IV SA/Wa 1406/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, asesor WSA Paweł Dańczak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbioru odpadów komunalnych i ich zagospodarowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Miejskiej w [...] na rzecz skarżącego Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 7 maja 2019 r., działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506) oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 13 § 2 i art. 50 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda, organ nadzoru lub organ wojewódzki) wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną opłatę, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2019 r. poz. [...]. Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił naruszenie przepisu art. 6r ust. 3 i 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 ze zm., dalej: ustawa) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w związku z tym wniósł o orzeczenie nieważności ww. uchwały w całości. Uzasadniając powyższy zarzut, organ wojewódzki podniósł, że jest zobowiązany do badania zgodności uchwały ze stanem obowiązującym w dacie jej podjęcia przez radę gminy i w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, do podjęcia interwencji, stosownej do posiadanych kompetencji w tym zakresie. Następnie Wojewoda podniósł, że w zaskarżonej uchwale zawarte zostały następujące przepisy: § 1. "W zamian za opłatę uiszczoną przez właściciela nieruchomości zamieszkałej za odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych, odbierane są one w każdej ilości następujące frakcje: 1) odpady segregowane - papier, 2) odpady segregowane - szkło, 3) odpady segregowane - metale i tworzywa sztuczne, 4) odpady segregowane ulegające biodegradacji, ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów, 5) zmieszane odpady komunalne, a ponadto odbierane będą: - odpady wielkogabarytowe, - zużyte opony, - zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, - choinki". § 3. "Określa się następującą częstotliwość odbioru odpadów komunalnych z nieruchomości zamieszkałych: 1) w zabudowie jednorodzinnej: a) odpady biodegradowalne - jeden raz na dwa tygodnie, b) odpady zmieszane - jeden raz na dwa tygodnie, c) odpady segregowane - szkło - jeden raz w miesiącu, d) odpady segregowane - papier - dwa razy w miesiącu, e) odpady segregowane - metale i tworzywa sztuczne - dwa razy w miesiącu, f) odpady wielkogabarytowe - dwa razy w roku, g) zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny - dwa razy w roku, h) zużyte opony - dwa razy w roku, i) choinki - jeden raz w roku. 2) w zabudowie wielolokalowej: a) odpady segregowane - papier - jeden raz w tygodniu, b) odpady segregowane - metale i tworzywa sztuczne - jeden raz w tygodniu, c) odpady biodegradowalne - trzy razy w tygodniu, d) odpady zmieszane - trzy razy w tygodniu, e) odpady segregowane - szkło - jeden raz w miesiącu, f) odpady wielkogabarytowe - jeden raz na kwartał, g) zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny - jeden raz na kwartał, h) zużyte opony - dwa razy w roku, i) choinki - dwa razy w roku". "§ 4. "Gminny Punkt Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych w godzinach pracy odbiera dostarczone przez właścicieli nieruchomości zamieszkałych, zebrane w sposób selektywny, niżej wymienione frakcje odpadów komunalnych: 1) odpady segregowane - papier, 2) odpady segregowane - szkło, 3) odpady segregowane - metale i tworzywa sztuczne, 4) odpady segregowane ulegające biodegradacji, 5) odpady wielkogabarytowe, 6) zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, 7) zmieszane odpady komunalne, 8) przeterminowane leki, 9) zużyte opony, 10) odpady remontowo - budowlane, 11) zużyte baterie, 12) inne odpady komunalne w szczególności: chemikalia i opakowania po nich, lampy fluorescencyjne, termometry rtęciowe itp.". W kontekście powołanych wyżej przepisów zaskarżonej uchwały Wojewoda zwrócił uwagę na treść art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy, który stanowiąc o regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, określa jednocześnie ustawowe minimum kategorii odpadów komunalnych, które należy zebrać, odebrać i przyjąć, zaliczając do niego przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpady komunalne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 4a. Ponadto organ wojewódzki powołał treść art. 6r ust. 3 i 3a ustawy, stwierdzając, że wbrew zawartym tam uregulowaniom, w zaskarżonej uchwale brak jest informacji o sposobie zbierania, odbierania i przyjmowania mebli, akumulatorów i odpadów rozbiórkowych, natomiast odpowiednie paragrafy zaskarżonej uchwały konsekwentnie posługują się pojęciami baterii oraz odpadów budowlano-remontowych i nie posługują się pojęciem mebli (W skardze najprawdopodobniej omyłkowo zabrakło słowa "nie", przez co wskazano, że uchwała posługuje się pojęciem "mebli" –– choć treść uchwały wyraźnie tego pojęcia nie zawiera. Potwierdzeniem tego jest odpowiedź na skargę, w której pełnomocnik Rady Gminy wskazał, że w odniesieniu do kategorii "meble" można ją przyporządkować do uregulowanej w uchwale kategorii odpadów – "odpady wielkogabarytowe"). Wojewoda zarzucił także skarżonej uchwale, że jej postanowienia w ogóle nie odnoszą się do obowiązkowej frakcji odpadów zielonych. Mając na względzie powyższe zarzuty, Wojewoda [...] wniósł o orzeczenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podzielił zarzuty Wojewody [...] podniesione względem zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną opłatę, jak również przytoczoną na ich uzasadnienie argumentację. Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej [...] wywiódł Wojewoda [...] działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). W związku z tym należy wskazać, że w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy; a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, w jego ocenie, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, Nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 572/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) W niniejszej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania zaskarżonej uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g. Stosownie zaś do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia - który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (zob. wyroki NSA z 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008, sygn. akt II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części zgodnie z art. 151 p.p.s.a. W niniejszej sprawie należy wskazać, że podstawową regułą działania administracji w demokratycznym państwie prawa jest zawarta w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności - czyli zasada działania organów administracji w granicach i na podstawie prawa. Zasada ta obejmuje również działanie organów uchwałodawczych gmin w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego. W tym względzie organy te związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Również akty prawa miejscowego jako akty podustawowe, stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych (art. 94 Konstytucji RP). Nie mogą więc wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Zasada praworządności wyrażona w art. 7 w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby materia regulowana danym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i realizowała zawarte w nim wytyczne. Natomiast każde unormowanie nierealizujące upoważnienia stanowi o naruszeniu tej normy i konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Poddana kontroli sądowej uchwała, stanowiąca – zgodnie z art. 6r ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – akt prawa miejscowego, powinna przede wszystkim być zgodna z przepisami tej ustawy. Należy przypomnieć, że zakwestionowana przez Wojewodę uchwała Rady Miejskiej [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną opłatę, została podjęta na podstawie wspomnianego wyżej art. 6r ww. ustawy. Przepis ten stanowi, że rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Jednocześnie ust. 3a przewiduje, że w uchwale, o której mowa w ust. 3, dopuszcza się ograniczenie ilości odpadów zielonych, zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dokonując zestawienia powołanych wyżej przepisów ustawowych z treścią zakwestionowanej uchwały, w tym treści przytoczonych wcześniej jej poszczególnych postanowień, nie ulega wątpliwości, że podniesione w skardze Wojewody [...] zarzuty mają usprawiedliwione podstawy, gdyż organ nadzoru trafnie wskazuje na brak wykonania w skarżonej uchwale delegacji ustawowej określającej minimum zagadnień, jakie lokalny prawodawca powinien w niej uwzględnić. Przede wszystkim odnosi się to do następujących kategorii odpadów: odpady budowlane i rozbiórkowe oraz odpady zielone, które choć zostały wprost wymienione w art. 6r ust. 3a ustawy, to odnoszącej się do nich regulacji zabrakło w zakwestionowanej uchwale. Wprawdzie uchwała ta zawiera postanowienia dotyczące odpadów remontowo-budowlanych oraz odpadów biodegradowalnych lub ulegających biodegradacji, to nie można uznać tego za wypełnienie delegacji ustawowej. Taki sposób regulacji, polegający na zastępowaniu określonych ustawowo pojęć nieznaną ustawie siatką pojęciową nie znajduje bowiem żadnych podstaw prawnych, w szczególności zaś w przepisie delegującym kompetencje do określenia wskazanych kwestii przez gminę w akcie prawa miejscowego. Przepis ten wyraźnie zakreślił bowiem ramy kompetencyjne organu uchwałodawczego gminy, w tym właśnie w zakresie użytej w nim siatki pojęciowej. Należy więc podkreślić, że użycie przez ustawodawcę określonej terminologii nie jest obojętne z punktu widzenia stanowionego prawa, w tym ma wpływ także na stanowienie prawa miejscowego. Tym sposobem ustawodawca nadaje określonym pojęciom użytym w przepisach zamierzone przez siebie znaczenie normatywne, które niejednokrotnie może, a wręcz w założenia ma odbiegać od rozumienia ogólnego, czy też potocznego. Z tego względu Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podzielił argumentacji podniesionej w odpowiedzi na skargę, iż przyjęty w zaskarżonej uchwale zabieg legislacyjny był wyrazem tworzenia przez Radę Miejską czytelnych aktów prawa miejscowego i niepoddawania się błędom logicznym poczynionym przez ustawodawcę. W ocenie Sądu taki sposób zastępowania ustawodawcy nie jest dopuszczalny w kontekście wymogu stanowienia prawa miejscowego w zgodzie z konstytucyjną zasadą praworządności, a brak stosownych uregulowań, których zakres wyznacza zawarty w ustawie przepis kompetencyjny, stanowi niewypełnienie przez organ uchwałodawczy gminy stosownej delegacji ustawowej. Co więcej, w odniesieniu do odpadów zielonych niemożliwe jest przyjęcie, by na gruncie kwestionowanej uchwały synonimem dla niej były odpady biodegradowalne lub odpady ulegające biodegradacji, gdyż wszystkim wspomnianym pojęciom ustawa o odpadach przypisała odrębne definicje legalne, do których poszanowania i stosowania zobowiązana była Rada Miejska [...], uchwalając obowiązujące na terenie gminy prawo miejscowe. Nie wypełniając delegacji ustawowej i stosując nieznaną ustawie siatkę pojęciową ww. organ rażąco naruszył art. 6r ust. 3a w zw. z ust. 3 ustawy, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zakwestionowanej uchwały w całości. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż intencją ustawodawcy upoważniającego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do wydania aktu prawa miejscowego jest to, by akt taki całościowo regulował wszystkie kwestie objęte takim upoważnieniem, gdyż tylko wówczas jest to akt kompleksowy i w pełni realizujący stawiane przed nim cele. Akt prawa miejscowego pomijający choćby pojedynczą kwestię, do uregulowania której zobowiązany był organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, jest natomiast zawsze niezgodny z przepisem będącym podstawą jego wydania, skoro tego przepisu nie realizuje. Jeśli zatem Rada Miejska [...] nie uregulowała w zaskarżonej uchwale wszystkich kwestii wskazanych w przepisie art. 6r ust. 3 ustawy, należało uznać, iż okoliczność ta jest istotnym naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.