IV SA/Wa 1644/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant spec. Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2013 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę IV SA/Wa 1644/13 UZASADNIENIE I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ulicy [...] (dalej "skarżącej") od decyzji Prezydenta W. (dalej "Prezydenta") nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r., orzekającej na podstawie art.151 § 2 k.p.a. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, utrzymało decyzję Prezydenta z dnia [...] lutego 2010 r. w mocy. II. Zaskarżona decyzja SKO zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy: 1. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r., wydaną na wniosek E. Z. (dalej "inwestorki") Prezydent ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z garażem podziemnym i usługami w parterze oraz wjazdem na teren inwestycji z ulicy [...] na działce ew. nr [...] i części działki ew. nr [...] w obrębie [...] przy ulicy [...] na terenie Dzielnicy [...] w W. (dalej odpowiednio: "decyzja z 2008 r.", "planowana inwestycja, "teren inwestycji"). 2. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. Prezydent wznowił, na wniosek skarżącej z dnia 7 stycznia 2009 r., oparty na art.145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Prezydenta z 2008 r. We wniosku skarżąca podniosła, że nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z 2008 r., pomimo tego, że teren inwestycji graniczy bezpośrednio z jej nieruchomością, zabudowaną budynkiem wielorodzinnym (działka ew. nr [...] - dalej "nieruchomość skarżącej"). 3. Pismem z dnia 4 lutego 2010 r., doręczonym skarżącej w dniu 8 lutego 2010 r., Prezydent wezwał skarżącą do złożenia w terminie 7 dni wyjaśnień (pod rygorem rozpatrzenia sprawy w oparciu o materiał dowodowy, zgromadzony w aktach) odnośnie interesu prawnego skarżącej w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta z 2008 r. W piśmie Prezydent wskazał, że: "[planowana inwestycja] lokalizowana jest bezpośrednio przy ul. [...] , zaś wnioskowany teren nie przylega bezpośrednio do działki, na której położony jest budynek przy ul. [...]. Ponadto nieruchomość przy ul. [...] od planowanej inwestycji oddziela istniejąca wewnętrzna droga dojazdowa.". 4. Skarżąca nie udzieliła odpowiedzi na pismo Prezydenta z dnia 4 lutego 2010 r. 5. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Prezydent odmówił, na podstawie art.151 § 2 k.p.a., uchylenia decyzji z 2008 r., uznając, że decyzja z 2008 r. nie jest dotknięta wadą, o której mowa w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem nieruchomość skarżącej nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji. 6. Skarżąca wniosła do SKO odwołanie od decyzji Prezydenta. III. Rozpatrzywszy odwołanie od decyzji Prezydenta zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] maja 2013 r., SKO utrzymało decyzję Prezydenta w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, SKO podzieliło ocenę Prezydenta, że skarżąca nie posiadała interesu prawnego w rozumieniu art.28 k.p.a. w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta z 2008 r., który dawałby jej status strony tego postępowania. Z uwagi na fakt, że nieruchomość skarżącej nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji (odległość 21 metrów), nabycie przez skarżącą wskazanego wyżej statusu mogłoby nastąpić tylko wtedy, gdyby skarżąca wykazała, że pomimo dalszego sąsiedztwa również znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Takiego oddziaływania nie sposób się jednak dopatrzeć. IV. Skarżąca wniosła do Sądu skargę na decyzję SKO, podnosząc przeciwko zaskarżonemu orzeczeniu następujące zarzuty: 1. Błąd w ustaleniach faktycznych poprzez niewłaściwe, nieuzasadnione przyjęcie, że teren inwestycji nie graniczy bezpośrednio z działką skarżącej i że odległość pomiędzy tymi nieruchomościami wynosi 21 metrów; 2. Obrazę art.28 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji; 3. Obrazę art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art.151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich bezpodstawne zastosowanie w niniejszej sprawie; 4. Obrazę art.7, 75 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w kontekście ustalenia właściwego zakresu oddziaływania planowanej inwestycji; 5. Obrazę art.107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji SKO - faktyczne i prawne, jak też poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania. Uzasadniając zarzuty skargi, skarżąca podniosła w szczególności, co następuje: 1. Wbrew stanowisku organów nieruchomość skarżącej jest oddalona od terenu inwestycji nie o 21 a jedynie o 3 metry. 2. Planowana inwestycja będzie w oczywisty sposób oddziaływała na nieruchomość skarżącej. Przesądza o tym rozmiar planowanej inwestycji, jej bliskość w stosunku do budynku skarżącej, wysokość planowanego budynku, jak też planowany wjazd. V. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. -zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja SKO nie narusza prawa. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W ocenie Sądu naruszenia, o których mowa powyżej nie wystąpiły w niniejszej sprawie. VII. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną do Sądu decyzją SKO, było wznowienie na wniosek skarżącej wcześniejszego postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją ostateczną, w związku z powołaniem się przez skarżącą na przesłankę wznowienia postępowania, uregulowaną w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), a następnie przeprowadzenie przez organ, stosownie do art. 149 § 2 k.p.a. postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. 1. Uwarunkowania prawne w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na przesłankę wznowieniową, o której mowa w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a., przedstawiają się następująco: 1) . Stosownie do art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. 2) . Jak podnosi się w nauce postępowania administracyjnego (por. Małgorzata Jaśkowska "Komentarz aktualizowany do art.145 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stan prawny: 2012.10.22" pkt III "Brak udziału strony jako przesłanka wznowienia" publ. LEX): "Przesłanka braku winy strony oznacza sytuację, gdy nie została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w istotnych czynnościach procesowych albo nie mogła w nich brać udziału z powodów przez nią niezawinionych. Nie jest przy tym wymagane, aby winę w tym zakresie ponosili inni uczestnicy postępowania lub organ administracyjny. Wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje niezależnie od tego, czy brak udziału strony wywarł wpływ na treść decyzji. Artykuł 145 § 1 pkt 4 nie wymaga zatem stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy. Wpływ tego braku udziału na wynik sprawy może być dopiero oceniony w postępowaniu wznowieniowym. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z udziałem strony pozwoli wówczas na stwierdzenie, czy dojdzie do zmiany ustaleń stanu faktycznego (por. B. Adamiak (w:) System 9, s. 255; por. też wyrok NSA z dnia 13 maja 1998 r., I SA 2189/97, LEX nr 45705: "Sam fakt braku udziału strony w postępowaniu bądź w jego części bez jej winy stanowi powód do wznowienia postępowania, gdyż art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wymaga stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy", por. też wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 lutego 2012 r., II SA/Kr 569/11, LEX nr 1109381: "Naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu jest podstawą do żądania wznowienia postępowania przez następców prawnych niezależnie od tego, czy naruszenie to miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić")." (3). W orzecznictwie sądowym poddano analizie sytuację, w której z wnioskiem o wznowienie postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wystąpił podmiot, nie będący w rzeczywistości stroną. W wyroku z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1406/10, NSA zajął stanowisko, że wyrazem ustalenia, że podanie wniósł podmiot nie będący stroną, będzie decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstawy do wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Uzasadniając sformułowany wyżej wniosek, NSA podniósł, że "jeżeli składający wniosek o wznowienie postępowania twierdzi, że jako strona postępowania bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, to weryfikacja tych twierdzeń może nastąpić dopiero po wznowieniu postępowania. Wiąże się to bowiem z ustaleniem rzeczywistego istnienia wskazanych we wniosku o wznowienie podstaw, to jest tego, czy wnioskodawca jest stroną i czy z powodu pominięcia go nie brał on udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji, której dotyczy wniosek. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 czerwca 1991 r., sygn. akt IV SA 487/91 (publ. ONSA 1991, nr 2, poz. 50) "ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna a przesłanką odmowy wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia". Również w wyrokach z dnia 22 października 1998 r., IV SA 116/98 (Lex nr 43747), z dnia 5 grudnia 2007 r., II OSK 1621/06 (Lex nr 506964) i z dnia 22 stycznia 2008 r., II OSK 1892/06, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd (akceptowany również przez skład rozpoznający niniejszą sprawę), że w sytuacji, gdy składający wniosek o wznowienie na podstawie prawnej wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. twierdzi, że przysługiwał mu przymiot strony postępowania, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania. Wyrazem ustalenia, że podanie wniósł podmiot nie będący stroną, będzie decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstawy do wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. M. Jaśkowska i A. Wróbel, Komentarz do k.p.a., Zakamycze 2005, s. 882)." 2. Odnosząc powyższe, ogólne uwarunkowania procesowe, związane ze stosowaniem przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., do postępowań w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art.59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn. zm.), dalej "ustawy", należy stwierdzić, że obowiązkiem organu, który po wznowieniu postępowania, o którym mowa powyżej, w związku z przesłanką z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.) jest ustalenie, czy wnioskodawca ma istotnie przymiot strony postępowania administracyjnego, o którego wznowienie wnosił. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera unormowania odnoszącego się do pojęcia strony w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy terenu, co oznacza, że ma zastosowanie przepis art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie dotyczy interesu prawnego określonego podmiotu wówczas, gdy rozstrzygnięcie w sprawie oddziałuje na sytuację prawną tego podmiotu. Obowiązkiem organu jest zbadanie czy taki interes strona wykazuje, czy też zainteresowanie sprawą wynika z interesu faktycznego a nie prawnego. W przypadku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu ustalenie stron postępowania w istocie sprowadza się przede wszystkim do ustalenia zakresu oddziaływań zamierzenia inwestycyjnego, w wyniku czego dochodzi do określenia kręgu osób, których prawa do korzystania z nieruchomości mogą zostać naruszone (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 917/09). W orzecznictwie tym podkreśla się również wyraźnie, że stronami w postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy mogą być, co do zasady, właściciele albo użytkownicy wieczyści sąsiednich działek, które nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności. "Nie ma miejsca jednak tutaj na żaden automatyzm w tej kwestii. Nawet jeżeli działka danej osoby znajduje się w bliskim sąsiedztwie działki inwestora, nie oznacza to każdorazowo, iż osobie tej przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przewidzianej na działce sąsiadującej. W każdym takim przypadku należy bowiem przeprowadzić stosowną analizę, czy dana osoba ma interes prawny, aby uczestniczyć w takim postępowaniu" (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1016/06). VIII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji SKO w świetle przywołanych powyżej uwarunkowań prawnych prowadzi do następujących wniosków: 1. Zasadnie uznało SKO, podtrzymując w tym zakresie stanowisko wyrażone w decyzji Prezydenta z dnia [...] lutego 2010 r., że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta z 2008 r. Powyższe zasadnie stanowiło przesłankę do wydania we wznowionym postępowaniu, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstawy do wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. 2. Z map znajdujących się w aktach sprawy wynika, że nieruchomość skarżącej nie przylega bezpośrednio do terenu inwestycji (okoliczność niesporna) a jest od niej oddzielona kilkumetrowym pasem gruntu, tj. drogą wewnętrzną. Niewątpliwie zatem trafnie zakwestionowała skarżąca ścisłość ustaleń organów w części odnoszącej się do stwierdzenia faktycznej odległości pomiędzy terenem inwestycji a nieruchomością skarżącej. W ocenie Sądu jednakże wadliwość ta nie podważa prawidłowości końcowej oceny SKO odnośnie posiadania przez skarżącą interesu prawnego w sprawie. 3. Skarżąca wywodzi swój interes w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, zakończonej decyzją Prezydenta z 2008 r. z faktu, że wprawdzie jej nieruchomość nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji (w razie bezpośredniego graniczenia interes ten zostałby uznany automatycznie), niemniej sąsiedztwo to jest na tyle bliskie, że nieruchomość skarżącej znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. W ocenie Sądu, w związku z tak zdefiniowanym przez skarżącą źródłem interesu prawnego w sprawie podkreślić należy, że jego uznanie było uzależnione od jednoznacznego stwierdzenia, że nieruchomość skarżącej pozostaje w zasięgu nie jakiegokolwiek (a zatem nawet nieistotnego) oddziaływania planowanej inwestycji, a w zasięgu takiego potencjalnego oddziaływania inwestycji, którego intensywność uzasadniałaby w sposób obiektywny (a nie wyłącznie subiektywny) potrzebę zabezpieczenia się skarżącej przed tym oddziaływaniem (któremu to celowi miałoby służyć uczestnictwo skarżącej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy). Oddziaływanie to musiałoby być zatem potencjalnie istotne i realne. 4. Zdaniem Sądu tego rodzaju sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Rozległy obszar, na którym znajduje się m.in. nieruchomość skarżącej oraz teren inwestycji (obszar analizowany), zabudowany jest w większości kilkupiętrową zabudową wielorodzinną (taki charakter ma w szczególności nieruchomość skarżącej, zabudowana budynkiem wielorodzinnym o dużej szerokości i wysokości 3- 4 pięter), a planowana inwestycja jest prostą kontynuacją tej funkcji (o wysokości 2 - 4 pięter). Nie występuje tu zatem przypadek realizowania zabudowy diametralnie różniącej się od stanu zagospodarowania już występującego w sąsiedztwie terenu inwestycji, wprowadzającej przy tym nowy, intensywny, niewystępujący dotąd rodzaj oddziaływania na otoczenie. Nie negując oczywistego faktu, że każda nowa inwestycja łączy się z pewnym obniżeniem komfortu życia mieszkańców już istniejącej zabudowy (np. pogorszenie walorów widokowych, zwiększenie liczby użytkowników publicznej infrastruktury drogowej, itp.), niemniej nie sposób w tym miejscu mówić o naruszeniu prawa własności właścicieli nieruchomości sąsiednich. Powyższe należałoby kwalifikować jako ewentualne naruszenie interesu faktycznego tychże podmiotów, nie objętego ochroną prawa, a nie ich interesu prawnego. W świetle powyższego fakt zlokalizowania nieruchomości skarżącej w odległości kilku metrów od granicy terenu planowanej inwestycji (wynikający z oddzielenia tych nieruchomości drogą wewnętrzną) nie daje podstaw do uznania, że nieruchomość skarżącej znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji, stanowiącym podstawę do uzyskania przez skarżącą statusu postępowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, zakończonym decyzją Prezydenta z 2008 r. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.