IV SA/Wa 1367/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2016 r. sprawy ze skargi A. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. solidarnie na rzecz skarżących A. S. i M. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Nr [...] z [...] października 2014 r. Prezydent W. (dalej: Prezydent, organ I instancji), działając m.in. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., zwana dalej: u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku G. G. (dalej: inwestor) z dnia [...] maja 2014 r., orzekł o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i usługami w parterze wraz z budową przyłączy do infrastruktury technicznej i budową szczelnego zbiornika na wody opadowe, na działce o nr ewidencyjnym [...] w obrębie [...], położonej przy ul. F. na terenie Dzielnicy [...] W. Organ I instancji określił, iż linie rozgraniczające teren planowanej inwestycji oznaczono linią ciągłą i literami A-B-C-D-A na mapie stanowiącej załącznik graficzny nr 1, który jest integralną częścią niniejszej decyzji. Określając warunki i wymagania dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego podał, iż nieprzekraczalna linia zabudowy, zgodnie z załącznikiem nr 1, ustalona została w odległości 11 m od linii rozgraniczającej. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy kubaturowej w stosunku do powierzchni działki ustalono maksymalnie na 43%. Ilość kondygnacji określono maksymalnie na V kondygnacji (4 + poddasze użytkowe) dla części budynku od strony północnej działki maksymalnie 16 m (od rzędnej terenu istniejącego) oraz maksymalnie 12 m wysokości (od rzędnej terenu istniejącego) dla części od strony południowej - maksymalnie III kondygnacje nadziemne (2 + poddasze użytkowe) oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - maksymalnie 14 m. Ustalając geometrię dachu Prezydent określił dach projektowanego budynku jako wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 20° do 40°, kierunek głównej kalenicy dachu równoległy do frontu działki dla części od strony ul. F. Szerokość elewacji frontowej (z zachowaniem kształtu wynikającego z przedłożonej koncepcji) - 25 m, z tolerancją 20%. Ustalił także, iż wskaźniki zawarte w niniejszej decyzji dotyczą również działek powstałych w wyniku ewentualnego podziału terenu objętego wnioskiem. Nadto stwierdzono, że w projektowanym budynku dopuszcza się jedynie usługi towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, a szczegółowe usytuowanie planowanych obiektów rozstrzygnięte zostanie na etapie pozwolenia na budowę, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych) oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., zwane dalej: Prawem budowlanym). Określając warunki i wymagania w zakresie ochrony przyrody i zdrowia ludzi Prezydent podał, że teren inwestycji nie znajduje się w otulinie [...] Parku Krajobrazowego ani w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu. W odniesieniu do warunków wynikających z ochrony środowiska podał, że inwestor realizujący przedsięwzięcie jest obowiązany uwzględnić ochronę środowiska na obszarze prowadzenia prac, a w szczególności ochronę gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych według art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz.1232 ze zm., zwane dalej: P.o.ś.). W projekcie zagospodarowania terenu należy dążyć do ochrony istniejącego drzewostanu, a przed przystąpieniem do prac projektowych wykonać inwentaryzację zieleni wraz z waloryzacją oraz uzyskać wstępną opinię Burmistrza Dzielnicy [...] W. (dalej: Burmistrz) na wycinkę lub przesadzenie drzew w przypadku kolizji z projektowaną inwestycją. Usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić za zezwoleniem Burmistrza. Wody opadowe należy zagospodarować we własnym zakresie w postaci odprowadzenia ich do szczelnego zbiornika objętego pozwoleniem na budowę, o pojemności wynikającej z bilansu wód opadowych, dotyczącego terenu zabudowy i terenu utwardzonego łącznie. W przypadku dogodnych warunków gruntowych dopuszcza się powierzchniowe odprowadzenie wód opadowych na własną działkę. Należy zachować wskaźnik minimalnie 30% powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem. Nadto, do wniosku o pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm., zwana dalej: u.o.g.r.l.), należy dołączyć decyzję o wyłączeniu terenu z produkcji rolnej. Określając warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej organ I instancji wskazał, że planowaną inwestycję należy podłączyć do istniejącej miejskiej sieci inżynieryjnej według umów zawartych między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. W zakresie obsługi komunikacyjnej, wjazdu, miejsc postojowych i ogrodzenia podał, iż obsługa komunikacyjna inwestycji realizowana będzie od ul. F. (budowa wjazdu wymaga uzyskania pozwolenia na budowę). Na terenie własnym planowanej inwestycji należy zapewnić miejsca parkingowe zgodnie ze wskaźnikiem 1,5 miejsca na lokal mieszkalny oraz 30 miejsc na 1000 m2 powierzchni użytkowej usług. Ewentualne ogrodzenie należy usytuować w linii rozgraniczającej ulicy F., po uprzednim zgłoszeniu. Podał, iż przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę, w razie braku numeru porządkowego nieruchomości, należy uzyskać zawiadomienie o jego nadaniu. Określił także warunki wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż na działce nr [...] planowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny o łącznej powierzchni zabudowy około 1425 m2, całkowitej około 5025 m2 i wysokości V kondygnacji nadziemnych. Działka o powierzchni 3160 m2 stanowi własność osób prywatnych i w ewidencji gruntów i budynków posiada klasyfikację: RV- grunty orne o powierzchni 2696 m2, B - tereny mieszkaniowe o powierzchni 464 m2. Teren objęty wnioskiem graniczy bezpośrednio: od strony północnej z terenem z istniejącym budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, od strony wschodniej z pasem drogowym ul. F., od strony południowej z wąską niezabudowaną działką o klasyfikacji dr (drogi) oraz z dwiema działkami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, od strony zachodniej z terenem osiedla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W pasie drogowym ul. F. usytuowane są następujące sieci: gazowa, energetyczna, wodociągowa i kanalizacyjna. Na działce nr [...] znajduje się napowietrzne przyłącze energetyczne do istniejącego budynku mieszkalnego. Teren jest zabudowany budynkiem murowanym jednorodzinnym w złym stanie technicznym, działka ogrodzona, porośnięta licznymi drzewami owocowymi, nielicznymi drzewami iglastymi (wzdłuż zachodniej granicy działki) oraz krzewami. Prezydent podał, iż w sprawie przeprowadzona została analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w oparciu o art. 53 ust. 3 u.p.z.p. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, organ wyznaczył wokół działek objętych wnioskiem obszar analizowany, zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, zwane dalej: rozporządzeniem MI z 2003 r.), a następnie przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej ustalono, że spełnione zostały ustawowe przesłanki realizacji przedsięwzięcia. Na etapie projektu decyzji o warunkach zabudowy inwestycja uzyskała pozytywną opinię zarządcy drogi - Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2014 r. Decyzja nie wymagała innych uzgodnień wymienionych w art. 53 u.p.z.p., ponieważ działka nie jest położona w obszarze objętym: ochroną konserwatora zabytków, w miejscowości uzdrowiskowej, w pasie ochronnym portów i przystani, na terenie górniczym, czy na terenie zagrożonym osuwaniem się mas ziemnych. W planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., nie przewidywano na tym terenie żadnych inwestycji celu publicznego, zatem lokalizacji inwestycji nie uzgadniano z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych i samorządowych, służących realizacji celu publicznego. Przeprowadzone analizy wykazały możliwość realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z warunkami określonymi w niniejszej decyzji oraz po spełnieniu wymogów wynikających z przepisów Prawa budowlanego na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli: M. i A. S., J. i R. W. oraz Wspólnota Mieszkaniowa"[...]" w W. (dalej: odwołujący się), wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji. M. i A. S. (zwani dalej: skarżący) oraz J. i R. W. w odwołaniu, mającym charakter opisowy, wskazali na nieprawidłowość decyzji w odniesieniu do określenia: nieprzekraczalnej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, ilości kondygnacji i wysokości planowanego budynku, szerokości elewacji frontowej, niewłaściwego rozwiązania w zakresie odprowadzania wód opadowych, nieprawidłowego ustalenia o braku konieczności uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, wykonania przyłącza wodociągowego, ilości miejsc parkingowych oraz istniejącego terenu inwestycji. W ocenie odwołujących się małżonków S. i W., linia zabudowy wyznaczona przez organ I instancji na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia MI z 2003 r. jako przedłużenie linii zabudowy na działce nr [...] (11 m od linii rozgraniczającej) nastąpiło niezgodnie ze stanem faktycznym, bowiem podstawą do ustalenia tego parametru powinien być § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia, ponieważ w rzeczywistości linia rozgraniczenia ulicy F. od granic posesji F. [...] i F. [...] przebiega uskokiem. Ponadto ustalony w decyzji wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wyznaczony na poziomie 43% odbiega od obliczonego w analizie średniego wskaźnika zabudowy wyliczonego na 27%, co jest sprzeczne z § 5 ust. 1 rozporządzenia MI z 2003 r. Odwołujący się podnieśli, że Prezydent błędnie ustalił wysokość kondygnacji dla planowanej inwestycji w wymiarze 14 m, sprzecznie z § 7 ww. rozporządzenia. Organ I instancji nie uzasadnił również, na jakiej podstawie dla planowanej inwestycji przyjęto szerokość elewacji frontowej 25 m. Zarzuty odwołania dotyczyły również wątpliwości co do wymagań dotyczących mapy dołączonej do decyzji. W konsekwencji odwołujący się małżonkowie S. i W. podnieśli naruszenie przez Prezydenta przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6-9 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 107 § 1 i § 2 k.p.a., co skutkowało naruszeniem art. 54 pkt 2 litera d w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 1 i art. 67 ust. 1 i 3 u.p.z.p. Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w W. podniosła natomiast zarzut braku właściwego nasłonecznienia istniejącego budynku, składając jednocześnie ekspertyzę techniczną na tę okoliczność. Decyzją znak [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: Kolegium, organ odwoławczy), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu sprawy i treści przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie (art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. i przepisów rozporządzenia MI z 2003 r.) Kolegium podało, że odwołania nie zasługują na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy, prawidłowo ustalił stan faktyczny i strony postępowania oraz właściwie zastosował przepisy prawa, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium wyodrębniło dwie grupy przesłanek, które winny być spełnione w odniesieniu do nowej zabudowy. Pierwsza grupa to warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-3 u.p.z.p. (kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, dostępu do drogi publicznej, zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu). W odniesieniu do powyższego podało, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza, stanowiąca załącznik nr 2 do decyzji (część tekstowa i graficzna), spełnia wymagania określone przepisami prawa. W analizie tej bowiem określono parametry wszystkich obiektów, które znalazły się w obszarze analizowanym i w oparciu o nie ustalono warunki zabudowy w skarżonej decyzji. Nadto Kolegium wskazało, że działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p). W terenie analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa, w tym wielorodzinna z funkcją uzupełniającą handlowo-usługową zlokalizowaną w parterach budynków lub w odrębnych obiektach. Zatem, w ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo uznał, że planowana inwestycja, tj. budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, będzie stanowić kontynuację funkcji mieszkaniowej w rejonie. Nadto, zarówno linia zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy, wysokość planowanego budynku, jak i pozostałe parametry planowanej inwestycji zostały ustalone w oparciu o przeprowadzoną analizę. Fakt, iż wskaźniki nie są średnimi nie oznacza, iż zostały one ustalone niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Jak wynika z załączonej analizy, zostały one ustalone na zasadzie odstępstwa, jednakże dla każdego z ustalonych na zasadzie odstępstwa wskaźników zostało w analizie wskazane uzasadnienie, a ustalone parametry nie przekraczają parametrów zabudowy znajdujących się z obszarze analizowanym. Według Kolegium, druga grupa przesłanek określona została w art. 61 ust. 1 pkt 4 - 5 u.p.z.p. i dotyczy ustalenia, czy teren objęty wnioskiem inwestora nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo objęty jest zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p. oraz czy decyzja jest zgodna z odrębnymi przepisami. W odniesieniu do powyższego stwierdziło, że ustalenia dokonane przez organ I instancji są prawidłowe. Po przeanalizowaniu przepisów odrębnych, które mogłyby mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, Kolegium również nie znalazło takich, które uniemożliwiałyby realizację planowanej inwestycji. Odnosząc się do zarzutów odwołań organ odwoławczy uznał je za bezzasadne. Wyjaśnił w tym zakresie, iż parametry planowanej inwestycji zostały ustalone w oparciu o przeprowadzoną analizę i nie przekraczają parametrów zabudowy znajdujących się w obszarze analizowanym. Okoliczność braku planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego nie ma znaczenia dla oceny wydania zaskarżonego orzeczenia. Decyzję ustalającą warunki zabudowy wydaje się właśnie w przypadku braku ustaleń takiego planu. Za bezzasadny uznał także zarzut naruszenia przepisów odrębnych, tj. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych podnosząc, iż warunki wynikające z tego aktu (w tym kwestie związane z dostępem światła) są rozpatrywane i oceniane dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożyli wszyscy odwołujący się, wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji z tym, że rozpoznaniu podlegała tylko skarga M. i A. małżonków S. (dalej: skarżący). Natomiast skargi małżonków J. i R. W. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W. zostały odrzucone postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2015 r. (k. 101-103 akt sądowych). W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że Kolegium nie odniosło się w zaskarżonej decyzji do meritum sprawy oraz treści odwołań. W ich ocenie nie zbadało prawidłowości ustalenia kręgu osób będących stronami przedmiotowego postępowania, co jest obowiązkiem organu administracji, który w takim wypadku działa z urzędu. Poza tym zarzucili, że Kolegium nie uzasadniło wystarczająco spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji dla planowanej zabudowy, przyjętej w decyzji organu I instancji linii zabudowy w odległości 14 m, zamiast 11 m, nie wyjaśniło, dlaczego przyjęło wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy na poziomie 43%, zamiast 27%, błędnie ustaliło średnią wysokość budynku w analizowanym obszarze, jak również szerokość elewacji frontowej. Kolegium nie rozwiało również wątpliwości skarżących w odniesieniu do braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu przeznaczonego pod inwestycję, który w większości jest gruntem rolnym. Nie ustosunkowało się do podnoszonych w odwołaniu argumentów, iż niemożliwe jest wykonanie przyłącza wodociągowego w oparciu o istniejący przewód wodociągowy DN 110 mm w ulicy F., ponieważ właścicielem tej rury są osoby fizyczne, które wybudowały ten wodociąg. Kolegium w ogóle nie ustosunkowało się do zarzutu odwołania, że decyzja nie uwzględnia potrzebnej liczby miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych, natomiast ustalenie przez organ I instancji 1,5 miejsca parkingowego na lokal mieszkalny oraz 30 miejsc parkingowych na 1000 m² powierzchni użytkowej jest niezgodne z przyjętym orzecznictwem. Poza tym Kolegium nie odniosło się jednoznacznie do zarzutu co do prawidłowości mapy dołączonej do decyzji, czy odpowiada ona warunkom z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniejsze stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 9 maja 2016 r. inwestor ustosunkował się merytorycznie do zarzutów skargi i wniósł o jej oddalenie oraz pominięcie w dalszym postępowaniu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. jako uczestnika postępowania (k. 230-236 akt sądowych). Na rozprawie sądowej w dniu 18 maja 2016 r. skarżący A. S. oraz uczestnik R. W. wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji, natomiast pełnomocnik inwestora o oddalenie skargi (k. 266). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mając na uwadze powołane przepisy Sąd orzekający uznał, że w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania), art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności), art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (podstawa do utrzymania w mocy przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji) i art. 107 § 3 k.p.a. (wymogi wobec uzasadnienia decyzji). Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 k.p.a.). Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana konieczne jest, by rozstrzygnięcia zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji, ale obowiązany jest na nowo rozpoznać sprawę administracyjną w jej całokształcie, ustosunkować się do zarzutów odwołania i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia: 28 listopada 2014 r., II OSK 1173/13, LEX nr 1658267, 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2832/12, Lex nr 1575594, 10 grudnia 2014 r., II OSK 1241/13, Lex nr 1596021). Z kolei podstawowym celem zasady wyrażonej w art. 11 k.p.a., zwanej również zasadą przekonywania, jest wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Obowiązki organu wynikające z tej zasady nie ograniczają się do przekonującego uzasadnienia treści decyzji pod względem prawnym i faktycznym. Zasadę tę organ w szczególności narusza wówczas, gdy nie ustosunkowuje się do twierdzeń, które strona uważa za istotne dla sposobu załatwienia sprawy. U strony może wówczas pojawić się przeświadczenie, że organ lekceważy jej twierdzenia, załatwia sprawę bez uwzględnienia całokształtu jej okoliczności, jest stronniczy i niesprawiedliwy (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 1984 r., II SA 742/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 67). Zasada przekonywania łączy się więc ściśle z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). W ocenie Sądu orzekającego, Kolegium, rozpoznając przedmiotową sprawę na skutek wniesionych odwołań, naruszyło ww. przepisy. Z jednej strony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadnie podniosło, że ma obowiązek przeanalizować sprawę od nowa w całości i prawidłowo zacytowało przepisy prawa materialnego istotne w przedmiotowej sprawie (art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., § 3 rozporządzenia MI z 2003 r.). Jednak w rzeczywistości nie zrealizowało zasady dwuinstancyjności oraz zasady przekonywania, a w konsekwencji i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, bowiem ograniczyło się do wniosku, że ustalenia organu I instancji są prawidłowe, natomiast zarzuty odwołań bezzasadne. Skarżący w swoim odwołaniu kwestionowali prawidłowość ustalenia przez organ I instancji istotnych wskaźników dotyczących nowej planowanej zabudowy, tj. linię zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, szerokość i wysokość elewacji frontowej, wysokość planowanego budynku. Kolegium nie odniosło się do zarzutów zawartych w odwołaniu i istotnych okoliczności spornych w sprawie. Nie wyjaśniło wątpliwości skarżących dotyczących istotnych wskaźników dotyczących nowej zabudowy, wskazywanych już na etapie postępowania administracyjnego. Kolegium ograniczyło się do ogólnej oceny, że kwestionowane wskaźniki zostały ustalone na zasadzie odstępstwa, dla każdego z nich w analizie, stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji, wskazano uzasadnienie, a ustalone parametry nie przekraczają parametrów zabudowy znajdujących się w obszarze analizowanym. Takie działanie organu odwoławczego, kiedy organ ten w zasadzie nie zajmuje własnego stanowiska w rozpoznawanej sprawie, nie czyni własnych ustaleń, ograniczając się tylko do akceptacji ustaleń dokonanych przez organ I instancji i przytoczenia przepisów, a zarazem nie ustosunkowuje się do zgłoszonych w odwołaniu zarzutów, godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 stycznia 2015 r., II SA/Kr 1496/14, Lex nr 1643927). Zarzuty zawarte w odwołaniu skarżących zostały przez nich powtórzone w skardze. Wobec stwierdzonego naruszenia przez Kolegium art. 15 k.p.a. Sąd uznał, że w pierwszej kolejności to organ odwoławczy powinien ustosunkować się do merytorycznych kwestii podnoszonych przez skarżących w zakresie kontroli decyzji organu I instancji. Naruszenie zasady dwuinstancyjności stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a więc stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji Kolegium nie odpowiada standardom zawartym w art. 107 § 3 k.p.a. i zasadzie przekonywania. Prawidłowe uzasadnienie decyzji powinno być elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia, powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ, podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2014 r., II SA/Go 441/14, Lex nr 1519889, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 maja 2014 r., II SA/Ol 257/14, Lex nr 1465425). Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy rozpozna odwołanie skarżących przy uwzględnieniu powyższych uwag Sądu w odniesieniu do prawidłowego zastosowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego: dwuinstancyjności, przekonywania i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Ponadto zbada prawidłowość ustalonych przez organ I instancji stron postępowania. Na konieczność zbadania w tym postępowaniu kręgu stron wskazują nie tylko skarżący w skardze, ale i inwestor w piśmie z dnia 9 maja 2016 r., w którym podniósł zarzut, że brak jest podstaw do przyjęcia, że wynik postępowania w przedmiotowej sprawie nie dotyczy interesu prawnego Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. Ponadto na etapie postępowania sądowego ustalono, że ww. Wspólnota nie została formalnie zarejestrowana i jest zarządzana jedynie społecznie przez mieszkańców lokali położonych w budynku przy ulicy [...] (k. 229 akt sądowych). W konsekwencji ten uczestnik został pominięty w postępowaniu sądowym postanowieniem z dnia 18 maja 2016 r. (protokół rozprawy k. 266). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Kolegium uznało na wstępie, że organ I instancji prawidłowo ustalił strony postępowania, co w świetle powyższych ustaleń budzi wątpliwości. W tym zakresie należy mieć na uwadze, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stronami postępowania mogą być, oprócz właściciela, którego dotyczy postępowanie, właściciele sąsiadujących z tą nieruchomością działek pod warunkiem, że wykażą w konkretnych okolicznościach tej sprawy istnienie przesłanek z art. 28 k.p.a., a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 stycznia 2015 r., II SA/Łd 898/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 października 2012 r., II SA/Po 786/12, publ. cbosa). Odnośnie zarzutu skarżących dotyczącego nieprawidłowej mapy załączonej do decyzji organu I instancji, to Kolegium w tym zakresie ustosunkowało się na stronie 3 zaskarżonej decyzji uznając, że załącznik graficzny analizy spełnia warunki dotyczące wymaganej przez art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. skali. Załącznikiem do decyzji organu I instancji jest analiza urbanistyczna – część tekstowa oraz graficzna w skali 1:1000. W tym zakresie zarzut skarżących jest niezasadny. Sąd podziela również stanowisko Kolegium, zawarte na stronie 5 zaskarżonej decyzji, że niezasadne są zarzuty skarżących dotyczące naruszenia przez organ I instancji przepisów odrębnych, tj. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, ponieważ te przepisy będą analizowane dopiero na drugim etapie inwestycyjnym (zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę). Mając powyższe wywody na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 litera "c" p.p.s.a. (punkt 1 wyroku). O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.