IV SA/Wa 149/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K., P. O., A. O., J. D. i B. D. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K.; 2. zwrócić skarżącemu Stowarzyszeniu [...] z siedzibą w K. uiszczony w sprawie wpis sądowy w kwocie 300 (trzysta) złotych. Stowarzyszenie [...] (dalej zwanym "Stowarzyszeniem") wniosło skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. W skardze podniesiono, że Stowarzyszenie jest organizacją ekologiczną w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 tj. ze zm.). Obowiązkiem Stowarzyszenia jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. Celem statutowym Stowarzyszenia jest m.in.: wspieranie ochrony środowiska naturalnego K. oraz wspieranie ochrony Rezerwatu G., zaś postanowienia skarżonej uchwały naruszają prawo w zakresie dbałości o ochronę środowiska w K. Przywołano § 2 ust. 1 regulaminu Stowarzyszenia (celem statutowej działalności jest: - wspieranie zrównoważonego rozwoju K., - popieranie starań o wzrost komfortu życia mieszkańców K., - popieranie ochrony ładu przestrzennego K. ze szczególnym uwzględnieniem charakteru miasta jako [...], - wspieranie ochrony środowiska naturalnego K., w szczególności dbanie o zrównoważony rozwój terenów zielonych oraz racjonalną gospodarkę wodną, - wspieranie ochrony Rezerwatu G. i zapobieganie jego degradacji, - wspieranie rozwoju systemu nowych dróg oraz dbałość o bezpieczeństwo na drogach i zapobieganie tworzeniu się utrudnień komunikacyjnych, - wspieranie rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw lokalnych. Wywodzący się z ustawowego obowiązku dbałości o przyrodę interes prawny Stowarzyszenia został naruszony przez wprowadzenie w uchwale lokalizacji drogi łączącej drogą wojewódzką nr [...] z trasą S-[...] przez teren [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz poprzez zmianę obszaru U3 w sposób sprzeczny z wymaganiami ochrony przyrody Rezerwatu G. Ponadto interes prawny Stowarzyszenia został naruszony przez istotne naruszenie trybu uchwalania Zmiany Studium, które miało wpływ na treść konkretnych postanowień tego dokumentu. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w K. podniosła, że Stowarzyszenie nie ma interesu prawnego w niniejszej sprawie, gdyż zostało wpisane do ewidencji stowarzyszeń zwykłych prowadzonej przez Starostę W. w dniu 4 października 2010 r., tj. po upływie 5 miesięcy po podjęciu zaskarżonej uchwały. Zatem nie brało udziału w postępowaniu i dlatego też nie jest uprawnione do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga Stowarzyszenia jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Z brzmienia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 tj. ze zm.) zwanej dalej "usg" wynika, że aby wnieść skargę na uchwałę rady gminy do Sądu administracyjnego muszą zostać spełnione trzy warunki: - zaskarżona uchwała musi być uchwałą z zakresu administracji publicznej, - wniesienie skargi musi zostać poprzedzone bezskutecznym wezwaniem rady gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, - skarżący musi wykazać, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Pamiętać przy tym należy, iż nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, Lex nr 81964). Skarga w trybie cytowanego przepisu usg nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem każdorazowo konieczne jest wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, które to otwiera drogę do merytorycznej oceny uchwały. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (z uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OZ 703/09, ogólnodostępne w CBOSA na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy przy tym odróżnić interes faktyczny od interesu prawnego, gdzie interes prawny to taki interes strony, który znajduje ochronę w prawie, i przysługuje on niewątpliwie właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu nieruchomości położonej w obszarze objętym uchwałą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 919/08, ogólnodostępne w CBOSA na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt sprawy nie wynika, by Stowarzyszenie posiadało własny interes prawny do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę wywodzony z faktu bycia właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętych regulacjami Studium. W sytuacji, gdy skargę na uchwałę rady gminy składa podmiot, który nie powołuje się na własny interes prawny lub uprawnienie, ani nie działa w imieniu grupy mieszkańców, którzy wyrazili na to zgodę, a jedynie powołuje się na naruszenie przez uchwałę abstrakcyjnie pojętego dobra ogółu należy uznać, że skarga taka jest oczywiście bezzasadna, jako niedopuszczalna (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt I OZ 318/08, ogólnodostępne w CBOSA na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym zważyć należy, że Skarżące Stowarzyszenie nie wywodzi by podstawą jego działania w niniejszej sprawie był art. 101 ust. 2a usg (w interesie mieszkańców gminy w oparciu o pisemną zgodę poszczególnych mieszkańców). Wyłącznie wskazywaną przez Stowarzyszenie podstawą dopuszczalności skargi jest dbałość o przyrodę na terenie K., co jest celem statutowym organizacji ekologicznej. Jednakże podnieść należy, że organizacja społeczna nie może skarżyć uchwał organu gminy w oparciu o art. 101 ust. 1 usg wyłącznie z powołaniem się na własny cel statutowy, bowiem nie jest to wówczas działanie z uwagi na naruszenie własnego interesu prawnego, ale w obronie interesu publicznego (actio popularis), a ten wyłączną przesłanką zaskarżenia na podstawie powyższego przepisu być nie może (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 171/10, ogólnodostępny w CBOSA na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uprawnienie do zaskarżenia uchwały organu gminy nie może wynikać z ogólnych reguł działania organizacji ekologicznych i ich celów funkcjonowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1919/10, Lex nr 746849). Podnoszone przez Stowarzyszenie cele statutowe (z § 2 ust. 1 regulaminu Stowarzyszenia) m.in.: wspieranie zrównoważonego rozwoju K., popieranie ochrony ładu przestrzennego K. ze szczególnym uwzględnieniem charakteru miasta jako [...], wspieranie ochrony środowiska naturalnego K., w szczególności dbanie o zrównoważony rozwój terenów zielonych oraz racjonalną gospodarkę wodną, czy popieranie starań o wzrost komfortu życia mieszkańców K. nie są okolicznościami, które mogłyby stanowić o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia, a w konsekwencji czyniłyby dopuszczalną skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Okoliczności te wskazują jedynie na istnienie interesu faktycznego. Brak jest bowiem przepisów prawa materialnego z których Stowarzyszenie mogłoby wywieść żądanie ochrony w/w praw. Obrona interesu ogólnego, społecznego (w tym dóbr przyrodniczych) jakkolwiek istotna, pozostaje wyłącznie w zakresie interesu faktycznego, i nie może uzasadniać legitymacji skargowej w sprawach, w których koniecznym elementem jest wykazanie naruszenia wyraźnego, bezpośredniego, realnego i indywidualnego, odnoszącego się do określonej normy prawnej i konkretnego podmiotu. Z powyższego jednoznacznie wynika, że Stowarzyszenie nie zaskarżyło uchwały ze względu na swój własny interes prawny lub uprawnienie albo interes prawny lub uprawnienie określonej, zindywidualizowanej grupy mieszkańców gminy, lecz wyłącznie ze względu na "interes środowiska". Skarga ta ma zatem charakter actio popularis, która to z uwagi na art. 101 ust. 1 i ust. 2a usg jest niedopuszczalna. Wskazać ponadto należy, iż zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako "ppsa" uprawnionym do wniesienia skargi jest organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Jednakże, procedura uchwalenia czy też zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego określona jest ustawami normującymi materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego, a nie przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W tej sytuacji w sprawie dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie takie jest bowiem odrębnym postępowaniem, którego zakres reguluje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Wymóg wniesienia skargi wyłącznie przez podmiot który brał udział w postępowaniu administracyjnym (art. 50 § 1 ppsa) nie będzie miał zastosowania w przypadku skarżenia uchwały podjętej po przeprowadzeniu postępowania, które nie jest postępowaniem administracyjnym sensu stricte (w jego bowiem toku nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego) lecz tzw. planistycznym. Zatem podniesiona przez organ gminy – w odpowiedzi na skargę - okoliczność braku uczestnictwa Stowarzyszenia w toku postępowania planistycznego, zakończonego zaskarżoną uchwałą, nie pozbawia tego podmiotu zaskarżenia podjętej uchwały, jeżeli jednak akt ten narusza jej interes prawny. W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa w zw. z art. 101 usg, orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa.