Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w pełni stanowisko, że, że nabycie gruntu wydzielonego pod drogę publiczną w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami następuje z mocy prawa, a nie z mocy decyzji administracyjnej w sprawie podziału. Wynika to jasno z brzmienia ww. przepisu (art. 98 ugn), który dotyczy wyłącznie wydzielenia działek pod drogi publiczne i wprowadza istotne skutki dokonania podziału ewidencyjnego nieruchomości w postaci odebrania własności lub prawa użytkowania wieczystego do działek wydzielonych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Takie uregulowanie, jak zawarte jest w art. 98 ust. 1 ugn oznacz, że skutki w postaci utraty własności lub prawa użytkowania wieczystego działek wydzielonych pod drogi publiczne, nie są przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej, ale są następstwem tej decyzji i nie mają na nie wpływu, ani dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty, ani organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 276/05, z 13 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 435/10, WSA w Poznaniu z 21 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 1009/11, z 11 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 768/13, z 13 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Po 198/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro jednak – jak wyżej wskazano – skutki prawne w postaci przejścia prawa własności są następstwem wydania decyzji zatwierdzającej podział, to trudno podzielić wyrażany przez organy orzekające w niniejszej sprawie pogląd, że kwestia przejścia (czy też nie) prawa własności działek wydzielonych pod drogi publiczne na podstawie art. 98 ust. 1 ugn jest rozstrzygana przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej względnie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Data przejścia prawa własności na podmiot publicznoprawny bądź wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego jest bowiem określona w ustawie o gospodarce nieruchomościami i od tej daty należy liczyć termin zmiany podmiotu prawa własności. Nie zmienia tego regulacja zawarta w art. 98 ust. 2 ugn wprowadzająca obowiązek ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności działki przejętej pod drogę publiczną. Wpis w księdze wieczystej ma bowiem charakter deklaratoryjny. Nieujawnienie więc prawa własności przez właściciela lub zaniechanie zawiadomienia dającego podstawę ujawnienia z urzędu zmiany właściciela nieruchomości nie może mieć wpływu na ocenę, czy doszło do przejścia prawa własności działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną odpowiednio na gminę, powiat, województwo czy Skarb Państwa, skoro z woli ustawodawcy dochodzi do tego z chwilą, gdy decyzja o podziale stała się ostateczna. Jedynie do czasu zmiany w dziale II kw właściciela odnośnie do działki wydzielonej pod drogę publiczną, na korzyść ewentualnego nabywcy tejże działki będzie działała wyrażona w art. 5 ww. ustawy o księgach wieczystych zasada rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. (pogląd taki został wyrażony w zdaniu odrębnym do wyroku WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 642/17 i Sąd w składzie tu orzekającym w pełni pogląd ten podziela). Jeżeli zatem organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy ustali, że działka [...] została wydzielona pod drogę publiczną, co powinno jednocześnie wiązać się z jednoznacznym ustaleniem podmiotu, na który przeszło prawo własności tej działki, wówczas – zdaniem Sądu – brak jest podstaw do odmowy dokonania zmian w ewidencji gruntów. Wszak z mocy art. 23 ust. 3 pkt 1 lit b) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (jedn. tekst Dz. U z 2016 r., poz. 1629 ze zm.) organy administracji publicznej przekazują niezwłocznie odpisy ostatecznych decyzji o podziale wraz z niezbędną dokumentacją, zaś z mocy ust. 7 art. 23 ww. ustawy starosta wpisuje do ewidencji dane z nich wynikające. Skoro z dniem w którym decyzja zatwierdzająca podział działek na drogi publiczne staje się ostateczna, własność tych działek przechodzi na właściwy organ, zatem wiedza o zmianie właściciela wydzielonej działki i dacie jej wystąpienia wynika z tej decyzji (choć to nie z mocy decyzji a z mocy prawa ta zmiana następuje). Odnosząc się natomiast do obszernych zarzutów skargi dotyczących niezasadności rozdzielenia kwestii działki [...] i [...], braku wyjaśnień co do działki nr [...], dokonania nieprawidłowych wpisów w ewidencji oraz braku wznowienia postępowania, Sąd wskazuje że nie mogły być poddane kontroli w tym postępowaniu. Stosownie bowiem do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst Dz. U. z 2018r., poz. 1302) – dalej zwana "p.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Wskazane wyżej okoliczności natomiast dotyczą innych niż rozstrzygnięta zaskarżoną decyzją sprawa administracyjna. W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.). Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę prawną i zalecenia zawarte w niniejszym wyroku.