IV SA/Wa 1451/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski,, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant spec. Karolina Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2016 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej również: "Minister") z [...] marca 2016 r., znak: [...] (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 k.p.a., rozpatrzył wnioski A. B. oraz D. M. (zwanej dalej również "skarżącą") o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2015 r., znak: [...], którą odmówiono uchylenia w trybie art. 161 § 1 k.p.a. decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] lutego 2014 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z lokalami usługowymi, garażami: podziemnym i naziemnym na terenie części dziatki nr [...] oraz zjazdami z dróg publicznych na terenie dz. nr [...] (ul. [...]) i nr [...] (ul. [...]) obr. [...]",. W wyniku rozpoznania ww. wniosków Minister utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2015 r. II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. II.1. W dniu [...] lutego 2014 r. Prezydent Miasta [...], po rozpatrzeniu wniosku W. S., wydał decyzję nr [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z lokalami usługowymi, garażami: podziemnym i naziemnym na terenie części działki nr [...] oraz zjazdami z dróg publicznych na terenie dz. nr [...] (ul. [...]) i nr [...] (ul. [...]) obr. [...]", zwaną dalej "decyzją Prezydenta Miasta [...]". Powyższa decyzja stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji [...] marca 2014 r. Następnie, decyzja Prezydenta Miasta [...] została przeniesiona decyzją Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z [...] maja 2014 r., znak: [...], na rzecz [...] S.A. II.2. W wyniku rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2014 r. o wznowienie postępowania, Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] lipca 2015 r. (nr [...]) orzekł o umorzeniu wznowionego postępowania w sprawie zakończonej ww. ostatecznym rozstrzygnięciem Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2014 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wznowienie postępowania w tej sprawie nastąpiło na wniosek skarżącej, która nie brała udziału w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Podanie o wznowienie postepowania zostało złożone w terminie. Prezydent uznał jednak, że skarżąca nie miała przymiotu strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] grudnia 2015 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że współużytkownikom wieczystym działki nr [...] (której współużytkownikiem wieczystym jest skarżąca) przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zmierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z lokalami usługowymi, garażami: podziemnym i naziemnym na terenie części działki nr [...] oraz zjazdami z dróg publicznych na terenie dz. nr [...] (ul. [...]) i nr [...] (ul. [...]) obr. [...] w K.". Skarga inwestora na wspomnianą wyżej decyzję SKO w K. została oddalona wyrokiem WSA w Krakowie z 30 maja 2016 r. (II SA/Kr 365/16). II.2. Pismem z [...] czerwca 2014 r. odwołujący oraz skarżąca wystąpili do Ministra Infrastruktury i Rozwoju o uchylenie, w trybie art. 161 § 1 k.p.a., decyzji Prezydenta Miasta [...]. W uzasadnieniu ww. wniosku wskazali, że błędnie przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne i będąca jego wynikiem niezgodna z prawem decyzja Prezydenta Miasta [...] przyczynią się do pogorszenia zdrowotnych warunków bytowania w miejscu zamieszkania ww. osób. Wnioskodawcy podnieśli, że zawyżone parametry nowej zabudowy, stanowiącej jedynie część planowanego wielkiego kompleksu budynków, są nie do zaakceptowania, ponieważ "zamkną w ciasnej zabudowie" budynki przy ul. [...] i części ul. [...], narażając ich mieszkańców na nadmierny wzrost stężenia spalin, hałasu, drgań i szkodliwych energii oraz ograniczenie dostępu światła słonecznego do ich lokali mieszkalnych i działek. Wnioskodawcy wskazali, że zamierzenie inwestycyjne zostało negatywnie zaopiniowane przez Radę Dzielnicy [...]. Ponadto odwołujący się i skarżąca pokreślili, że w sprawach dotyczących zagospodarowania terenów po Zakładach Przemysłu Cukierniczego [...] przy ul. [...] i ul. [...] w K. zapadły liczne wyroki sądów administracyjnych. II.3. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] października 2015 r., znak: [...], odmówił uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...]. W uzasadnieniu wskazał, że przewidziana w art. 161 § 1 Kpa możliwość uchylenia lub zmiany w niezbędnym zakresie każdej decyzji ostatecznej odnosi się wyłącznie do ochrony w sytuacjach wyjątkowych wartości szczególnie cennych, przy czym zagrożenie tych dóbr musi być realne, obiektywnie wykazane i winno wynikać przede wszystkim z treści samej decyzji ostatecznej lub całokształtu okoliczności jej wydania, a tylko wyjątkowo z jej wykonywania. Powyższe oznacza, że organ prowadzący postępowanie w trybie art. 161 § 1 k.p.a. powinien ustalić, czy wykorzystano inne tryby wzruszenia decyzji ostatecznej, a brak ich wykorzystania uniemożliwia uchylenie lub zmianę w niezbędnym zakresie decyzji ostatecznej z powołaniem się na ww. przepis. Przechodząc do oceny niniejszej sprawy, Minister stwierdził, że mamy do czynienia z decyzją posiadającą przymiot ostateczności, gdyż strony nie wniosły odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...]. Przedmiotowa decyzja uostateczniła się z dniem [...] marca 2014 r. Spełniona została zatem pierwsza ze wskazanych powyżej przesłanek, warunkujących możliwość uchylenia decyzji w trybie art. 161 § 1 k.p.a. Analizując dopełnienie kolejnej przesłanki zawartej w art. 161 § 1 k.p.a., organ wskazał, iż z akt przedmiotowej sprawy oraz z informacji przekazanych przez Urząd Miasta K. wynika, iż nie było prowadzone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] ani też nie ubiegano się o zgodę strony na jej uchylenie lub zmianę w drodze art. 155 k.p.a. Uruchomione zostało natomiast postępowanie w trybie art. 145 § 1 k.p.a. Wobec tego organ stwierdził, że odwołujący i skarżąca nie wyczerpali, przed złożeniem wniosku o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta [...] w trybie art. 161 § 1 k.p.a., innych trybów postępowania, które przewidują wzruszenie decyzji ostatecznej. II.4. Nie zgadzając się z powyższą decyzją odwołujący i skarżąca wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z [...] października 2015 r. Do swego wniosku skarżąca załączyła kserokopię wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 25 września 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 762/15, uchylającego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2014 r. Nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z lokalami usługowymi i garażem podziemnym na terenie części działki nr [...] oraz działce nr [...] obr. [...] w K., przy ul. [...]". Skarżąca przedłożyła także kserokopię wniosku z [...] listopada 2015 r. złożonego przez siebie i odwołującego w Urzędzie Miasta K. o wznowienie postępowania zakończonego powołaną wyżej decyzją Prezydenta Miasta [...]. II.5. Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazaną na wstępie decyzją z [...] marca 2016 r., utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2015 r. W uzasadnieniu wskazał, że przepis art. 161 § 1 k.p.a. ma zastosowanie do decyzji ostatecznych, które nie mogą być wzruszone na podstawie przepisów k.p.a. przewidujących zmianę lub uchylenie takich decyzji (art. 154, art. 155 i art. 163), stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1) lub wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną (art. 145 § 1). Minister podkreślił, że organ prowadzący postępowanie w trybie art. 161 § 1 k.p.a. powinien ustalić, czy wykorzystano inne tryby wzruszenia decyzji ostatecznej, a brak ich wykorzystania uniemożliwia uchylenie lub zmianę w niezbędnym zakresie decyzji ostatecznej z powołaniem się na ww. przepis. Minister wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. przekazało kserokopię wydanej przez siebie decyzji z [...] grudnia 2015 r., uchylającej decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2015 r. Poinformowało jednocześnie, że Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. przekazał w dniu [...] stycznia 2016 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniosek odwołującego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...].[...] S.A. poinformowała natomiast, iż pismem z [...] lutego 2016 r. spółka zaskarżyła w całości ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] grudnia 2015 r. Minister z uwagi na powyższe, stwierdził, iż postępowanie odwoławcze w sprawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2015 r., umarzającej wznowione postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] nie zostało prawomocnie zakończone. Zarówno prowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...], jak również niezakończone prawomocnie postępowanie wznowieniowe, uniemożliwia stwierdzenie, iż odwołujący się i skarżąca wyczerpali, przed złożeniem wniosku o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta [...] w trybie art. 161 § 1 k.p.a., inne tryby postępowania, które przewidują wzruszenie decyzji ostatecznej. Jednocześnie Minister podkreślił, że Minister Infrastruktury i Rozwoju posiadał materiał dowodowy niezbędny do rozpatrzenia sprawy i wnikliwie go przeanalizował. W ocenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa, dokumenty znajdujące się w aktach przedmiotowej sprawy umożliwiały rzetelne zbadanie sytuacji faktycznej i podjęcie rozstrzygnięcia. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju miało na celu ustalenie, czy odwołujący i skarżąca zainicjowali inne tryby postępowania administracyjnego, z wyłączeniem zastosowania art. 161 § 1 k.p.a., zmierzające do zbadania prawidłowości przeprowadzonego postępowania w sprawie wydania decyzji Prezydenta Miasta [...], jak również do zbadania prawidłowości ww. rozstrzygnięcia. Organ ustalił, że postępowanie wznowieniowe z wniosku skarżącej nie zostało prawomocnie zakończone, a postępowanie w sprawie z wniosku odwołującego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] nie zostało zakończone ostatecznym rozstrzygnięciem. Dlatego Minister uznał, że wskazane w decyzji Ministra przyczyny odmowy uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] są nadal aktualne. III.1. Z powyższą decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa nie zgodziła się skarżąca, która w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazała m. in., że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2014 r. nie powinna zostać przeniesiona decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2014 r., na rzecz [...] S.A. (z uwagi na różnice w numeracji działek). Skarżąca podniosła ponadto, że nie była zawiadamiana o decyzji dotyczącej warunków zabudowy. Skarżąca podniosła, że dopiero w II etapie inwestycji, a sąd administracyjny przyznał jej przymiot strony (powołała się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 762/15 z 25 września 2015 r.). III.2. W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. III.5. Na rozprawie Sąd [...] listopada 2016 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę, pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, zaś prokurent inwestora przyłączył się do stanowiska Ministra. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). IV.2. W pierwszej kolejności wymaga podkreślania, że wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę orzeka w graniach sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sprawa niniejsza dotyczy zaś kontroli legalności decyzji Ministra z [...] marca 2016 r., wydanej w związku z rozpoznaniem podania o uchylenie w trybie art. 161 § 1 k.p.a. powołanej wyżej ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2014 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Sąd dokonując kontroli decyzji Ministra pod kątem jej zgodności z prawem nie jest powołany do formułowania ocen prawnych co do legalności wspominanej decyzji Prezydenta Miasta [...], podobniej jak innych decyzji o warunkach zabudowy wydanych przez ten organ, a dotyczących inwestycji zlokalizowanych w sąsiedztwie nieruchomości należącej do skarżącej. Zadaniem Sądu w niniejszej sprawie była wyłącznie ocena, czy zaskarżona decyzja Ministra nie narusza prawa (tj. nie jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a.). IV.3.1. Mając na uwadze wspomniany zakres kontroli należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja Ministra nie narusza prawa. Zgodnie z art. 161 § 1 k.p.a., minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Postępowanie w trybie art. 161 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i przesłanki zastosowania tego przepisu muszą być wykładane ściśle (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 września 2014 r., I OSK 229/13, CBOSA). Podkreślenia wymaga, że instytucja uchylenia i zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 161 § 1 k.p.a. ma charakter wyjątkowy nawet wobec pozostałych trybów nadzwyczajnych, tj. przede wszystkim instytucji stwierdzenia nieważności (art. 156 k.p.a.) oraz procedury wznowienia postępowania (art. 145 k.p.a.). Otóż tryb z art. 161 § 1 k.p.a. dotyczy decyzji prawidłowych, których nie można wyeliminować przy pomocy innych trybów nadzwyczajnych. Stąd też tryb ten określany jest wręcz mianem "wywłaszczenia", zaś w związku z jego zastosowaniem strona uprawniona z ostatecznej decyzji może domagać się odszkodowania od Skarbu Państwa (art. 161 § 3 k.p.a.; por. np. J. Borkowski, [w:] Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz, Legalis 2016, 14 wyd., teza 3 i 6 do art. 161). Możliwość zastosowania tego trybu jest ściśle determinowana kumulatywnym wystąpieniem czterech przesłanek (por. np. R. Stankiewicz, [w:] Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Legalis 2016, 19 wyd., teza 1 do art. 161). Po pierwsze, przyczynę uchylenia może stanowić wyłącznie zagrożenie dla szczególnych dóbr. Ranga niektórych wartości uzasadnia postawienie ich ponad indywidualnym interesem strony, co w rezultacie w pełni uzasadnia ograniczenie lub likwidację jej określonych praw, jakie nabyła na podstawie wydanego wcześniej rozstrzygnięcia. Po drugie, możliwość zastosowania tego trybu ma walor następczy, związany z tym, że jego zastosowanie jest ściśle uzależnione od braku w ustawodawstwie innych mechanizmów, które umożliwiłyby osiągnięcie celu zawartego w przesłance pierwszej. Po trzecie, decyzja może zostać zmieniona lub uchylona "tylko w niezbędnym zakresie", tj. w takim, jaki będzie konieczny dla stworzenia warunków umożliwiających "usunięcie stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobieżenie poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa". Po czwarte, możliwość zastosowania niniejszego mechanizmu przynależy do właściwości niektórych organów, co również świadczy o wyjątkowości tej instytucji. IV.3.2. Na gruncie niniejszej nie jest spełniony m. in. drugi z wymienionych warunków, a mianowicie niemożność zastosowania wobec kwestionowanej przez skarżącą decyzji Prezydenta Miast [...] innych trybów nadzwyczajnych (przesłanka subsydiarności trybu z art. 161 k.p.a.). W szczególności bezsporne jest, że wobec tej decyzji nie zostały jeszcze wyczerpane możliwości związane z instytucją wznowienia postępowania oraz procedurą stwierdzenia nieważności. W takim przypadku Minister słusznie odmówił uwzględnienia wniosku skarżącej nie badając, czy w sprawie zachodzą pozostałe przesłanki materialne do zastosowania art. 161 § 1 k.p.a. Warto podkreślić, że teza o subsydiarnym charakterze art. 161 § 1 k.p.a. jest ugruntowana w orzecznictwie (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 10 stycznia 1997 roku, III RN 52/96, OSNP 1997/18/331; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2008 r., II GSK 373/08, CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2009 r., I SA/Wa 1901/08, CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2010 r., IV SA/Wa 1796/10, CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2015 r., VII SA/Wa 2464/14, CBOSA). IV.4. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.