IV SA/Wa 1783/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Kaja Angerman Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędzia WSA Monika Barszcz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 9 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Ministra Rozwoju z [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej oddala skargę I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją" albo "decyzją odwoławczą") Minister Rozwoju (dalej "Minister" albo "Organ") po rozpatrzeniu odwołań szeregu osób, w tym: 1) M.P., 2) T.C., 3) M.L., 4) J.P., 5) R.Z. od decyzji Wojewody [...] (dalej "Wojewody") z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], znak: [...], orzekającej o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla inwestycji pod nazwą: "Budowa skrzyżowania dwupoziomowego w [...] w km [...]linii kolejowej nr [...][...]realizowana w ramach zadania "Zaprojektowanie i wykonanie skrzyżowania dwupoziomowego w [...] w km [...]linii kolejowej nr [...]" realizowane w ramach projektu "Prace na linii [...] na odcinku [...]wraz z robotami pozostałymi na odcinku [...]", sprostowanej postanowieniem Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...]– orzekł w następujący sposób: 1) zreformował decyzję Wojewody w części (w pkt I i II decyzji odwoławczej); 2) w pozostałej części utrzymał decyzję Wojewody w mocy (w pkt III decyzji odwoławczej); 3) umorzył postępowanie odwoławcze w zakresie odwołań: 1) M.P. 3) M.L., 4) J.P. (w pkt IV decyzji odwoławczej). II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej, przedstawia się następująco: 1. Wnioskiem z dnia [...] września 2018 r., znak: [...], uzupełnionym i zmienionym w trakcie prowadzonego postępowania, spółka [...] S A. z siedzibą w [...] (dalej "Inwestor"), wystąpiła do Wojewody [...] o ustalenie lokalizacji linii kolejowej dla inwestycji pod nazwą: "Budowa skrzyżowania dwupoziomowego w[...]w km [...]linii kolejowej nr [...], realizowanej w ramach zadania "Zaprojektowanie i wykonanie skrzyżowanie dwupoziomowego w [...] w km [...]linii kolejowej nr[...]" realizowanego w ramach projektu "Prace na linii [...] na odcinku [...] wraz z robotami pozostałymi na odcinku [...]". Inwestor wniósł jednocześnie o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na uzasadniony interes społeczny i gospodarczy. 2. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. Wojewoda ustalił lokalizację przedmiotowej linii kolejowej. 3. Odwołania od decyzji Wojewody wniosły do Ministra m.in. osoby wskazane na wstępie. III. Jak już wskazano, decyzją zaskarżoną obecnie Minister rozpatrzył wniesione odwołania, orzekając w sprawie w sposób wskazany na wstępie. Uzasadniając m.in. umorzenie postępowania odwoławczego, wszczętego odwołaniem M.P. Organ wskazał w szczególności, co następuje: Z analizy materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji nie wynikało, aby M.P., M.L. oraz J.P. byli właścicielami lub użytkownikami wieczystymi jakiejkolwiek nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej linii kolejowej. W aktach sprawy brak było również dokumentów potwierdzających, iż w/w osobom przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do tych nieruchomości. Z uwagi na fakt, iż przymiot stron skarżących nie wynikał z przysługującego im prawa własności, czy innego prawa rzeczowego do nieruchomości objętych przedmiotową inwestycją, organ odwoławczy obowiązany był ustalić, w oparciu o art. 28 k.p.a., czy odwołujących się można uznać za strony postępowania w sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej linii kolejowej. Pismem z dnia 12 czerwca 2019 r., znak: [...] Organ wezwał M.P., deklarującego działanie zarówno w imieniu własnym, jak i jako pełnomocnika M.L. i J.P., do wykazania interesu prawnego w sprawie w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, pod rygorem rozpatrzenia sprawy w oparciu o posiadany materiał dowodowy. W/w wezwanie zostało skutecznie doręczone M. P. w dniu 17 czerwca 2019 r., co potwierdza znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru. W wyznaczonym terminie adresat wezwania nie udzielił jednakże odpowiedzi ani w imieniu własnym, ani jako pełnomocnik innych osób. Powyższe upoważniało Ministra do rozpatrzenia odwołania złożonego przez M.P. w imieniu własnym oraz w imieniu M.L. i J.P. w oparciu o posiadany materiał dowodowy. Materiał ten nie potwierdza, aby którejkolwiek ze w/w osób przysługiwał w sprawie interes prawny w rozumieniu art.28 k.p.a. W konsekwencji, nie posiadają one statusu strony w przedmiotowym postępowaniu odwoławczym. IV. Pismem z dnia 26 lipca 2020 r. skargę na decyzję odwoławczą Ministra wnieśli do tut. Sądu: 1) M.P. (dalej "Skarżący" – ośw. z k.19 akt sądowych), 2) T.C., 3) M.L., 4) J.P., 5) R.Z. (podmioty z pkt 2 – 5, reprezentowane przez Skarżącego), kwestionując legalność ustalenia lokalizacji przedmiotowej linii kolejowej i powołując w tym kontekście naruszenie przez organy przepisów: 1) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.), 2) ustawy o transporcie kolejowym, 3) k.p.a. V. Prawomocnym postanowieniem z dnia 27 listopada 2020 r. tut. Sąd odrzucił skargę: 1) T.C., 2) M.L., 3) J.P. i 4) R.Z. z uwagi na nieuiszczenie przez w/w osoby wpisu sądowego. VI. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z dnia 13 sierpnia 2020 r., Organ wniósł o je oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VII. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Organu z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U z 2019, poz. 2167). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a."). W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. Zgodnie z art.15 zzs4 ust.3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz.374) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. VIII. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji odwoławczej Organu prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, uregulowanym w art.9o i nast. ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2017 r., poz.2117 ze zm.), "u.t.k.", było ustalenie lokalizacji linii kolejowej wskazanej we wniosku Inwestora. Odnotować należy, iż: a) odwołania od decyzji organu I instancji wniosło dziesięć osób, b) Minister rozpoznał co do istoty odwołania siedmiu ze w/w odwołujących się, natomiast w stosunku do trzech pozostałych (w tym Skarżącego) umorzył postępowanie odwoławcze, kwestionując ich legitymację w sprawie, c) podmiotem skarżącym w niniejszej sprawie jest w tej sytuacji podmiot (tj. Skarżący), którego odwołanie nie zostało rozpoznane co do istoty i którego dotyczy wyłącznie rozstrzygnięcie o charakterze formalnym, tj. w/w rozstrzygnięcie umarzające postępowanie odwoławcze na zasadzie art.138 § 1 pkt 3 k.p.a. (pkt IV decyzji odwoławczej). W tej sytuacji stwierdzić należy, iż dokonywana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji odwoławczej dotyczyła co do zasady punktu IV tej decyzji, umarzającego postępowanie odwoławcze w stosunku do trzech podmiotów odwołujących się, w tym Skarżącego M.P. Jednocześnie kontrola ta mogła dotyczyć w/w punktu IV tylko w zakresie odnoszącym się do w/w Skarżącego. Powyższe wynika z faktu, iż: a) pomimo pierwotnego wniesienia skargi przez wszystkie trzy osoby, objęte punktem IV decyzji (a także dwie inne), status podmiotu skarżącego zachował ostatecznie wyłącznie M.P. (w następstwie prawomocnego odrzucenia przez Sąd skargi wszystkich innych podmiotów), b) w tej sytuacji interes procesowy Skarżącego ogranicza się do kwestionowania legalności punktu IV decyzji wyłącznie w zakresie dotyczącym jego samego, nie zaś w zakresie dotyczącym innych osób objętych tym punktem, które ostatecznie nie dokonały skutecznego zaskarżenia dotyczącego ich rozstrzygnięcia odwoławczego. Tym samym kognicja Sądu w niniejszej sprawie sprowadza się do zbadania, czy stanowisko Organu, w myśl którego w toku postępowania Skarżący nie wykazał, iż posiada w sprawie interes prawny w rozumieniu art.28 k.p.a., warunkujący nabycie statusu strony postępowania administracyjnego, jest prawidłowe, czy też nie. Należy zatem wyraźnie zaznaczyć, iż Sąd nie był upoważniony do skontrolowania w bezpośredni sposób merytorycznej części zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej, objętej pkt I – III (tj. nie był upoważniony do wdania się w ocenę, tak jak oczekiwałaby tego skarga, czy zgodne z prawem było samo ustalenie lokalizacji linii kolejowej). Dokonanie tego rodzaju oceny bezpośrednio przez Sąd byłoby bowiem możliwe wyłącznie w razie zaskarżenia decyzji odwoławczej przez taką stronę postępowania lokalizacyjnego, w odniesieniu do odwołania której nie zostało wydane rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odwoławczego. Warunek ten nie został jednakże w sprawie spełniony albowiem Minister umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania Skarżącego. Niewątpliwie natomiast ewentualne zakwestionowanie przez Sąd oceny Organu, iż Skarżący nie posiada interesu prawnego w sprawie (tj. uznanie, iż interes ten w rzeczywistości istnieje) obligowałoby Sąd nie tylko do uchylenia pkt IV zaskarżonej decyzji odwoławczej w odniesieniu do Skarżącego (tj. do uchylenia rozstrzygnięcia decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego z odwołania Skarżącego) ale również do uchylenia części merytorycznej tej decyzji (tj. jej pkt I – III), a to w związku z faktem, iż Organ miałby obowiązek ponownego łącznego rozpoznania wszystkich wniesionych odwołań (tym razem także odwołania Skarżącego). Tym samym wprawdzie Sąd nie wypowiadałaby się na temat zasadności ustalenia planowanej lokalizacji, niemniej kwestia ta byłaby ponownie przedmiotem oceny przez Organ w ponowionym postępowaniu odwoławczym. Jak już jednak wskazano tego rodzaju scenariusz mógłby zaistnieć wyłącznie w razie uznania przez Sąd, iż ocena Organu, iż Skarżący nie posiada w niniejszej sprawie interesu prawnego w rozumieniu art.28 k.p.a., była wadliwa albowiem interes ten został przez Skarżącego przekonująco wykazany. Tak jednakże nie jest a stanowisko Organu, iż Skarżący wymaganego interesu nie wykazał jest trafne 2. Stan prawny regulujący przedmiot sprawy, przedstawia się następująco: (i) Stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji służy jedynie stronie postępowania. W orzecznictwie sadów administracyjnych ukształtował się pogląd, iż w sytuacji gdy treść złożonego odwołania niewątpliwie wskazuje, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania z uwagi na brak własnego interesu prawnego, to postępowanie przed organem II instancji powinno zakończyć się wydaniem na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. Z kolei gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończyć postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r., o sygn. akt I OSK 882/10 dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). (ii) Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przymiot strony postępowania daje tylko własny, bezpośredni i realny interes prawny, oparty o przepisy prawa materialnego. Aby więc uznać określony podmiot za stronę postępowania konieczne jest stwierdzenie, że istnieje realny i bezpośredni związek między chronionym przez prawo materialne interesem prawnym tego podmiotu a aktem czy czynnością organu administracji publicznej, które zostaną czy zostały wydane w tym postępowaniu. Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. oznacza w istocie rzeczy istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. Związek bezpośredni oznacza, że rozstrzygnięcie administracyjne dotyczy bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu [por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 11 października 1999 r., OPS 11/99 (ONSA 2000, nr 1, poz. 6) oraz wyroki NSA z dnia 29 grudnia 2010 r., I OSK 304/10 (LEX nr 688228) i z dnia 18 kwietnia 2013 r., I OSK 1957/11 (LEX nr 1336345)]. Z powyższego wynika, że elementem kwalifikującym dany podmiot jako stronę w postępowaniu administracyjnym jest istnienie interesu prawnego lub obowiązku. Od interesu prawnego dającego prawa strony należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest chroniony przez obowiązujące normy prawne. (iii) Jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/GI 234/20, publ. CBOSA: "Organ administracji zobowiązany jest wyłącznie do dokonania oceny istnienia interesu prawnego w kontekście argumentów przedstawionych przez wnioskodawcę oraz przedmiotu postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 7 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 86/13; 24 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1897/15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2280/14, dostępne w bazie orzeczeń CBOS).". 3. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy prowadzi do następujących wniosków: Przepisy u.t.k. nie zawierają własnej definicji strony postępowania o ustalenie lokalizacji linii kolejowej. Art.9o ust.6 u.t.k., regulujący kwestię zawiadamiania stron o wszczęciu postępowania we w/w przedmiocie wymienia: 1) wnioskodawcę, 2) właścicieli lub użytkowników wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji oraz 3) "pozostałe strony" (analogicznie art.9q ust.2 u.t.k., regulujący kwestię doręczania decyzji, doręczania zawiadomień o wydaniu decyzji oraz doręczania zawiadomień w formie obwieszczeń). Wynika stąd, iż krąg stron postępowania lokalizacyjnego z u.t.k. nie ogranicza się do wnioskodawcy oraz właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji, albowiem uwzględnia on również inne podmioty ("pozostałe strony"), mogące wykazać posiadanie w sprawie lokalizacyjnej interesu prawnego w rozumieniu art.28 k.p.a. Uznać należy, iż przesłanki wykazania takiego interesu kształtują się analogicznie do tych, jakie przyjęto na gruncie innych podobnych postępowań administracyjnych, których przedmiotem jest lokalizacja sensu largo inwestycji budowlanych. Jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gd, publ. CBOSA, wydanym na gruncie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741): "Stronami w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego - a konsekwentnie również w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiej decyzji - są: inwestor, który nie musi mieć tytułu prawnego do nieruchomości, której wniosek dotyczy oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych inwestycją. Stronami tego postępowania mogą być również właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich oraz, w zależności od okoliczności, właściciele i użytkownicy wieczyści działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych ostatnich przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości.". W toku postępowania odwoławczego, pismem z dnia 12 czerwca 2019 r., Organ zwrócił się do Skarżącego o wskazanie, z czego wywodzi on oraz osoby przez niego reprezentowane posiadanie interesu prawnego w sprawie. W wezwaniu Organ: 1) zaznaczył, iż zgromadzony przez niego materiał dowodowy nie potwierdza, aby Skarżący lub jego mocodawcy byli właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości objętych wnioskiem lokalizacyjnym, 2) obszernie pouczył Skarżącego o przesłankach, z jakich interes ten można wywodzić, 3) wyznaczył Skarżącemu siedmiodniowy termin na wykonanie wezwania pod rygorem dokonania oceny posiadania przez zainteresowanych interesu prawnego w sprawie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Pomimo skutecznego doręczenia wezwania na adres Skarżącego, wskazany przez niego w odwołaniu ([...][...][...]), co nastąpiło w dniu 17 czerwca 2019 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy), Skarżący go nie wykonał do dnia zakończenia postępowania odwoławczego zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. (a zatem pomimo upływu ponad roku od dnia doręczenia wezwania). Powyższe zaniechanie Skarżącego bezspornie upoważniało Organ, stosownie do zastrzeżenia poczynionego w wezwaniu, do rozstrzygnięcia kwestii posiadania przez Skarżącego interesu prawnego w sprawie w oparciu o zgromadzoną przez siebie dokumentację sprawy, która istotnie nie potwierdza dysponowania przez Skarżącego uprawnieniem do nieruchomości, który by konstytuował jego interes prawny. Nie może ulegać wątpliwości, iż Organ dochował należytej staranności w przeprowadzaniu postępowania wyjaśniającego na okoliczność posiadania przez Skarżącego interesu prawnego w sprawie, stwarzając Skarżącemu dogodną sposobność wykazania tego interesu w stosownym czasie. Skarżący nie może oczekiwać w tej sytuacji, aby skutki jego bierności miały być sanowane po zakończeniu postępowania administracyjnego. W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z tej racji Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.