IV SA/Wa 1405/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, asesor WSA Paweł Dańczak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Miejskiej w [...] na rzecz skarżącego Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 7 maja 2019 r., działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506) oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 13 § 2 i art. 50 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda, organ nadzoru lub organ wojewódzki) wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]" opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2019 r. poz. [...]. Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił naruszenie przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 ze zm., dalej: ustawa) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w związku z tym wniósł o orzeczenie nieważności ww. uchwały w całości. Uzasadniając powyższy zarzut, organ wojewódzki podniósł, że jest zobowiązany do badania zgodności uchwały ze stanem obowiązującym w dacie jej podjęcia przez radę gminy i w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, do podjęcia interwencji, stosownej do posiadanych kompetencji w tym zakresie. Następnie Wojewoda podniósł, że w załączniku do uchwały nr [...] zawarte zostały następujące przepisy: § 2 ust. 2. "Właściciele nieruchomości są zobowiązani do selektywnego zbierania następujących frakcji odpadów komunalnych: 1) odpady segregowane – papier, 2) odpady segregowane – szkło, 3) odpady segregowane – metale i tworzywa sztuczne, 4) odpady segregowane biodegradowalne, ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów, 5) odpady wielkogabarytowe, 6) zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, 7) przeterminowane leki, 8) zużyte baterie, 9) zużyte opony, 10) odpady remontowo-budowlane, 11) inne odpady komunalne w szczególności: chemikalia i opakowania po nich, lampy fluoroscencyjne, termometry rtęciowe itp.". § 2 ust. 4. "Opady wymienione w ust. 2 zbierane są w punktach selektywnego zbierania odpadów rozdzielnie w podziale na wszystkie frakcje wymienione w pkt 1-11". § 12 ust. 2 "Ustala się następujące minimalne częstotliwości odbioru odpadów komunalnych z terenu nieruchomości: 1) w zabudowie jednorodzinnej: a) odpady biodegradowalne - jeden raz na dwa tygodnie, b) odpady zmieszane - jeden raz na dwa tygodnie, c) odpady segregowane - szkło - jeden raz w miesiącu, d) odpady segregowane - papier - dwa razy w miesiącu, e) odpady segregowane - metale i tworzywa sztuczne - dwa razy w miesiącu, f) odpady wielkogabarytowe - dwa razy w roku, g) zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny - dwa razy w roku, h) zużyte opony - dwa razy w roku, i) choinki - jeden raz w roku. 2) w zabudowie wielolokalowej: a) odpady segregowane - papier-jeden raz w tygodniu, b) odpady segregowane - metale i tworzywa sztuczne - jeden raz w tygodniu, c) odpady biodegradowalne - trzy razy w tygodniu, d) odpady zmieszane - trzy razy w tygodniu, e) odpady segregowane - szkło - jeden raz w miesiącu, f) odpady wielkogabarytowe - jeden raz na kwartał, g) zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny - jeden raz na kwartał, h) zużyte opony - dwa razy w roku, i) choinki - dwa razy w roku". § 12 ust. 4. "Powstałe odpady komunalne, o których mowa w § 2 ust. 2 pkt 6-11 Regulaminu, właściciele nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy dostarczają systematycznie do Gminnego Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych". Następnie Wojewoda powołał się na treść art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy, z którego wynika, że regulamin czystości i porządku w gminie określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a. W tym kontekście organ nadzoru zwrócił uwagę, że powołany wyżej przepis ustawy reguluje ustawowe minimum kategorii odpadów, które należy zebrać, odebrać i przyjąć. Tymczasem w zaskarżonej uchwale nie zawarto informacji o sposobie zbierania, odbierania i przyjmowania mebli, akumulatorów i odpadów rozbiórkowych, natomiast odpowiednie paragrafy zaskarżonej uchwały konsekwentnie posługują się pojęciami baterii oraz odpadów budowlano-remontowych i nie posługują się pojęciem mebli (W skardze najprawdopodobniej omyłkowo zabrakło słowa "nie", przez co wskazano, że uchwała posługuje się pojęciem "mebli" –– choć treść uchwały wyraźnie tego pojęcia nie zawiera. Potwierdzeniem tego jest odpowiedź na skargę, w której pełnomocnik Rady Gminy wskazał, że w odniesieniu do kategorii "meble" można ją przyporządkować do uregulowanej w uchwale kategorii odpadów – "odpady wielkogabarytowe"). Zdaniem Wojewody, Rada Gminy stworzyła tym sposobem własną kategorię odpadów, nieznaną ustawie, czym naruszyła art. 4 ust. 2 ustawy, który musi być traktowany ściśle, gdyż określa obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że muszą się w nim znaleźć regulacje dotyczące wszystkich wymogów zawartych w ustawie, w każdym z aspektów przekazanych do uregulowania prawodawcy lokalnemu. Wszelkie odstępstwa od katalogu zawarte w ww. przepisie stanowią natomiast istotne naruszenie przepisów prawa, skutkujące wnioskiem o stwierdzenie nieważności aktu w całości. Oprócz powyższych zarzutów, Wojewoda wskazał także na niezgodność z ustawą § 10 ust. 5 załącznika do zaskarżonej uchwały, mocą którego na właścicieli nieruchomości nałożono obowiązek dbania o czystość i porządek miejsca, w którym znajdują się pojemniki i worki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych. W ocenie organu nadzoru przepis ten przekracza delegację ustawową, ponieważ ustawa nie przewiduje uprawnienia rady gminy do wprowadzenia ww. obowiązku. Zdaniem organu wojewódzkiego narusza przepisy ustawy także § 18 ust. 1 załącznika zaskarżonej uchwały, który przewiduje, że właściciele nieruchomości przeprowadzają deratyzację na własny koszt i we własnym zakresie, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt ustawy nie upoważnia organu uchwałodawczego gminy ani do regulowania sposobu przeprowadzania deratyzacji, ani do wskazywania podmiotów zobowiązanych do jej przeprowadzania, ograniczając upoważnienie jedynie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Wojewoda zarzucił także skarżonej uchwale, że nie wymieniono w jej postanowieniach frakcji odpadów zielonych jako obowiązkowej. Wprawdzie, jak zauważono, przepis § 5 ust. 4 pkt 5 "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]" przewiduje pojemnik przeznaczony do zbierania odpadów biodegradowalnych, w tym zielonych, zaś § 8 ust. 2 tego regulaminu stanowi, że "do zbierania odpadów biodegradowalnych zawierających odpady zielone należy stosować kontenery o pojemności nie mniejszej niż 3,5 m3, nie może to jednak zostać uznane za realizację delegacji ustawowej. Organ wojewódzki powołał się w tym zakresie na przepis art. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 701 ze zm.), w którym zawarto odrębne definicje: bioodpadów, odpadów ulegających biodegradacji oraz odpadów zielonych, stwierdzając, że skoro ustawodawca nadał poszczególnym kategoriom odpadów odrębne definicje legalne, to nie pozostaje to bez znaczenia prawnego dla właściwej realizacji zadań ustawowych ich dotyczących. Mając na względzie powyższe zarzuty, Wojewoda [...] wniósł o orzeczenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podzielił zarzuty Wojewody [...] podniesione względem zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]", jak również przytoczoną na ich uzasadnienie argumentację. Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej [...] wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda [...] działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). W związku z tym należy wskazać, że w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy; a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, w jego ocenie, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, Nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 572/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) W niniejszej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania zaskarżonej uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g. Stosownie zaś do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia - który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (zob. wyroki NSA z 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008, sygn. akt II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W razie nieuwzględnienia skargi w całości alb o w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części zgodnie z art. 151 p.p.s.a. W niniejszej sprawie należy wskazać, że podstawową regułą działania administracji w demokratycznym państwie prawa jest zawarta w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności - czyli zasada działania organów administracji w granicach i na podstawie prawa. Zasada ta obejmuje również działanie organów uchwałodawczych gmin w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego. W tym względzie organy te związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Również akty prawa miejscowego jako akty podustawowe, stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych (art. 94 Konstytucji RP). Nie mogą więc wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Zasada praworządności wyrażona w art. 7 w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby materia regulowana danym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i realizowała zawarte w nim wytyczne. Natomiast każde unormowanie nierealizujące upoważnienia stanowi o naruszeniu tej normy i konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Poddana kontroli sądowej uchwała, stanowiąca – zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – akt prawa miejscowego, powinna przede wszystkim być zgodna z przepisami tej ustawy. Należy przypomnieć, że zakwestionowana przez Wojewodę uchwała Rady Miejskiej [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]" została podjęta na podstawie art. 4 ww. ustawy. Przepis ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z ust. 1 ww. artykułu ustawy nakłada na radę gminy obowiązek uchwalenia stosownego regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminny, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, dotyczącego wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a. Przepis ten ustanawia otwarty katalog odpadów – na co wskazuje użyte przez ustawodawcę sformułowanie "co najmniej", do których muszą odnosić się odpowiednie przepisy regulaminu związane z prowadzeniem selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnieniem przyjmowania tych odpadów w inny sposób. Wyliczenie tych konkretnych kategorii odpadów stanowi jednocześnie obligatoryjne minimum co do zakresu, w jakim rada gminy musi uchwalić stosowną regulację. Porównując treść ww. przepisu ustawy z zakwestionowanymi przez Wojewodę przepisami § 2 ust. 2 i 4, a także § 12 ust. 2 i 4 uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] marca 2019 r., których brzmienie zostało przytoczone wcześniej, nie ulega wątpliwości, że trafne są zarzuty Wojewody niepełnego zrealizowania przez lokalny organ uchwałodawczy delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit a. ustawy w związku z pominięciem w zaskarżonej uchwale regulacji dotyczącej sposobu zbierania, odbierania i przyjmowania mebli, akumulatorów i odpadów rozbiórkowych, jak również odpadów zielonych oraz wprowadzeniem własnej nomenklatury pojęciowej, nieprzewidzianej ustawą lub nomenklatury ograniczonej względem wynikającej z powszechnie obowiązujących przepisów, czego wyrazem jest nieposługiwanie się przez kwestionowaną uchwałę taką kategorią odpadów jak "meble", ograniczeniem kategorii "zużyte baterie i akumulatory" wyłącznie do pierwszego z wymienionych rodzajów odpadów oraz wprowadzenie kategorii nieznanej ustawie, tj. "odpadów budowlano-remontowych". Nie można w tym względzie podzielić stanowiska wyrażonego w odpowiedzi organu Gminy na złożoną skargę, że użytym w ustawie określeniom można przyporządkować określone ogólne kategorie odpadów, jakie zostały wymienione w zakwestionowanej uchwale, tj.: odpady biodegradowalne, w tym odpady zielone; baterie, w tym akumulatory; odpady wielkogabarytowe, w tym meble; odpady remontowo-budowlane, w tym odpady budowlane i rozbiórkowe. Taki zabieg legislacyjny nie znajduje żadnych podstaw prawnych, w szczególności zaś w przepisie delegującym kompetencje do określenia wskazanych kwestii przez gminę w akcie prawa miejscowego. Przepis ten wyraźnie zakreślił bowiem ramy kompetencyjne organu uchwałodawczego gminy, w tym w zakresie użytej w nim siatki pojęciowej. Należy w tym miejscu podkreślić, że użycie przez ustawodawcę określonej siatki pojęciowej nie jest obojętne z punktu widzenia stanowionego prawa, w tym prawa miejscowego. Tym sposobem ustawodawca ma bowiem na celu nadanie danym pojęciom określonego znaczenia normatywnego, które niejednokrotnie może, a wręcz ma w założeniu odbiegać od rozumienia ogólnego, czy potocznego. Z tego względu Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podzielił argumentacji podniesionej w odpowiedzi na skargę, iż w odniesieniu do wyższej wskazanych kategorii pojęciowych odpadów mamy do czynienia z określeniami synonimicznymi, czy też wzajemnie się konsumującymi, zaś treść przyjętych przez Radę Miejską przepisów kwestionowanej uchwały jest wyrazem tworzenia czytelnych aktów prawa miejscowego i niepoddawania się błędom logicznym ustawodawcy. W ocenie Sądu taki sposób zastępowania ustawodawcy nie jest dopuszczalny w kontekście wymogu stanowienia prawa miejscowego w zgodzie z konstytucyjną zasadą praworządności, a brak stosownych uregulowań, których zakres wyznacza zawarty w ustawie przepis kompetencyjny, stanowi niewypełnienie przez organ uchwałodawczy gminy stosownej delegacji ustawowej. To świadczy zaś, iż organ rażąco naruszył art. 4 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 lit a. ustawy, co samo w sobie stanowi wystarczające uzasadnienie do stwierdzenia nieważności zakwestionowanej uchwały w całości. Niezależnie od powyższego Sąd w pełni podziela także zarzuty Wojewody o niezgodności z ustawą przepisów § 10 ust. 5 oraz § 18 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej [...]. W odniesieniu do pierwszego z przepisów organ wojewódzki słusznie wskazał, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę tę argumentację podziela i przyjmuje za własną, że żaden z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie nie przewiduje uprawnienia rady gminy do wprowadzenia obowiązku dbania przez właścicieli nieruchomości o czystość i porządek miejsca, w którym znajdują się pojemniki i worki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych. Przypomnieć należy, że każde ograniczenie praw jednostki musi mieć swoją wyraźna podstawę prawną w powszechnie obowiązujących przepisach. Skoro zatem w tym przypadku takiej podstawy prawnej niewątpliwie brakuje, Rada Miejska [...] wprowadzając powyższy obowiązek przekroczyła zakres delegacji ustawowej, czym naruszyła obowiązek działania na jego podstawie i w jego granicach. Podobny wniosek należy odnieść do zakwestionowanego § 18 ust. 1 załącznika zaskarżonej uchwały, gdyż ustawa w żadnym przepisie nie przewidziała dla rady gminy kompetencji do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku przeprowadzania deratyzacji na własny koszt i we własnym zakresie, a jedynie upoważniła ten organ do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz terminów jej przeprowadzenia. Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.