IV SA/Wa 1705/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kaja Angerman po rozpoznaniu w dniu 6.09. 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. K. na pismo Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy usunięcia słupków oraz wyeliminowania z obrotu prawnego umowy dzierżawy postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 28 maja 2017 r. T. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Prezydenta [...], skargę na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] W. z dnia [...] kwietnia 2017 r., odmawiające uwzględnienia żądania skarżącego w przedmiocie usunięcia słupków blokujących oraz wyeliminowania z obrotu prawnego umowy dzierżawy. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 13 maja 2016 r. została zawarta umowa dzierżawy pomiędzy Zarządem Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] W. a Wspólnotą Mieszkaniową Nieruchomości położonej przy ul. [...], której przedmiotem jest dzierżawa gruntu o powierzchni 948,25 m2 stanowiącego własność W. Zgodnie z § 1 statutu ZGN (załącznik do uchwały Rady W. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...]), ZGN stanowi jednostkę budżetową W. Skarżący stwierdził, że umowa dzierżawy została wprawdzie zawarta między WM [...] a W., ale wpływa znacząco na prawa i obowiązki w sferze prawnej i faktycznej mieszkańców sąsiedniej nieruchomości, tj. ul. [...], gdzie zamieszkuje skarżący. Podał, że zgodnie z § 1 ust. 2 umowy dzierżawy, dopuszczone jest ograniczenie ruchu na wydzierżawionym gruncie tylko w postaci szlabanu, natomiast stosownie do § 1 ust. 3 umowy dzierżawy, poza usytuowaniem szlabanu we wskazanym miejscu nie ma możliwości wewnętrznego grodzenia. Tymczasem, od sierpnia 2016 r. WM [...] narusza ww. postanowienia umowy dzierżawy poprzez ustawienie słupków odgradzających dzierżawiony teren od sąsiedniej nieruchomości. W przedmiotowej sprawie, w ocenie skarżącego, uprawnienie do złożenia skargi do sądu przyznaje art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ organ gminy podejmuje czynności prawne lub faktyczne naruszające prawa osób trzecich. Poprzez nieegzekwowanie umowy dzierżawy nakazującej uzyskanie przez dzierżawcę (WM [...]) zgody na wzniesienie na nieruchomości jakichkolwiek budynków, budowli i innych urządzeń, również o charakterze tymczasowym (§ 10 ust. 1 pkt 7 umowy dzierżawy). Z brzmienia powołanego postanowienia umowy dzierżawy wynika, że zgoda powinna poprzedzać wzniesienie budowli, a nie zostać udzielona dopiero po wzniesieniu obiektu. Skarżący podniósł, że nie została wydana decyzja administracyjna ani inny akt, jednak Prezydent [...] poprzez zawarcie umowy dzierżawy oraz nieegzekwowanie jej postanowień wobec WM [...] wpłynął na prawa i obowiązki skarżącego. Innymi słowy, zaniechania i działania Prezydenta W. oddziaływują na inne osoby, mimo niewydania formalnej decyzji administracyjnej. W opisywanym przypadku, słupki ustawione przez WM [...] znacząco utrudniają poruszanie się mieszkańców nieruchomości przy ul. [...] oraz ich pojazdów. Zdaniem skarżącego, w przedmiotowej sprawie działania ZGN naruszyły jego prawa jako mieszkańca sąsiedniej nieruchomości. Naruszenie to polega na utrudnieniu korzystania z miejsc parkingowych poprzez nielegalne ustawienie słupków na terenie objętym umową dzierżawy. Skarżący poinformował, że pismem z dnia 10 lutego 2017 r. wezwał Prezydenta W. do usunięcia naruszenia prawa. Przed sporządzeniem tego pisma, skarżący dłuższy czas korespondował z ZGN. Pismem z dnia 24 kwietnia 2017 r., doręczonym 29 kwietnia 2017 r., ZGN potrzymał swoje stanowisko i odmówił usunięcia słupków oraz wyeliminowania z obrotu umowy dzierżawy. Tym samym, wobec wyczerpania ścieżki administracyjnej, skarżący stwierdził, że zyskał prawo do złożenia skargi do sądu administracyjnego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia Prezydenta W. zawartego w piśmie z dnia 24 kwietnia 2017 r. oraz o zobowiązanie Wojewody [...], na podstawie art. 101a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, jako organu nadzoru nad Prezydentem [...], do podjęcia działań skutkujących usunięciem słupków ustawionych przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] na terenie dzierżawionym od W. W odpowiedzi na skargę Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] W. wniósł o odrzucenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, że sprawa poruszona w skardze dotyczy kwestii o charakterze cywilnoprawnym, związanych z umową dzierżawy terenu przy ul. [...] w W. Podniósł, że w zakresie stosunków majątkowych (m.in. w związku z gospodarowaniem gminnym zasobem nieruchomościami) Gmina występuje zaś jako podmiot cywilnoprawny na takich samych zasadach, jak każdy inny uczestnik obrotu prawnego. Zdaniem organu, niniejsza sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a skarżone pismo trudno uznać za czynność uprawniają do złożenia skargi do sądu administracyjnego, czy też za czynność, o której mowa w powołanym w skardze art. 101a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Organ dodał, że brak jest podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego umowy dzierżawy nr [...] zawartej w dniu [...].05.2016 r. ze Wspólnotą Mieszkaniową [...]. Wykonanie kwestionowanych przez skarżącego słupków na terenie dzierżawionej nieruchomości zostało usankcjonowane zgodą z dnia [...].10.2016 r. znak [...] poprzedzoną wizją lokalną, podczas której ustalono, że lokalizacja słupków nie ogranicza dojazdu do nieruchomości przy ul. [...]. W ocenie organu, słupki zamontowano w miejscu, które umożliwia przejazd samochodów obok szlabanu i swobodny dojazd na teren nieruchomości [...]. Powyższe potwierdza również kontrola przeprowadzona przez PINB dla W. oraz pismo tego organu z dnia [...].09.2016 r. stwierdzające, że inwestycja nie ograniczy dojazdu do ul. [...] i brak jest podstaw do podejmowania dalszych czynności. Zdaniem organu, pismo z dnia 25.10.2016 r. wypełnia wymóg uzyskania przez dzierżawcę pisemnej zgody wydzierżawiającego na wzniesienie na nieruchomości jakichkolwiek budowli i innych urządzeń (§ 10 ust. 1 pkt 7 umowy). Ponadto organ poinformował, że jest w toku postępowanie administracyjne prowadzone przez organy nadzoru budowlanego w związku z odwołaniem wniesionym przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" od decyzji PINB dla [...] nr [...] z dnia [...].11.2016 r. umarzającej postępowanie w sprawie dotyczącej robót związanych z montażem szlabanu oraz słupków blokujących na terenie dz. ew. nr [...] z obr. [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...].12.2016 r. [...] WINB uchylił bowiem w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Do czasu rozstrzygnięcia sprawy prawomocną decyzją właściwego organu nie ma podstaw do podejmowania jakichkolwiek czynności zmierzających do rozwiązania lub wyeliminowania z obrotu prawnego umowy dzierżawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Mając na uwadze przedmiot niniejszej sprawy, wskazać należy, że normy kształtujące podstawy systemu sądownictwa zawarte w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. zakładają określenie właściwości sądów administracyjnych przez ustawodawcę w sposób pozytywny. Zgodnie z art. 175 ust. 1 ustawy zasadniczej, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne. Ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed nimi określają ustawy (art. 176 ust. 2). Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów (art. 177). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej (art. 184). Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Z kolei art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Sądy administracyjne są zatem właściwe wyłącznie do rozpatrywania skarg w sprawach określonych w powołanych przepisach. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest pismo Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...]. W. z dnia [...] kwietnia 2017 r., stanowiące odpowiedź na wezwanie z dnia 10 lutego 2017 r. do usunięcia naruszenia prawa, skierowane do Prezydenta [...], przekazane przez organ przy piśmie z dnia 21 lutego 2017 r. do realizacji Zakładowi Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] W.. W ocenie Sądu, ww. pismo nie posiada cech decyzji administracyjnej, ani innej władczej formy działania administracji publicznej – w szczególności, zaskarżone pismo nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z tego względu, nie może być ono przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Brak jest również przepisów szczególnych, które pozwalałyby objąć wniesioną skargę kognicją sądów administracyjnych. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, nie jest dopuszczalna skarga na odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiedź taka stanowi jedynie element procedury otwierającej drogę do sądowej kontroli legalności przedmiotu zaskarżenia. Odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie reguluje spraw z zakresu administracji publicznej, lecz ma charakter stricte procesowy i nie rozstrzyga o uprawnieniach lub obowiązkach strony postępowania. Przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego strona ma jedynie obowiązek wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, nie musi natomiast czekać na odpowiedź organu (por. m.in.: postanowienia NSA z: 26 września 2012 r., II FSK 2130/12 i II FSK 1950/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym należy stwierdzić, że odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie należy do kategorii aktów, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., w szczególności nie należy do innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). Odpowiedź taka jest jedynie pismem procesowym organu, stanowiącym element procedury zmierzającej do zaskarżenia wskazanych aktów lub czynności organów administracji publicznej, nie może natomiast stanowić przedmiotu odrębnej skargi. Celem wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest m.in. uniknięcie postępowania przed sądem administracyjnym, czyli usunięcie naruszenia prawa bez niepotrzebnego wdawania się w spór przed sądem administracyjnym. Skoro wezwanie do usunięcia naruszenia prawa służy ewentualnemu wyeliminowaniu naruszenia prawa, to zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega nie odpowiedź udzielona na skutek rozpoznania wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ale czynność, którą w ocenie strony, naruszono prawo (postanowienie NSA z dnia 16 października 2012 r., I OSK 2377/12, LEX nr 1269649). W rozpatrywanej sprawie, zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia było to, czy udzielona przez organ odpowiedź na wniesione w trybie art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), dalej: u.s.g., wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi jedną z prawnych form działania administracji, wyszczególnionych w art. 3 p.p.s.a. Wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2016 r.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 101a ust. 1 u.s.g., przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Przepis art. 101a ust. 2 u.s.g. stanowi natomiast, że w przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 11 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1988/17, LEX nr 1610689, koniecznym warunkiem skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest uprzednie wezwanie organu gminy, który wydał zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, dokonanego poprzez wydanie zaskarżonego aktu. Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (art. 101a ust. 1). Nadto, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi warunek konieczny złożenia nie tylko skargi w trybie art. 101 u.s.g. na uchwałę czy zarządzenie podjęte przez organ gminy, ale także skargi na bezczynność lub działanie organu, o których mowa w art. 101a u.s.g. (por. postanowienie NSA z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 622/11, Lex nr 1081811). W związku z powyższym stwierdzić należy, że wezwanie tego rodzaju stanowi wyłącznie warunek formalny dopuszczalności skargi do sądu, a odpowiedź na nie jest wyrazem stanowiska organu w sprawie. Odpowiedź organu nie rozstrzyga natomiast o uprawnieniach lub obowiązkach osoby, która wystąpiła z wezwaniem, a zatem nie może być potraktowana, jako decyzja, postanowienie, czy też inna czynność (lub akt) z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że udzielenie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa następuje w drodze czynności materialno-technicznej, która nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 361/14). Objęcie skargą takiego aktu powoduje odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 1051/12). Prawo skargi do sądu administracyjnego przysługuje tylko na akt z zakresu administracji publicznej mający cechy aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tym samym, pismo organu podjęte w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie podlega odrębnemu zaskarżeniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne z innych przyczyn, niż wymienione w punktach poprzedzających. Sąd odrzuca skargę postanowieniem, przy czym odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 58 § 3 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.