IV SA/Wa 1595/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Sędzia WSA Monika Barszcz po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy i Miasta [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych oddala skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister", "Organ") decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2021 r., wydaną na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1326; dalej: "u.o.g.r.l.") i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 753, z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej: "Wnioskodawca", "Burmistrz", "Skarżący") o ponowne rozpoznanie sprawy – w zakresie pkt 2 decyzji Ministra z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] – dotyczącej przeznaczenia na cele nierolnicze 16,4735 ha gruntów rolnych klas II i III (w tym 2,6481 użytków RII i BrII, 10,4224 ha użytków Rllla i Br-Rllla, 3,0843 ha użytków Rlllb i Br-RIIIb oraz 0,3187 ha użytków Pslll położonych na terenie gminy [...], w obrębie ewidencyjnym [...], w granicach działek ewidencyjnych nr: [...] (kontury urbanistyczne: 21KDW. 20MN i 19MN), [...] (kontury: 12MN, 21KDW,20MN i 19MN), [...], [...], [...], [...], [...], [...] (kontur: 36MN/U), [...], [...] (13KDW i 12MN), [...], [...], [...], [...], [...] (12MN), [...] (14KDW), [...] (1MN/U), [...] (2KDW), [...] (3MN/U), [...] (48MN, 49MN, 16KDW, 17MN i 15MN/U), [...] (18MN/U), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. W dniu 26 listopada 2020 r. Burmistrz wystąpił do Ministra o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 26,2704 ha gruntów rolnych klas II i III, położonych na terenie gminy [...], w obrębach ewidencyjnych [...] i [...]. Wnioskowane grunty w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miały być przeznaczone pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkaniowej z dopuszczeniem usług, mieszkaniowej wielorodzinnej oraz tereny dróg wewnętrznych. Do wniosku załączono częściowo pozytywną opinię Marszałka Województwa [...] oraz pozytywną opinię Prezesa [...] Izby Rolniczej. Po rozpoznaniu wniosku Minister wydał opisaną na wstępie decyzję z [...] kwietnia 2021 r., którą: 1. wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze 9,7969 ha gruntów rolnych klas II i III, wskazując granice obszaru, w jakich uwzględnia wniosek; 2. odmówił wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia przeznaczenie na cele nierolnicze pozostałych 16,4735 ha gruntów rolnych klas II i III wymienionych we wniosku. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu ewidencyjnego [...] oraz [...] gmina [...] obejmuje powierzchnię ok. 64 ha, z czego powierzchnia wnioskowanych gruntów rolnych klas II i III wynosi 26,2704 ha. Zmiana przeznaczenia wnioskowanych gruntów wynika z potrzeby uporządkowania planowania przestrzennego na ww. obszarze i jasnego wyznaczenia terenów zabudowy mieszkaniowej oraz terenów o charakterze rolniczym. Ponadto założenia miejscowego planu mają na celu uzupełnienie istniejącej zabudowy wsi i jej zagęszczenie. W ocenie Ministra, zmiana przeznaczenia gruntów, które wskazał w punkcie pierwszym decyzji, realizuje to założenie, ponieważ są to użytki leżące w sąsiedztwie istniejącej zabudowy, co pozwoli na poszerzenie zagospodarowania w oparciu o istniejącą infrastrukturę, a zmiana przeznaczenia tych gruntów nie wpłynie negatywnie na powierzchnię i zwartość gruntów rolnych, w tym klas I-III, na terenie obrębu i gminy. Natomiast w odniesieniu do pozostałych gruntów objętych wnioskiem, Minister stwierdził, że zmiana ich przeznaczenia nie będzie realizować przedstawionych założeń. Tereny te zlokalizowane są z dala od ścisłej zabudowy wsi, współtworząc wraz z gruntami klas IV-VI areały gruntów użytkowanych rolniczo o znacznej powierzchni i wysokim potencjale produkcyjnym. Dodatkowo część terenów słabszych klas bonitacyjnych oraz gruntów rolnych klas I-III, położonych w sąsiedztwie wnioskowanych obszarów w projektowanym miejscowym planie przewiduje się na cele rolnicze. Zmiana przeznaczenia i co za tym idzie powstanie zabudowy nierolniczej w sąsiedztwie terenów rolnych mogłoby spowodować konflikty społeczne, które utrudniałyby funkcjonowanie gospodarstw rolnych. Ponadto Minister zauważył, że na obszarze objętym wnioskiem istnieją grunty już przeznaczone na cele nierolnicze – ze wskazaniem procentowych wartości – które nie zostały dotąd zagospodarowane, jak również tereny predestynowane do wcześniejszego zagospodarowania ze względu na niższą wartość produkcyjną. Jednocześnie stanowczo zaznaczył, że zmiana przeznaczenia części z wnioskowanych gruntów – wymienionych w pkt 2 decyzji – byłaby niezasadna z uwagi na ich znaczne oddalenie od ścisłej zabudowy wsi. Minister podkreślił także, że rozpatrując wniosek musi mieć na uwadze przede wszystkim ochronę gruntów rolnych o najwyższej wartości produkcyjnej – w przypadku niniejszej sprawy gruntów klasy III – a nie ocena korzyści ekonomicznych, gospodarczych czy społecznych, płynących ze zmiany przeznaczenia gruntów. Zaznaczył także, że jego zastrzeżenia częściowo pokrywają się z zastrzeżeniami wyrażonymi przez Marszałka Województwa w przedstawionej przez niego opinii. Natomiast załączona opinia Izby Rolniczej w ocenie Ministra nie zawierała merytorycznych uwag dotyczących wpływu zmiany przeznaczenia na zwartość rolniczej przestrzeni produkcyjnej w obrębach, czy odniesień do istnienia terenów już przeznaczonych. Wnioskiem z 29 kwietnia 2021 r. Burmistrz zwrócił się do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z [...] kwietnia 2021 r. w zakresie punktu drugiego decyzji. Wnioskodawca odwołał się do uwarunkowań przestrzennych (uzupełnienie i kontynuacja zabudowy) i infrastruktury technicznej (kształtowanie zabudowy wzdłuż głównych dróg). W uzasadnieniu wskazano również, że tereny położone po wschodniej stronie drogi wojewódzkiej, pomiędzy drogą a linią brzegową zbiornika, stanowią obszary sztucznie odcięte od kompleksu gruntów rolnych przez istniejący wzdłuż drogi ciąg zabudowań wsi [...]. Zdaniem Burmistrza, tereny te powinny uzyskać zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Minister w odpowiedzi na ww. wniosek wydał wskazaną na wstępie decyzję z 20 sierpnia 2021 r., utrzymującą w mocy wcześniejsze rozstrzygnięcie w zaskarżonym zakresie. Uzasadniając decyzję, Minister w pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., przeznaczenie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III na cele nierolnicze, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Z kolei w myśl art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l., na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Ponownie podkreślił także, że zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 10 u.o.g.r.l., Minister nie ocenia przedstawionego wniosku z punktu widzenia potrzeb ekonomicznych czy zamierzeń urbanistycznych gminy, lecz w kontekście ochrony terenów wykorzystywanych rolniczo, rozważając przy tym negatywne skutki wynikające z tej zmiany, a także kierując się interesem społecznym i zasadami ochrony gruntów wyrażonymi w ustawie. Następnie Minister wskazał, że z przedstawionych we wniosku o zmianę przeznaczenia gruntów informacji wynika, że obszary przeznaczone wedle projektu planu na zabudowę mieszkaniową zlokalizowane są z dala terenów skupionej zabudowy i stanowią część zwartego obszaru przestrzeni rolniczej obrębu [...], który charakteryzuje się prawidłowo ukształtowaną strukturą agrarną i strukturą użytków rolnych, co sprzyja produkcji rolniczej. Obszar ten łączy się z innymi użytkami rolnymi, tworząc rozlegle tereny, usytuowane z dala od zgrupowanych stref zabudowy nierolniczej. W ocenie Ministra, te argumenty przemawiają za odmową zmiany ich przeznaczenia. Przeznaczenie tych gruntów rolnych na cele nierolnicze spowodowałoby wkroczenie z zabudową nierolniczą w otwarte tereny rolne a tym samym, doprowadziłoby do naruszenia zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Minister podtrzymał także wcześniejszą ocenę dotyczącą ryzyka powstawania konfliktów na tle sąsiedztwa zabudowy mieszkaniowej oraz terenów rolnych, Zaznaczył również, że na terenie gminy znajdują się inne obszary, słabsze pod względem klasy bonitacyjnej, co do których wyrażono już zgodę na zmianę przeznaczenia i które powinny być zagospodarowane w pierwszej kolejności. Ponadto Minister podkreślił, że wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów rozpatrywany w niniejszym postępowaniu został częściowo uwzględniony. Odnosząc się do argumentacji Burmistrza przedstawionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister ponownie podkreślił, że przeznaczenia na cele nierolnicze omawianych gruntów nie mogą uzasadniać względy ekonomiczne, interesy mieszkańców, czy też fakt, że tereny te posiadają dostęp do infrastruktury komunikacyjnej lub technicznej, a podstawowe znaczenie ma ochrona interesu publicznego w postaci zachowania najlepszych dla rolnictwa terenów w stanie nie zmienionych. Zaznaczył także, że uwarunkowania takie jak: wysoka jakość gleb, wielkość, zwartość oraz ukształtowanie całego obszaru, sprawiają, że wnioskowane grunty są przede wszystkim przydatne dla sektora rolno-spożywczego w celu zachowania i rozwoju funkcji nierynkowych, bezpośrednio związanych z produkcją rolną. Ponadto argumentacja dotycząca dobrego skomunikowania terenów, których dotyczy wniosek, w ocenie Ministra może świadczyć także o zasadności utrzymania ich dotychczasowego charakteru, albowiem infrastruktura taka ułatwia także prowadzenie działalności rolniczej. Burmistrz złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o jej uchylenie w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...], [...]. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia: – art. 7 u.o.g.r.l. poprzez nieuzasadnione, błędne przyjęcie, że grunty na działkach [...], [...], [...], [...] nie podlegają wyłączeniu zgodnie z wnioskiem pomimo, że wszystkie zostały pozytywnie zaopiniowane przez Marszałka Województwa [...], a w zakresie działek nr [...], [...], [...], [...], nie stanowią, wbrew twierdzeniom Organu zwartego obszaru rolniczego; – art. 9 i 11 k.p.a. poprzez zaniechanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przywołania konkretnych przepisów prawa, na podstawie których oparta została osnowa decyzji, co czyni uzasadnienie tej decyzji niezrozumiałym i nie opartym na konkretnych przepisach prawa; W uzasadnieniu skargi Burmistrz podkreślił, że skarga odnosi się do rozstrzygnięcia dotyczącego działek ew. nr [...], [...], [...] oraz [...], które w jego ocenie nie spełniają kryteriów, na które powołał się Minister jako powody odmowy wyrażenia zgody na zmianę ich przeznaczenia. Działki te są niewielkie, jedna jest porośnięta drzewami, umiejscowione są one w ciągu zwartej zabudowy, na terenie uzbrojonym, z dala od zwartych terenów rolniczych, a sąsiednie działki zostały odrolnione wcześniejszą decyzją Ministra. Znajdują się one w ciągu zwartej zabudowy mieszkaniowej wsi [...], po wschodniej stronie drogi [...], natomiast tereny upraw rolnych umiejscowione są natomiast po zachodniej stronie tej drogi. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2020, poz. 190 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art.3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2019, poz. 2325 t.j. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wstępnie należy wyjaśnić, że skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Należy wskazać, że nadal obowiązuje stan epidemii ogłoszony w związku z epidemią COVID-19, co świadczy o tym, że przeprowadzanie rozpraw może wywołać zagrożenie dla osób w nich uczestniczących. Nadto ze względów technicznych nie jest możliwe we wszystkich sprawach przeprowadzanie rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie umożliwiające rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym jest kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Badając legalność zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie możliwości przeznaczenia gruntów o charakterze rolnym na cele nierolnicze w toku procedury uchwalania planu miejscowego. Istotę sporu zaś stanowi kwestia nie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów o powierzchni dotyczącej przeznaczenia na cele nierolnicze 16,4735 ha gruntów rolnych klas II i III położonych na terenie gminy [...], w obrębie ewidencyjnym [...], przy czym skarga dotyczy jedynie działek nr [...] [...], [...], [...]. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych. Ustawa ta ma na celu uregulowanie zasad ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów. Ochrona gruntów rolnych i leśnych zgodnie z zapisami zawartymi w art. 3 ustawy polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania tych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l.). Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I - III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.). Zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne następuje w formie decyzji administracyjnej, czyli rozstrzyga sprawę co do istoty, a zatem spełnia wymogi określone w art. 104 k.p.a. - zawsze jest to władcze rozstrzygnięcie organu administracji. Konsekwencją powyższego jest nałożenie na organ administracji, jako organ prowadzący własne postępowanie administracyjne mające na celu rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne, obowiązków wynikających z k.p.a. Podkreślić w tym miejscu należy, że decyzja wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. ma charakter uznaniowy. Jak wyżej była już o tym mowa, w świetle art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l., przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, jeśli dotyczy gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, a ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Rolą Ministra jest w takiej sytuacji dokonanie oceny, czy przeznaczenie gruntu rolnego klasy od I-III jest uzasadnione w świetle przepisów ustawy, a w szczególności jej art. 3 ust. 1 pkt 1 - wskazującego, że ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze oraz art. 6 ust. 1 - określającego, że na cele nierolnicze można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów, jako nieużytki, a w razie ich braku inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Powołane przepisy wyrażają zatem wskazówki, jakimi winien kierować się organ administracji przy wydawaniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Wskazane wytyczne wyznaczają zaś granice uznania administracyjnego, przesądzając, że właściwemu organowi pozostawiono ocenę każdej konkretnej sytuacji faktycznej przy zastosowaniu jego najlepszej merytorycznej wiedzy. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego, jak każde inne, jednakże zakres sprawowanej nad nimi kontroli sądowej jest inaczej ukształtowany. Sąd bada bowiem ich zgodność z prawem, ale nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania oraz, czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. W szczególności zaś, przy podejmowaniu decyzji uznaniowej organ powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska, a uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać odniesienie się do wszystkich okoliczności sprawy i zarzutów strony w celu realizacji zasady przekonywania (art. 8 k.p.a.). Dla realizacji tych obowiązków, organ winien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a, a wyraz tego stanowić winno uzasadnienie decyzji sporządzone według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Przeprowadzona, w świetle powyższych rozważań, kontrola sądowa zaskarżonej decyzji wykazała, że wbrew zarzutom skargi podjęta ona została zgodnie z przepisami prawa procesowego. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wbrew zarzutom skargi są zgodne z przepisami postępowania, tj. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w konsekwencji czego nie można im zarzucić, iż wydane zostały z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji Minister wskazał, dlaczego w jego ocenie w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia wskazanych na wstępie gruntów. W toku postępowania ustalono, że: obszar objęty ustaleniami projektu planu, w tym m.in. grunty na działkach o nr ewid.; [...], [...], [...],[...], zlokalizowany jest z dala terenów skupionej zabudowy i stanowi część zwartego obszaru przestrzeni rolniczej obrębu [...], który charakteryzuje się prawidłowo ukształtowaną strukturą agrarną i strukturą użytków rolnych, co sprzyja produkcji rolniczej. Obszar ten, łączy się z innymi użytkami rolnymi, tworząc rozległe tereny, usytuowane z dala od zgrupowanych stref zabudowy nierolniczej. Minister argumentował, że przeznaczenie na cele nierolnicze tak usytuowanych gruntów byłoby działaniem sprzecznym z głównymi założeniami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Minister podkreślił także, że gmina ma obowiązek uwzględniać realne potrzeby inwestycyjne, analizując przebieg dotychczasowej urbanizacji - stopień wykorzystania gruntów rolnych już przeznaczonych na cele nierolnicze. Organ wskazał, że z przedłożonego wniosku wynika, iż zarówno na terenie gminy [...], jak i na terenie obrębów [...] i [...], znajdują się jeszcze rezerwy gruntów rolnych klas najsłabszych, a także gruntów rolnych różnych klas, już przeznaczonych na cele nierolnicze w poprzednich procedurach planistycznych, które do tej pory nie zostały wykorzystane, a które powinny być w pierwszej kolejności przeznaczane pod inwestycje, dążąc do zwartości zabudowy. Minister wskazała, że na terenie gminy [...] występuje w sumie 1844,6173 ha gruntów rolnych klas najsłabszych tj. IV-VI. Z kolei na terenie obrębu [...] grunty klas IV-VI obejmują powierzchnię 58,8811 ha, natomiast na terenie obrębu [...] powierzchnia ta jest jeszcze większa i wynosi aż 123,1007 ha gruntów rolnych klas IV-VI. Na terenie gminy [...] na cele nierolnicze przeznaczono w sumie 115,1 ha gruntów rolnych klas I-III oraz 6,6 ha gruntów rolnych klas IV-VI, przy czym faktycznie zagospodarowano (wyłączono z produkcji) jedynie 13 ha gruntów rolnych klas I-III oraz 1 ha gruntów rolnych klas IV-VI. W odniesieniu do obrębu [...], w poprzednich procedurach planistycznych przeznaczonych zostało na cele nierolnicze ok. 3,9 ha gruntów rolnych (I-III), z których zagospodarowano dotąd jedynie 1,6 ha gruntów rolnych. Z kolei na terenie obrębu [...] zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze otrzymało 2,7 ha gruntów rolnych (I-III), które pozostają do tej pory niezagospodarowane. W ocenie Sądu, organ w sposób wyczerpujący ustalił stan faktyczny sprawy, omówił i uzasadnił swoje stanowisko. W szczególności wyjaśnił przesłanki, jakimi kierował się działając w granicach uznania administracyjnego do skorzystania ze swych uprawnień do odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Stanowisko Gminy stanowi w istocie gołosłowną polemikę z przekonującą argumentacją organu. Wbrew stanowisku Gminy wskazane przez nią w skardze działki nie stanowią zwartego kompleksu zabudowy. W ocenie Sądu Minister wykazał, że dokonał prawidłowego wyważenia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony. W omawianej sprawie interes społeczny przejawia się w trosce i ochronie najcenniejszych gleb, a zatem - w pozostawieniu ich w naturalnym stanie dla przyszłych pokoleń w celu zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego kraju oraz utrzymania bioróżnorodności krajobrazu. W świetle przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ochrona gruntów rolnych jest zarówno obowiązkiem ustawowym, jak również obowiązkiem wobec społeczeństwa. Od tego obowiązku można odstąpić jedynie w sytuacji, gdy nie ma żadnej innej możliwości, co powinno być szczegółowo i przekonywująco wykazane. Zasadnie podniósł zatem Minister, że oceny wniosku, o którym mowa w art.7 ust.3 ustawy, ma dokonywać nie z punktu widzenia potrzeb ekonomicznych i zamierzeń urbanistycznych gminy, lecz w kontekście ochrony terenów wykorzystywanych rolniczo. Rolą Ministra jest rozważenie jakie skutki wynikną ze zmiany sposobu przeznaczenia terenu w zestawieniu z interesem społecznym i zasadami ochrony gruntów wyrażonymi w ustawie. Minister nie ocenia, jakie korzyści mogą płynąć ze zmiany przeznaczenia gruntów, związanych z potencjalnymi inwestycjami, lecz działał na rzecz ochrony gleb o najwyższej klasie bonitacyjnej i przed ewentualnym zainwestowaniem. Oczywistym jest, że w sprawach, jak objętej skargą, dochodzi do kolizji interesu publicznego i interesu podmiotu wnioskującego o zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, jednakże Minister Rolnictwa powinien mieć przede wszystkim na względzie określony ustawowo interes publiczny, jakim jest ochrona gruntów, jako dobra publicznego. Trafnie organ administracji wskazał również, że opinie wydawane przez Izby Rolnicze oraz Marszałków Województw nie są wiążąca dla organu orzekającego w przedmiocie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Dodatkowo, zwrócić należy uwagę na art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l., który stanowi, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów, jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l.). Rzeczą oczywistą jest zatem, że przepis ten nie zamyka możliwości przeznaczania na cele nierolnicze gruntów klas I-III. Jednakże, należy mieć na względzie, że grunty te podlegają szczególnej, ochronie i przeznaczanie ich na cele nierolnicze wymaga dużej roztropności ze strony organów, na które nałożony został obowiązek ich ochrony. Gdyby sam fakt złożenia wniosku w sprawie wyrażenia zgody był dla organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych wiążący, to wystąpienie byłoby bezcelowe, gdyż organ rozpatrujący sprawę nie miałby możliwości zajęcia racjonalnego stanowiska, a jego decyzja stałaby się jedynie formalnością - potwierdzeniem faktu, że gmina w ramach opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego planuje przeznaczyć na cele nierolnicze wskazane grunty. Oczywiście, ustawodawca dopuszcza możliwość przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze, jednak wskazuje przy tym na ich ochronę, która powinna przejawiać się tym, że w pierwszej kolejności na cele nierolnicze należy przeznaczać grunty rolne stanowiące użytki rolne o najniższej przydatności produkcyjnej. W tym miejscu warto powołać się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 25 listopada 2013 roku, sygn. akt II OPS 1/13, w której to Sąd podkreślił, że: "Prowadzona procedura zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze stanowi jeden z podstawowych instrumentów zapewniających poddanie gruntów rolnych ochronie prawnej mającej na celu zachowanie ich produktywności". Dodatkowo odnosząc się do kwestii wykroczenia poza dopuszczalny zakres uznania administracyjnego w opisywanej sprawie, należy wskazać na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym Sąd wielokrotnie podkreślał, że to organowi właściwemu do spraw ochrony gruntów rolnych ustawodawca pozostawił ocenę każdej konkretnej sytuacji. Organ rozpoznając wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów powinien przede wszystkim kierować się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami ochrony gruntów, a wydając decyzję - rozważyć interes publiczny, jakim jest ochrona gruntów rolnych i interes wnioskującej gminy, jak już zostało to wyżej szeroko omówione (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2016 r., II OSK 1234/16, wyrok NSA z dnia 24 maja 2016 r., II OSK 2263/14, wyrok NSA z dnia 2 września 2014 r., II OSK 436/13, wyrok NSA z dnia 6 października 2011 r., II OSK 1458/11). Minister zobowiązany jest analizować sprawę przede wszystkim z punktu widzenia zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej, rozważając jednocześnie argumenty zawarte w opiniach. Niemniej, należy pamiętać, że Minister dokonuje swobodnej oceny przedstawionych opinii i nie jest związany wnioskami w nich zawartymi, na co zwrócił uwagę także Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 września 2001 r. (sygn. akt II SA 1818/00). Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie Minister nie naruszył granic uznania administracyjnego, wykonując nałożony na niego ustawowy obowiązek ochrony gruntów rolnych. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez Ministra w sposób prawidłowy. Organ wyjaśnił stan faktyczny niezbędny do załatwienia sprawy. Powinnością organu wydającego decyzję w ramach uznania administracyjnego jest uzasadnienie rozstrzygnięcia w sposób świadczący o wyjaśnieniu okoliczności faktycznych oraz zbadaniu i rozważeniu przesłanek przemawiających za zajętym stanowiskiem zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyjaśnił przesłanki jakimi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, zatem zadośćuczynił wskazanemu obowiązkowi. Ustalenia w zakresie braku przesłanek do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, wynikających z powołanych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zostały właściwie poczynione, ocenione i udowodnione w toku postępowania administracyjnego. Z powyższych względów, ocenę argumentacji Ministra dotyczącą braku podstaw do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia terenów rolnych na cele nierolnicze należało uznać za zasadną i zgodną z przepisami prawa. Zarzut naruszenia art. 9 i 11 kp.a był chybiony. Minister wskazał na podstawie jakich przepisów wydał decyzję. W związku z powyższym Sad uznał, że nie doszło również do zarzucanego w skardze naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. W świetle powyższych okoliczności uznać należy, że wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w następstwie czego podlega oddaleniu na podstawie art.151 p.p.s.a.