IV SA/Wa 149/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie: sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.) sędzia SO del. do WSA Aleksandra Westra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO, organ II instancji) z [...] października 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] (dalej: Zarząd Dzielnicy, organ I instancji) z [...] maja 2019 r., którym odmówiono wydania zaświadczenia o zgodności planowanej inwestycji - [...] (budynki dydaktyczne, rekreacyjne, hotele akademickie, wbudowane usługi socjalne i bytowe, drobny handel, gastronomia) przy ulicy [...] i ul. [...], na działce ew. nr [...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...] - z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny: Teren działki ew. nr [...] z obrębu [...], przy ulicy [...] i ul. [...], jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] część [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działka nr ew. [...] znajduje się na terenie usług, urządzeń sportowo-rekreacyjnych, gastronomii, handlu, kultury, parkingów, urządzeń elektroenergetycznych, oznaczonym na rysunku planu symbolem B1 U, US, UG, UH, UK, KP, EE oraz na terenie zieleni parkowej z zachowaniem funkcji ochrony systemu przyrodniczego miasta, oznaczonym na rysunku planu symbolem B2 ZP, częściowo w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Zgodnie z § 4 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wszelkie usługi dopuszczone dla poszczególnych jednostek muszą zawierać się dodatkowo w pojęciu komercyjnym oraz nieuciążliwym. Wnioskiem z 9 maja 2019 r. "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...] zwróciła się do Zarządu Dzielnicy [...] o wydanie zaświadczenia potwierdzającego zgodność planowanej inwestycji w postaci [...] (budynków dydaktycznych, rekreacyjnych, hoteli akademickich, wbudowanych usług socjalnych i bytowych, drobnego handlu i gastronomi) przy ulicy [...] i ul. [...], na działce ew. nr [...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...] z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po rozpatrzeniu wniosku spółki Zarząd Dzielnicy [...] postanowieniem z [...] maja 2019 r. odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła zażalenie na postanowienie z [...] maja 2019 r. Po rozpatrzeniu zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] października 2019 r. utrzymało w mocy postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] z [...] maja 2019 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie SKO wskazało, że część inwestycji - garaże i parkingi samochodowe o znacznych parametrach mogą znacząco oddziaływać na środowisko i z tego powodu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza do ich realizacji. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: skarżąca, spółka) wniosła skargę na postanowienie SKO w [...] z [...] października 2019 r., podnosząc, że spór dotyczy zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakazującego lokowania na obszarze nim objętym usług nieuciążliwych. Bez podstawy prawnej, organy usługi nieuciążliwe utożsamiły z tymi, które nie zaliczają się do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko, a zdefiniowanych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Skarżąca spółka podniosła, że skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza realizację inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, to takie inwestycje mieszczą się w pojęciu usług nieuciążliwych, przewidzianych planem. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia z [...] maja 2019 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. SKO w [...] - w odpowiedzi na skargę – wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019, poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) - dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2019 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania go z obrotu prawnego. Istota przedmiotowej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy SKO w [...] zasadnie odmówiło wydania żądanego przez skarżącą zaświadczenia. Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanego "Wydawanie zaświadczeń", zawarte w art. 217 – 220 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm.) - dalej K.p.a.] Przewidują one wydawanie zaświadczeń w dwóch przypadkach, po pierwsze – jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a), po drugie zaś – jeżeli dana osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a). W każdym z tych dwóch przypadków zaświadczenie wydaje się na żądanie osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia (art. 217 § 1 K.p.a.). W sytuacji, gdy podstawą wydania zaświadczenia jest przepis art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. organ jest obowiązany wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 K.p.a.). Zaświadczeniem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania weryfikacji jego treści, PiP nr 10, z 2004 r. s. 58). Oznacza to, że zaświadczenia są aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień, czy obowiązków, określonych (tzn. stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia ma charakter uproszczony i odformalizowany (vide: J. Borkowski, B. Adamiak: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa, Wydawnictwo C.H. Beck, 2008 str. 833). Na postępowanie składają się wyłącznie czynności materialno - techniczne polegające na badaniu, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane i czy dane te dotyczą stanu prawnego lub faktycznego, którego potwierdzenia domaga się wnioskodawca. Nie jest dopuszczalne, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia tylko rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por. m.in. wyroki NSA z: 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11; 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 605/12; 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1518/12 i 19 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1773/13). Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, jest prowadzone jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2554/16). Jeżeli informacje, których żąda osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia nasuwają wątpliwości organu, nie może on w sposób arbitralny przesądzać w formie zaświadczenia tych wątpliwych kwestii (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 269/02, Lex nr 82645). Wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno-techniczną, która nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa. Samo zaświadczenie potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, natomiast informacje podane w tym zaświadczeniu muszą być oczywiste i bezspornie, a nadto muszą wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych. W zaświadczeniu organ nie może dokonywać interpretacji przepisów prawa oraz oceny skutków prawnych przepisów dla danego stanu faktycznego. W niniejszej sprawie żądanie skarżącej dotyczyło wydania zaświadczenia z powołaniem się na art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wnioskodawczyni chodziło o potwierdzenie zgodności z prawem miejscowym planowanej na nieruchomości inwestycji. W tych okolicznościach sprawy należało stwierdzić, że żądanie to nie mieści się w dyspozycji art. 217 K.p.a. Skarżąca skierowała do organu żądanie, które przekraczało możliwość jego realizacji w formie zaświadczenia, gdyż żądanie nakierowane było na dokonanie interpretacji i oceny zapisów zawartych w planie zagospodarowania przestrzennego w kontekście możliwości realizacji konkretnej inwestycji. Tego rodzaju żądanie nie mieściło się z kolei w uproszczonym trybie postępowania jaki jest przewidziany przy postępowaniu w zakresie wydania zaświadczenia. Oceniając żądanie wydania zaświadczenia o konkretnej treści, tj. potwierdzającego możliwość realizacji inwestycji opisanej we wniosku na wskazanej nieruchomości trzeba stwierdzić, że udzielenie przez organ odpowiedzi, w formie żądanego zaświadczenia, mogłoby zostać poczytane jako rozstrzygnięcie przesądzające sposób zagospodarowania terenu. Ustawodawca jednak dla konkretyzacji możliwości zagospodarowania nieruchomości zgodnie z planem, będącej wyrazem interpretacji przepisów planu i jego zastosowania, przewidział inną formę, a mianowicie decyzję administracyjną. Właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej jest władny do zajęcia stanowiska w sprawie zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienie takie nie przysługuje organowi gminy, który nie jest władny przeprowadzić interpretacji przepisów planu miejscowego. Skoro zatem właściwą formą oceny zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego jest decyzja administracyjna, a nie zaświadczenie przywołać należy stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 września 2005 r. (sygn. akt II OSK 36/05, ONSAiWSA 2006/2/64), w którym Sąd ten stwierdził, że ,,obowiązek wydania, na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 2 K.p.a. zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, wynikające z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następuje w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia". Podobne stanowisko zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z 8 listopada 2012 r. (sygn. akt II SA/Ke 640/12), gdzie wyraził pogląd w pełni akceptowany przez Sąd w składzie orzekającym, że ,,konkretyzacja możliwości zagospodarowania nieruchomości zgodnie z planem, będąca wyrazem interpretacji przepisów planu i jego zastosowania, dokonywana jest stosownym rozstrzygnięciem administracyjnym (w decyzji o pozwoleniu na budowę lub o zmianie pozwolenia na budowę), a okoliczność, czy planowana inwestycja będzie zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, czy też nie i w jakim zakresie - nie należy już do kompetencji organu wydającego zaświadczenie, lecz do organu architektoniczno-budowlanego, który w prowadzonym przez siebie postępowaniu będzie oceniał dokumentację projektową załączoną do wniosku, w trybie art. 35 w związku z art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Jest to bowiem element stanu faktycznego sprawy, z którym przepisy Prawa budowlanego wiążą określone konsekwencje prawne". Nadto, przepis art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, powołany przez skarżącą we wniosku o wydanie zaświadczenia, stanowi o zaświadczeniu o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], a w ogóle regulacja art. 71 ustawy Prawo budowlane dotyczy zgłoszenia organowi administracji architektoniczno – budowlanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (chodzi o dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części), a nie planowanej budowy obiektów budowlanych. Powyższe dowodzi, że organ, do którego wpłynął wniosek skarżącej, nie był uprawniony do dokonania interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również do wydania zaświadczenia o żądanej treści. Nie znajdują zatem uzasadnienia zarzuty skargi o naruszeniu przez organy przepisów prawa. Ze względu na zakres skargi nie będzie także rolą Sądu ocena twierdzeń dotyczących przepisów planu zagospodarowania przestrzennego czy nawet zamieszczania w treści planu słownika pojęć, jako że przedmiotem skargi jest postanowienie w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia nie zaś plan zagospodarowania przestrzennego i zaskarżone postanowienie pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, jako uchybienia, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy, Sąd – na mocy art. 151 P.p.s.a. - oddalił skargę.