IV SA/Wa 137/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. staż. Krystyna Stępniak-Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Burmistrza Miasta i Gminy S. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2014 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] ustalającą odszkodowania na rzecz M. i K.S. w wysokości [...] zł za nieruchomość oznaczoną w ew. gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...], o pow. [...] m2, położoną w S., wydzieloną pod drogą publiczną. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z [...] maja 1998 r. nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w S. w obrębie ew. [...], stanowiącej działkę ew. nr [...] o pow. [...] m2. W wyniku dokonanego podziału wyodrębniono m. in. działkę nr [...] o pow. [...] m, położoną w S., wydzieloną pod drogę dojazdową do projektowanych działek przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne. Decyzja stała się ostateczna [...] maja 1998 r. Wnioskiem z 22 lutego 2013 r. M. i K.S. zwrócili się do Burmistrza Miasta i Gminy S. o przeprowadzenie uzgodnień. Wobec braku odpowiedzi Gminy, wnioskodawcy ponownie 28 marca 2013 r. wystąpili pismem o przeprowadzenie uzgodnień, w którym zaproponowali odszkodowanie w wysokości [...] zł/1 m2. Burmistrz Miasta i Gminy S. odpowiadając na wystąpienia M. i K.S. pismem z [...] marca 2013 r. poinformował, iż złożony wniosek uznany został za niezasadny, gdyż roszczenia odszkodowawcze za przedmiotową działkę wydzieloną pod drogę uległy przedawnieniu, ponieważ upłynął 10 letni okres do dochodzenia roszczenia. W dniu [...] maja 2013 r. poprzedni właściciele nieruchomości złożyli wniosek do Starosty L. o ustalenie odszkodowania. Kolejny wniosek poprzedni właściciele nieruchomości złożyli 18 czerwca 2013 r. do Burmistrza Miasta i Gminy S. o wydanie protokołu z uzgodnień wysokości odszkodowania, z którego treści będzie wynikało, że strony nie doszły do porozumienia. W związku z brakiem odpowiedzi ze strony Gminy S. wnioskiem z 19 września 2013 r., M.i K.S. zwrócili do Starosty L. o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Starosta L. zlecił rzeczoznawcy majątkowemu – W.L. sporządzenie operatu szacunkowego przedmiotowego gruntu wydzielonego pod drogę. Podczas rozprawy przeprowadzonej [...] lutego 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. złożył uwagi do sporządzonego operatu. Główny zarzutem stanowił zarzut niezbadania rynku regionalnego nieruchomości drogowych. Organ I instancji po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego, wobec podtrzymania wyceny przez rzeczoznawcę uznał, iż operat szacunkowy nie budzi zastrzeżeń i przyjął go jako dowód w sprawie. Decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Starosta L. ustalił odszkodowanie na rzecz M. i K.S. w wysokości [...] zł za nieruchomość oznaczoną w ew. jako działka nr [...] i zobowiązał Gminę Miasto S. do wypłaty ustalonego odszkodowania Od decyzji powyższej odwołał się Burmistrz Miasta i Gminy S., wnosząc o jej uchylenie. W odwołaniu zarzucił błędną ocenę operatu szacunkowego przyjętego jako dowód w sprawie, mimo zgłaszanych i kierowanych do organu uwag, że wycena sporządzona została w oparciu o niewłaściwy rynek lokalny nieruchomości mieszkaniowych i nie zbadanie rynku regionalnego. Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że podstawą ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie jest operat szacunkowy, który zgodny jest z przepisami stanowiącymi zasady jego sporządzenia, tj. rozporządzeniem Rady Ministrów z 21 września 2004 r. zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.). Podał, że na str. 4 określono przeznaczenie planistyczne wycenianego gruntu - wskazując, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego S. z 1993 r. teren, na którym położona była działka nr [...] (sprzed podziału) przewidziany był pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną - przeznaczenie podstawowe lub zabudowę usługową symbol "A63-MN/U". Działka sprzed podziału miała więc możliwości zabudowy, natomiast wydzielona działka nr [...] stanowić miała drogę dojazdową do projektowanych działek. Wycenę przedmiotowej nieruchomości oparto wprawdzie na transakcjach innych, niż "drogowe", przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową niską, jednak na str. 6 zaznaczono, że "na rynku lokalnym, rozumianym jako powiat l., nie natrafiono na dostateczną ilość transakcji nieruchomościami drogowymi, umożliwiającymi zastosowanie podejścia porównawczego. W związku z tym do wyceny zastosowano par. 36 ust. 4 i ust 6 pkt 2 rozporządzenia R.M". W ocenie organu powyższe założenie wydaje się trafne, gdyż pierwotne przeznaczenie wycenianej nieruchomości nie było "drogowe", lecz mieszkaniowo-usługowe. Jedyną natomiast wątpliwością do operatu może być zastosowanie przez rzeczoznawcę na str. 12 współczynnika 0,856 wynikającego z różnic pomiędzy dużą powierzchnią przedmiotowej nieruchomości - sprzed jej podziału, a powierzchniami przyjętych do porównań mniejszych działek przeznaczonych pod zabudowę. Wskazał, że w ramach przyjętych cech rynkowych autor operatu uwzględnił atrybut cenotwórczy powierzchni działki, w ramach cechy "kształt i wielkość"; niejako dublując wpływ tej cechy na wynik końcowy nieruchomości, co jest dyskusyjne. W podobnych sytuacjach bywa stosowany czasem tzw. współczynnik eksperta ("K"), z zakresu 0,9-1,1 (90-110%); jednak przyjęte w operacie założenie (de facto - obniżenie uzyskanej po poprawkach, skorygowanej ceny jednostkowej do 86%) wykracza poza dopuszczalny przedział dla współczynnika "K", Zdaniem organu kwestionowanie prawidłowości sporządzonego operatu tylko z tej przyczyny mogłoby być odczytane, jako próba merytorycznej oceny sporządzonej wyceny, do której uprawniona jest organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, nie zaś organ administracyjny. Reasumując - operat, mimo skrótowej części opisowej, spełnia wymogi obligatoryjne wskazane w § 56 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego, nie zawiera też błędów obliczeniowych, ani istotnych niespójności opisowych. Odniesiono się w nim także, do kwestii trendu czasowego na analizowanym rynku. Tym samym ww. operat może służyć za dowód w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Burmistrz Miasta i Gminy S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r., wraz z poprzedzającą ją decyzją Starosty L. z [...] kwietnia 2014 r. Zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r. zarzucił: naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: “k.p.a."), polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności ustalenia powodów pominięcia przez rzeczoznawcę transakcji nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi, naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych twierdzeń, w szczególności nie wyjaśnienie dlaczego organ nie wziął pod uwagę odwołania, naruszenie § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z 11 sierpnia 2011 r., w związku ze zmianą tego przepisu dokonaną rozporządzeniem z 21 września 2004 r. (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) w sprawie zasad, które należy stosować przy określaniu wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm., dalej: "u.g.n."), poprzez przyjęcie, że na rynku lokalnym brak jest transakcji gruntów nabywanych pod drogi do porównań i tym samym przyjęcie, że zaistniały podstawy do określenia wartości rynkowej nieruchomości, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Zdaniem Burmistrza Wojewoda nie dokonał prawidłowej oceny stanu, jakim jest porównanie wartości nieruchomości tego samego rodzaju. Organ całkowicie pominął informacje o występowaniu na terenie gminy S. rynku nieruchomości drogowych wywłaszczonych w latach 2008-2011 przez GDDKiA pod obwodnicę S. Mimo, iż transakcje te zawierane były poza okresem badania rynku (2013 r.), to ze względu na takie samo przeznaczenie drogowe jak nieruchomości wycenianej, nieruchomości te w większym stopniu spełniają kryterium definicji nieruchomości podobnej niż przyjęte przez biegłego nieruchomości z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe. Transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod obwodnicę S. stanowią miarodajną próbę nieruchomości do porównania i nie powinny być przez rzeczoznawcę nieuwzględnione z uwagi na upływ okresu badania rynku. Z punktu widzenia formalnoprawnego nie istnieją przepisy, które ograniczyłyby objęcie analizą rynku obrotu nieruchomościami maksymalnie do dwóch lat wstecz od dnia wyceny, jak to wynika ze standardów zawodowych. W odniesieniu do takich transakcji biegły ma możliwość skorygowania cen ze względu na upływ czasu od dnia zawarcia transakcji do dnia wyceny. Ponadto Wojewoda nie odniósł się do argumentacji zawartej w odwołaniu, że gmina S. jest czynnym uczestnikiem rynku nieruchomości "drogowych", jak i inne gminy na terenie powiatu l., a transakcje na nim zawierane mogą stanowić podstawę wyceny. Rzeczoznawca nie dokonał właściwej analizy rynku nieruchomości z uwzględnieniem działek drogowych, mimo iż Starosta jest w posiadaniu operatów szacunkowych innych rzeczoznawców, którzy wykorzystali rynek działek drogowych podczas wyceny nieruchomości, w oparciu o które były wydawane decyzje ustalające odszkodowanie. Ponadto pominięte zostały transakcje gminne zawierane z właścicielami nieruchomości pod drogi gminne lub ich poszerzenia w ramach umów zawieranych w sprawie odszkodowania za drogi przejęte z mocy prawa w trybie decyzji podziałowych. Wskazał, iż brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg, wyłączać z kategorii umów rynkowych. Nie można przecież wykluczyć, że nieruchomości te, z uwagi na konieczność szybkiego ich pozyskania w celu budowy drogi, uzyskają cenę wyższą od nieruchomości nabywanej z innym przeznaczeniem. Dlatego, zgodnie z wyrokiem NSA z 23 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1548/09, treść tych umów pozwala ustalić rynkową wartość nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną, za którą przysługuje odszkodowanie. Aktualnie obowiązująca szczególna regulacja dotycząca nieruchomości przeznaczonych pod drogi musi prowadzić do wniosku, że pod pojęciem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych należy rozumieć kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania. Podkreślił także, że art. 134 ust. 4 u.g.n, wyraźnie obliguje rzeczoznawcę majątkowego do określenia czy przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, powoduje jej zwiększenie, czy też nie. W sytuacji kiedy rzeczoznawca majątkowy nie dokonał takiej analizy, operat taki należy uznać za wadliwy. Następnie podał, że nie zgadza się z twierdzeniem Wojewody, iż zakwestionowanie prawidłowości operatu szacunkowego może nastąpić jedynie poprzez zlecenie jego oceny organizacji rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.). Podniósł, że w wyroku z 31 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 96/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, iż wprawdzie organ rozstrzygający nie ma kompetencji do samodzielnego dokonywania wyceny nieruchomości, albowiem jest to czynność zastrzeżona ustawowo dla rzeczoznawcy majątkowego i wymaga wiedzy specjalistycznej, której organ nie posiada, to organ nie może ograniczyć się tylko do kontroli poprawności operatu jedynie pod względem formalnym i abstrahować od istotnych uchybień merytorycznych. Obowiązek oceny przez organ administracji operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu, w którym ma być wydana decyzja administracyjna, w oparciu o wskazane przepisy, nie jest wyłączony uregulowaniem art. 157 u.g.n. W odpowiedzi na skargę Wojewodą [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty L. z [...] kwietnia 2014 r. nr [...], ustalającą wysokość odszkodowania na rzecz M. i K.S. w wysokości [...] zł za nieruchomość oznaczoną w ew. gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...], o pow. [...] m2, położoną w S., wydzieloną pod drogą publiczną. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że w sprawie bezspornie zastosowanie znajdował przepis art. 98 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym za działki gruntu, wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela i które przeszły z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Z tego powodu, dla ustalenia wysokości owego odszkodowania, konieczne było sporządzenie szacunku, przejętych działek przez rzeczoznawcę majątkowego, dla którego podstawę stanowiło m.in. powoływane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego zmienione z dniem 26 sierpnia 2011 r. rozporządzeniem Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (DZ. U. z 2011 r. Nr 165, poz. 985), poprzez wprowadzenie istotnych dla rozpoznania sprawy modyfikacji. Otóż w ówczesnym brzmieniu § 36 ust. 1 rozporządzenia przewidywał, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Aktualne brzmienie przepisów § 36 rozporządzenia nie posługuje się rozróżnieniem na grunty zajęte i przeznaczone pod drogi, zmieniając zasady ustalania odszkodowania w analizowanym zakresie, wobec czego utraciły na znaczeniu stanowiska judykatury formułowane w odniesieniu do poprzedniego stanu prawnego. Mające odpowiednie zastosowanie w sprawie przepisy § 36 ust. 1-4 rozporządzenia jako zasadę wprowadzają ustalenie wartości rynkowej nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych z mocy prawa na cele drogowe. Zasady ustalania wartości rynkowej określają przepisy § 36 ust. 1, 3 i 4, odnoszące się do różnych stanów faktycznych. Dopiero, gdy ustalenie wartości rynkowej nie jest możliwe, albowiem dane z rynku lokalnego i regionalnego są niewystarczające, wartość określa się w podejściu kosztowym, które służy określeniu wartości odtworzeniowej (art. 152 ust. 3 u.g.n.). Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia, mający zastosowanie w stwierdzonym stanie faktycznym, jako zasadę wprowadza określenie wartości rynkowej w oparciu o przeznaczenie gruntów przeważające wśród gruntów przyległych, co służy realizacji ekwiwalentności odszkodowania, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi. Należy pamiętać, że przepisy § 36 ust. 1 i 4 dotyczą ustalenia wartości rynkowej, zatem zastosowanie znajdują zarówno przepis art. 150 ust. 2 u.g.n. wykluczający z ustalenia wartości rynkowej nieruchomości, które nie mogą być przedmiotem obrotu oraz przepis art. 151 ust. 1 u.g.n. określający kryteria wartości rynkowej. Spór w niniejszej sprawie dotyczy w szczególności tego, czy biegły sporządzający operat szacunkowy powinien uwzględnić ceny transakcyjne nieruchomości drogowych. Pojęcie "ceny transakcyjne nieruchomości drogowych" powinno być interpretowane szeroko, z uwzględnieniem w procesie wyceny zarówno ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe w dokumentach planistycznych, jak też ceny nieruchomości, których charakter drogowy wynika z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości. Taki dobór nieruchomości porównawczych nie narusza, w ocenie Sądu, art. 151 u.g.n. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem od dawna, że "Brak jest dostatecznych podstaw do tego aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg, wyłączać z kategorii umów rynkowych. Przeciwnie, kontrakty takie są elementem rynku nieruchomości, nawet jeżeli przyjąć, że mogą mieć pewne cechy szczególne. Nie sposób bowiem w szczególności założyć, że umowy o takim przedmiocie, tj. dotyczące nieruchomości zajmowanych pod drogi w każdym przypadku przyjmować będą cenę niższą od przyjmowanej w umowach dotyczących nieruchomości o innym przeznaczeniu. Przeciwnie, nie można wykluczyć, że nieruchomości te, np. z uwagi na konieczność szybkiego ich pozyskania w celu budowy drogi, uzyskają cenę wyższą od nieruchomości nabywanej z innym przeznaczeniem. (...) We wszelkich przypadkach nabywania nieruchomości w drodze umowy (także zajętych bądź przeznaczonych pod drogi), zawierane transakcje poprzedzane są rokowaniami. Ich celem jest osiągnięcie konsensusu pomiędzy obydwiema stronami. Wzajemna zgoda przybiera wówczas formę umowy. Do jej zawarcia strony przystępują w przekonaniu o należytym zabezpieczeniu własnych interesów majątkowych. Należy w związku z tym podkreślić, iż nawet specyfika niektórych rodzajów transakcji, z jaką można mieć wówczas do czynienia, nie niweczy rynkowego charakteru obrotu nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi" (wyrok NSA z 23 września 2010 r., I OSK 1548/09, LEX nr 745080). Sąd w niniejszym składzie podziela powyższy pogląd, przyjmowany w zasadzie jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zobacz też wyroki: z 30 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 406/09; z 15 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1749/09; z 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 900/09; z 3 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 497/10; z 9 lutego 2012, sygn. akt I OSK 309/11, LEX nr 1126278). Zauważyć również należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 października 2012 r., K 4/10 (OTK-A 2012/9/106), uznał zgodność § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w brzmieniu obowiązującym od 7 października 2005 r. do 25 sierpnia 2011 r., z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a także z art. 134 ust. 3 i 4 oraz art. 152 ust. 3, w związku z art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 u.g.n. Regułą ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa, która w dacie przejęcia była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest przyjęcie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych. Od tej reguły § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia in fine przewiduje jednak wyjątek odnoszący się do sytuacji, w której "określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych". Zatem biegły sporządzający operat powinien przedstawić rynek transakcji drogowych i ewentualnie szczegółowo opisać przyczyny, dla których określone transakcje powinny być odrzucone. Generalne zaś stwierdzenie, że transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi są nierynkowe nie uzasadnia ich pominięcia. Konieczna jest bowiem m.in. analiza przez rzeczoznawcę tych okoliczności, które warunkują ceny transakcyjne uwzględniane przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości, zgodnie z założeniami określonymi w art. 151 u.g.n. Nie można pomijać tego, że w myśl wymienionego przepisu, wartość rynkową szacowanej nieruchomości ustala się na podstawie cen transakcyjnych, ale tylko takich, które spełniają warunki wymienione w art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Biegły powinien uzasadnić dokonany wybór podejścia, przez wskazanie konkretnych danych istotnych w tym zakresie (tak NSA w wyroku z 20 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1466/13, CBOSA). Wykluczając istnienie rynku nieruchomości drogowych, mogącego służyć określeniu wartości rynkowej, organ nie ma podstaw do stosowania przepisu § 36 ust. 2 rozporządzenia, albowiem dotyczy on już kolejnego etapu, gdy nie jest możliwe określenie wartości rynkowej. Natomiast brak transakcji nieruchomościami drogowymi nie czyni niemożliwym ustalenia wartości rynkowej na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia. Przepis ten bowiem jako zasadę przyjmuje określanie wartości rynkowej w oparciu o grunty przyległe. Sam ustawodawca dla określenia wartości rynkowej działek wywłaszczonych lub przejętych pod drogi przewiduje w pierwszej kolejności taki mechanizm, jako ewentualność traktując uwzględnienie cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi. W pierwszej kolejności przedmiotem analiz winien być przy tym rynek lokalny, a dopiero w następnej kolejności rynek regionalny, taką kolejność analizy uzasadnia przepis § 26 ust. 1 rozporządzenia. Brak transakcji działkami drogowymi na rynku lokalnym uzasadnia sięgnięcie po transakcje działkami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych na tym rynku, albowiem prowadzi to do ustalenia ceny rynkowej. Brak takich transakcji dopiero uzasadnia rozszerzanie badania na rynek regionalny, a następnie ustalenie wartości nie rynkowej, ale odtworzeniowej, zgodnie z § 36 ust. 2 rozporządzenia. Zgodnie z art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Jednak od oceny operatu szacunkowego nie są zwolnione organy orzekające w sprawie. Nie wystarczy zatem przywołanie stosownych regulacji ustawowych i stwierdzenie, że to rzeczoznawca, zgodnie z art. 154 ust.1 u.g.n. dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Rolą organów administracji prowadzących postępowanie o ustalenie odszkodowania jest wszechstronne i dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Opinia biegłego nie może zastępować działania organu. Opinia biegłego nie jest wiążąca, jest tylko jednym z dowodów w sprawie i podlega ocenie organu na równi z innymi. To organ, na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego przez siebie i ocenionego, wydaje rozstrzygnięcie. Biegły jest specjalistą w danej dziedzinie, ale to organ wydaje decyzję. Rolą organu, a następnie sądu kontrolującego prawidłowość decyzji organu jest w sprawach o ustalenie odszkodowania, w której została wydana opinia rzeczoznawcy dokonanie oceny, czy ta opinia (operat szacunkowy) spełnia wszystkie wymogi przewidziane przepisami ustawowymi i wykonawczymi dotyczącymi zasad sporządzania operatów szacunkowych. Zaznaczyć trzeba, że organ prowadzący postępowanie powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W tym zakresie organ ma więc prawo i obowiązek zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 24 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 802/07, CBOSA). Organ powinien również kierować się wskazanymi przepisami i przedstawioną wyżej interpretacją pojęcia: "ceny transakcyjne nieruchomości drogowych". W przypadku wątpliwości organ winien wezwać sporządzającego operat do złożenia wyjaśnień, czy też uzupełnienia operatu. Nie jest zatem prawidłowe stwierdzenie, że do merytorycznej oceny operatu uprawniona jest jedynie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, co miałoby usprawiedliwiać pozostawienie jako niewyjaśnionej kwestii istnienia nieruchomości, mogących stanowić materiał porównawczy i niezbadanie zachowania wymogów wynikających z § 36 ww. rozporządzenia. W rozpatrywanej sprawie organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraził wątpliwość w zakresie prawidłowości zastosowania przez rzeczoznawcę współczynnika "K", stwierdzając że przyjęta przez rzeczoznawcę koncepcja w tym zakresie jest dyskusyjna. Pozostawienie takiej wątpliwości nie odpowiada standardom prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy obu instancji pełnej kontroli przedłożonego operatu nie przeprowadziły, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, która się odbyła 23 kwietnia 2015 r., wskazać należy, że kwestia stosowania przepisów Kodeksu cywilnego o przedawnieniu w sprawach administracyjnych o odszkodowanie za nieruchomości przejęte na własność Państwa wywołała kontrowersje w orzecznictwie sądowym i doktrynie (T. Woś, Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości, Warszawa 1998; E. Lemańska: Przedawnienie roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, PiP z 2009 r., z. 10, str. 83). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolicie pogląd, że odszkodowanie należne za odebrane w sposób władczy nieruchomości, nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz publicznoprawny, ponieważ jest akcesoryjne wobec odebrania prawa własności, co oznacza, że nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego o przedawnieniu roszczeń; w razie przejęcia własności nieruchomości na rzecz Państwa w drodze władczej, organ ma obowiązek z urzędu wydać decyzję o odszkodowaniu, chyba że ustawa stanowi inaczej (wyroki NSA: z 21 grudnia 2012 r., sygn. akt I ONP 31/10, z 6 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 335/08; wyrok NSA z 17 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 874/08; wyrok NSA z 9 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 821/09, CBOSA). W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ uwzględni przedstawioną ocenę prawną. Mając na względzie te ocenę uznać należy, że organy orzekające w sprawie naruszyły art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz nie oceniając dowodów w sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.