IV SA/Wa 1803/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant referent Joanna Kicińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2018 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...].04.2018 r., nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju (zwany dalej Ministrem), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...].11.2017 r. nr [...] (zwanego dalej Wojewodą), odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...].11.1978 r. nr [...], w części dotyczącej ustalenia dla J. P. odszkodowania za grunty położone w miejscowości [...], stanowiące działki o nr. ew. [...] i [...] o ogólnej pow. [...] ha, zapisane w księdze wieczystej KW nr [...], przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane, na podstawie zarządzenia Naczelnika Gminy w [...] Nr [...] z [...].08.1977 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa na terenie wsi [...], przeznaczonych na potrzeby budownictwa mieszkaniowego. Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 1977 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa na terenie wsi [...], przeznaczonych na potrzeby budownictwa mieszkaniowego, Naczelnik Gminy w [...] przejął między innymi nieruchomość położoną we wsi [...], oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...] o ogólnej pow. [...] ha, stanowiącą własność J. P. Zarządzenie ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1977 r. Nr [...], poz. [...]. Decyzją z dnia [...].11.1978 r., nr [...] Naczelnik Gminy w [...] orzekł między innymi o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za tę nieruchomość, położoną we wsi [...], oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...], stanowiącą własność J. P. [...] lipca 2017 r. J. P. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...].11.1978 r. Decyzją z dnia [...].11.2017 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1978 r. We wniesionym odwołaniu J. P. podniósł, że brak było w przedmiotowej sprawie rozprawy, o jakiej mowa w art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., co stanowi rażące naruszenie prawa. Decyzja odszkodowawcza została wydana na podstawie art. 9 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.), rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1973 r. Nr 20, poz. 117) oraz ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Zgodnie z § 1 cyt. rozporządzenia wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.) oraz sposób wypłaty ustalał organ do spraw rolnych prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Podobnie stanowił art. 9 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, zgodnie z którym za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Zdaniem organu nadzoru użyty w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. zwrot "ustala się" odnosi się do określenia wysokości odszkodowania oraz jego formy (pieniężnej lub rzeczowej). Z kolei zwrot "wypłaca się" oznacza czynność techniczną, polegającą na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu adresatowi decyzji odszkodowawczej. Tak również rozumiały ten przepis organy orzekające ówcześnie w sprawach dotyczących odszkodowań za przejęte grunty, co wynika z innych postępowań nadzorczych prowadzonych przez Ministra Inwestycji i Rozwoju. Minister zauważył, że przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., ani przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. W myśl art. 16 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Minister Rolnictwa w porozumieniu z Ministrem Finansów miał określić właściwość organów oraz tryb ustalania i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Państwa zgodnie z art. 8 i art. 15 ust. 2, zasady i tryb dokonywania obniżek podlegających zwrotowi kwot zgodnie z art. 15 ust. 2 oraz ponadto, w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości, zasady unormowania długów hipotecznych i innych obciążeń w przypadkach określonych w art. 13-15. Podkreślił też, że w tym rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. wskazano, iż wysokość odszkodowania ustalał właściwy organ, stosownie do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. W obowiązujących ówcześnie przepisach przy ustalaniu odszkodowania brak było odesłania do stosowania przepisów proceduralnych zawartych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. Wbrew twierdzeniom Skarżącego z przytoczonych przepisów nie wynika więc, aby ustalanie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu określonego w ustawie z dnia 12 marca 1958 r., tj. w szczególności na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy oraz po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej. W rozporządzeniu wykonawczym brak jest jednoznacznego stwierdzenia, że odszkodowanie ustala się na podstawie opinii szacunkowej i po przeprowadzeniu rozprawy. Organ nadzoru podkreślił, że zasady ustalania odszkodowania w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Odszkodowanie". Natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem przeprowadzenie rozprawy i stosowanie operatu szacunkowego wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym. Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne. Nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretnie przepisy miały zastosowanie z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą zaś stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Minister nadmienił także, iż problem obowiązku przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu rozpatrywany był w orzecznictwie dotyczącym ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192), która zawierała podobne rozwiązania prawne, co badana w przedmiotowej sprawie ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym brak jest podstaw do uznania, że na gruncie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu konieczne było przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej, skoro kwestia zastosowania art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. mogła budzić rozbieżności na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1534/13). Pewnej analogii Organ nadzoru upatrywał w niniejszym stanie prawnym. Stwierdził, że wobec braku przepisów szczególnych regulujących tryb ustalania odszkodowania za przejęte grunty, zastosowanie miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie przewidywały one obligatoryjnej rozprawy, ani też nie nakazywały stosowania konkretnych środków dowodowych jak operat szacunkowy. Stosownie do art. 70 k.p.a. w ówczesnym brzmieniu, jako dowód należało dopuścić wszystko, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Zaś na podstawie art. 74 k.p.a. organ administracji oceniał na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Opinia biegłego była wymagana tylko jeżeli w sprawie konieczne było posiadanie wiadomości specjalnych (art. 78 § 1 k.p.a.). Poza tym w przypadku ustalenia odszkodowania za grunty niezabudowane oraz pozbawione naniesień procedura wyceny była (w okresie wydania kwestionowanej decyzji odszkodowawczej) w sposób skrajny uproszczona, gdyż ustalano kwotę odszkodowania w oparciu o sztywne stawki i tabele. Nie brano zaś pod uwagę indywidualnych cech każdej nieruchomości tak jak to odbywa się według aktualnie obowiązujących przepisów. Nie sposób uznać w tych warunkach, aby do prawidłowego określenia wysokości odszkodowania konieczne było posiadanie wiedzy specjalnej. Minister podkreślił także, że rozprawa (zgodnie z ówczesnym oraz obecnym brzmieniem k.p.a.) nie była w żadnym przypadku obligatoryjna. Decyzja o jej przeprowadzeniu należała do swobodnej oceny organu (art. 82 § 1 k.p.a.). Brak rozprawy odszkodowawczej nie może więc stanowić rażącego naruszenia prawa. Zgodnie więc z zarządzeniem z dnia [...] stycznia 1974 r. cena nieruchomości uzależniona była od rodzaju użytku rolnego i klasy gruntu, którą ustalało się w myśl przepisów w sprawie klasyfikacji gruntów, a także od grupy powiatów i strefy ekonomicznej - ustalanych w myśl przepisów w sprawie podatku gruntowego. Jak wynika z załącznika nr 1 i nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1971 r. w sprawie podatku gruntowego (Dz.U. Nr 31, poz. 282 ze zm.) powiat [...] został zaliczony do III grupy powiatów, natomiast miejscowość [...] została zaliczona do strefy ekonomicznej wiejskiej. Minister wskazał, że z uzasadnienia decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...].11.1978 r., nr [...] wynika, iż przedmiotowa nieruchomość składająca się z działek nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiła grunt klasy: Rllla o pow. [...] ha oraz Rlllb o pow. [...] ha. Ustalenia te potwierdza znajdujący się w aktach organu pierwszej instancji wykaz zmian gruntowych, zgodnie z którym działka nr [...] o pow. [...] ha, składała się z klasy gruntu Rllla - [...] ha i Rlllb - [...] ha, natomiast działka nr [...] o pow. [...] ha, składała się z klasy gruntu Rllla - [...] ha i Rlllb - [...] ha. Ponadto zgodnie z załącznikiem do zarządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1976 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek odszkodowania za wywłaszczone grunty na obszarze województwa [...] stawki odszkodowania wynikające z § 1 zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. zostały podwyższone ośmiokrotnie między innymi dla wsi [...]. W oparciu o wskazane zasady, dotyczące ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Państwa, wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość ustalono dokonując następującego przeszacowania - wartość [...] ha użytków rolnych klasy IlIa w III grupie powiatów w strefie ekonomicznej wiejskiej oraz [...] ha użytków rolnych klasy Illb w III grupie powiatów w strefie ekonomicznej wiejskiej: [...] ha x 13.000 zł/ha + [...] ha x 12.000 zł/ha = [...] zł. Poza tym z załącznika do tego zarządzenia Wojewody [...] wynika, że dla wsi [...] wysokość stawki (podstawowa lub jej wielokrotność) dla osób fizycznych, dla których rolnictwo nie jest wyłącznym źródłem utrzymania wynosi: st. podst. x 2, a dla osób fizycznych dla których rolnictwo jest wyłącznym źródłem utrzymania: st. podst. x 8. W niniejszej sprawie ustalone zostało odszkodowanie w wysokości [...] zł, z czego wynika, że stawka podstawowa zwiększona została ośmiokrotnie ([...] zł x 8 = [...] zł), czyli jak dla osób fizycznych, dla których rolnictwo jest wyłącznym źródłem utrzymania. Mając to na względzie Organ nadzoru stwierdził, że wyliczenie odszkodowania zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, na podstawie obowiązujących w dacie wydania kontrolowanej decyzji przepisów. Minister wyjaśnił także, iż przepisy ustawy z dnia 31.01.1961 r., jak również przepisy wykonawcze do tej ustawy nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. Zasady ustalania odszkodowania regulowały przepisy rozdziału 2 "Odszkodowania" ustawy z 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Natomiast art. 22 tej ustawy - stanowiący, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu oraz że opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie - znajduje się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Oznacza to, że rozprawa i sporządzenie operatu dotyczyło ściśle postępowania wywłaszczeniowego. Ustawa z 31.01.1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi odsyłała do przepisów z 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości tylko w zakresie zasad ustalania i wypłaty odszkodowania, nie precyzując, które przepisy tej ustawy mają zastosowanie do ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęcie z mocy prawa na rzecz Państwa. Kwestia zastosowania art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, jako mogąca budzić wątpliwości na gruncie przepisów ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, nie może uzasadniać stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z [...].11.1978 r. o ustaleniu odszkodowania. Nie jest rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu. We wniesionej skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucono: 1) błędną wykładnię przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mającą wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez brak wnikliwej oceny okoliczności sprawy w aspekcie istnienia przesłanek określonych w tym przepisie prawa, w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomośi (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), - art. 8 ust. 1 oraz art. 9 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27 poz. 216 ze zm.); 2) naruszenie przepisu postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 k.p.a., poprzez pominięcie aktualnych sądowoadministracyjnych linii orzeczniczych. Pełnomocnik Skarżącego wskazał, że nie można zgodzić się z poglądem przedstawionym przez Ministra Inwestycji i Rozwoju, iż ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi zawierała podobne rozwiązania prawne w zakresie ustalania i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, co ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1972 r. Nr 27, poz. 192), Rozwiązania te były bowiem odmienne. W przypadku ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. w istocie nie było obowiązku przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu - na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 marca 2015 r. (sygn. akt I OSK 1534/14). Stosowny przepis kwestię odszkodowania regulujący - art. 10 ust. 1 - stanowił bowiem, że "za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłaca się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości". Odmienna sytuacja miała miejsce w przypadku odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przeprowadzonego na podstawie ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Przepis kwestię odszkodowania regulujący - art. 9 ust. 1 tej ustawy - stanowił, iż odszkodowanie za grunty przejęte na własność Państwa ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Różnica jest zatem istotna. Ustawodawca dodając słowo "ustala się" w istocie zdecydował, iż ustalając wysokość odszkodowania należało stosować pełną procedurę określoną w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w tym w szczególności należało powołać biegłych, a ich opinie dotyczące wartości wywłaszczonej nieruchomości, wraz ze szczegółowym uzasadnieniem, przedstawić na rozprawie administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest nadto związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie jest zasadna. Podniesione w niej argumenty nie były trafne, a Sąd działając z urzędu nie dostrzegł takich uchybień rozstrzygnięć Organów nadzoru obu instancji, które mogłyby prowadzić do uchylenia kwestionowanych decyzji. Zważywszy, że zakwestionowane decyzje obu instancji zapadły w postepowaniu nadzorczym, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena jej pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe, określone w art. 156 § 1 k.p.a. Wynika z tego jednoznacznie, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma odrębną podstawę prawną i nie prowadzi do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął m. in. Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. (III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było też wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Za utrwalony można uznać pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. m. in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Nadto w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie taki przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, a więc nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest pozostawanie treści decyzji w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (por. wyrok z 30 marca 2004 r. IVSA 3763/03 Lex 156952). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Oczywistość naruszenia prawa polega zaś na niebudzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10). Jeżeli natomiast chodzi o charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest w konkretnej sprawie dokonanie oceny funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji, dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08). A zatem nie jest dopuszczalne niejako "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4 marca 2004 r. IVSA 3121/02 Lex 156916). Wobec tego, przy ocenie czy zachodziła zarzucana przez Stronę skarżącą nieważność decyzji Naczelnika Gminy w [...] nr [...] z [...].11.1978 r., w części dotyczącej ustalenia dla J. P. odszkodowania za grunty położone w miejscowości [...], stanowiące działki o nr. ew. [...] i [...] o ogólnej pow. [...] ha, zapisane w księdze wieczystej KW nr [...], przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane, na podstawie zarządzenia Naczelnika Gminy w [...] Nr [...] z [...].08.1977 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa na terenie wsi [...], przeznaczonych na potrzeby budownictwa mieszkaniowego –wszystkie te uwagi musiał mieć na względzie Organ nadzoru, jak i pełnomocnik formułujący zarzuty skargi. Nie można także pominąć faktu wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 12.05.2015 r., sygn. P 46/13, w którym stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że niedookreślony charakter przesłanki rażącego naruszenia prawa powoduje - zdaniem Trybunału - iż z czasem wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych jak i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zwrócono też uwagę (pkt 10.5 akapit 1), że działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Jedynie (pkt 8.4) w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego (...). Należą tu sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej (...) oparcie w przepisach Konstytucji. Przytaczając dotychczasowe swe orzecznictwo Trybunał podkreślił, że owe ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, służąca porządkowi publicznemu, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także ze względu na ochronę praw nabytych przez osoby trzecie. Trybunał wyraził też pogląd, że trwałość decyzji organów władzy nie może być pozorna. Ostatecznie Trybunał pozostawił ustawodawcy do rozstrzygnięcia czy właściwe byłoby zastosowanie dziesięcioletniego terminu prekluzyjnego z art. 156 § 2 k.p.a., czy też innego terminu. W dacie rozstrzygania w tej sprawie przez Sąd, ustawodawca stosownej regulacji jeszcze nie podjął, wobec tego konieczne stało się dalsze stosowanie art. 156 § 2 k.p.a. w jego obecnym brzmieniu, z uwzględnieniem jednakże oceny prawnej wyrażonej przez Trybunał Konstytucyjny i ze świadomością, że upływ kilkudziesięciu lat od dnia wydania kwestionowanej w tym trybie decyzji (w niniejszym postępowaniu 40-tu) - w powołaniu się na fakt, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa – winien być wzięty pod uwagę, przy jej rozpatrywaniu. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd spójny z przytoczonymi założeniami ogólnymi instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, że w sytuacji, w której przyznane odszkodowanie co do wysokości odpowiadało obowiązującym wówczas przepisom, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa, nawet w razie stwierdzenia uchybień proceduralnych w działaniu organów (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2017 r., I OSK 2380/15, CBOSA oraz cyt. tam wyrok NSA z 19 lutego 2002 r., I SA 1834/00, LEX nr 81757; por. wyrok NSA z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15 - CBOSA). W niniejszej sprawie Minister rzeczowo przedstawił sposób ustalenia przyznanego odszkodowania za grunt (w tym zakresie w trybie nieważnościowym zakwestionowano decyzję Naczelnika). Zostało ono właściwie obliczone w oparciu o prawidłowe dane. Sąd uznaje te ustalenia za nie budzące zastrzeżeń. Skarga zresztą nie kwestionuje prawidłowości rachunkowej wskazanego wyliczenia. W ocenie Sądu, bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 22 ustawy z 1958 r. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy oraz niesporządzenie opinii biegłych. Przede wszystkim w niniejszej sprawie zachował się jedynie szczątkowy materiał archiwalny. Poza przedmiotową decyzją Naczelnika Gminy w [...] z [...].11.1978 r., zarządzeniem Naczelnika Gminy w [...] z [...].08.1977 r. oraz zarządzeniem Wojewody [...] z [...].11.1976 r. nie odnaleziono innych dokumentów związanych z ustaleniem tego odszkodowania. Zachowany materiał dowodowy nie pozwalał więc na jednoznaczne potwierdzenie, jak tego żądał wniosek, że rozprawy w tej sprawie nie przeprowadzono. Nie ma co do tego pewności. Nie można więc wykluczyć, że rozprawa taka miała miejsce, a jedynie nie zachowały się świadczące o tym dokumenty. Gdyby jednak rzeczywiście nie została przeprowadzona, to i tak nie mogłoby to prowadzić do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Naczelnika w żądanej części. Odszkodowanie zostało bowiem prawidłowo ustalone. Poza tym punktem wyjścia do rozważań, czy dany przepis został naruszony, jest ustalenie, czy dana norma rzeczywiście miała w danej sprawie zastosowanie. Wbrew zarzutom skargi, zakres zastosowania ustawy z 1958 r. do procedury ustalania i wypłaty odszkodowań w związku z przejęciem nieruchomości na podstawie ustawy z 1961 r. nasuwa poważane wątpliwości interpretacyjne. Dotyczą one kluczowych w niniejszej sprawie kwestii, a mianowicie ewentualnego obowiązku wyznaczenia rozprawy oraz sporządzenia opinii biegłych. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r., za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy. Pełnomocnik Skarżących zbagatelizował fakt, że rozdział III ustawy z 1958 r. dotyczył nie tylko procedury ustalenia i wypłaty odszkodowania, ale przede wszystkim samej zasadności wywłaszczenia. Stąd też rozdział ten był zatytułowany "Postępowanie wywłaszczeniowe". Natomiast kwestie wysokości odszkodowania uregulowane były w rozdziale II, zatytułowanym "Odszkodowania". Tymczasem na gruncie ustawy z 1961 r. kwestia wywłaszczenia była rozstrzygana w odrębnym akcie prawnym (uchwale prezydium powiatowej rady narodowej). Obowiązek wyznaczenia rozprawy - na gruncie ustawy z 1958 r. – uzasadniony był m. in. podejmowaniem decyzji o odjęciu własności, czyli najdalej idącą ingerencją w prawa majątkowe obywateli. Ten cel rozprawy nie był aktualny na gruncie ustawy z 1961 r. (por. np. nieprawomocne wyroki WSA w Warszawie: z dnia 21 listopada 2016 r., IV SA/Wa 1740/16; z dnia 24 marca 2017 r., IV SA/Wa 2990/16, z dnia 12 maja 2017 r., IV SA/Wa 803/17; z dnia 13 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 675/17; z dnia 1 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 953/17, z dnia 22 września 2017 r., IV SA/Wa 1089/17 - CBOSA). Poza tym, zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami ogólnego postępowania administracyjnego, zasadą było rozpoznawanie spraw administracyjnych w tzw. trybie gabinetowym, tj. bez przeprowadzania rozprawy (art. 82 k.p.a. w brzmieniu wówczas obowiązującym). Obowiązek wyznaczenia rozprawy, jako wyjątek od zasady, musiał mieć zatem wyraźną podstawę ustawową. W tym kontekście, Sąd nie podziela stanowiska pełnomocnika, że w kwestii ustalenia zakresu zastosowania rozdziału III. ustawy z 1958 r. nie można się pomocniczo odwołać do dorobku orzecznictwa, wypracowanego na gruncie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Przepis ten stanowił, że za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 tej ustawy, wypłaca się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Na gruncie wskazanych przepisów podnoszono, że obowiązek stosowania trybu z art. 22 ustawy z 1958 r. budził kontrowersje. Ostatecznie zaś przyjęto, że brak jest podstaw do stosowania tego przepisu, w przypadku ustalania odszkodowań za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (por. m. in. wyrok NSA z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1534/13, CBOSA). Wobec tego, nie można uznać za kwestię oczywistą, że odesłanie zawarte w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na terenach wsi, przy ustalaniu odszkodowania, jednoznacznie nakładało obowiązek stosowania w całości zasad procedury wywłaszczenia nieruchomości, określonych w ustawie z 12.03.1958 r., w tym art. 22 tej ustawy. W ocenie Sądu, dopuszczalne jest przyjęcie, że tryb wywłaszczenia oznacza sekwencje czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do wywłaszczenia nieruchomości i przyznania za nią odszkodowania. Pojęcie zaś zasady ustalania i wypłaty odszkodowania odnosi się do zasad, określonych w rozdziale II. ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a zatem w szczególności do sposobu określania stawek za przejmowane poszczególne nieruchomości i ich podwyższania. W tym stanie rzeczy, nie można podzielić stanowiska pełnomocnika Skarżącego, że bezsprzecznie z przepisu art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r. wynikał obowiązek ustalenia odszkodowania za niezabudowaną działkę, po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej i uzyskaniu opinii biegłego, stosownie do art. 22 ustawy z 1958 r., znajdującego się w rozdziale III. tej ustawy. Trzeba też mieć na względzie, że brak rozprawy – w realiach niniejszej sprawy - nie mógł w sposób zasadniczy wpłynąć na treść decyzji ustalającej odszkodowanie, skoro odszkodowanie to było ustalane w oparciu o odgórnie ustalone wskaźniki, a nie w oparciu o materiał porównawczy, w dodatku ustalono je prawidłowo. Na marginesie warto podkreślić, że również w orzecznictwie na gruncie art. 22 ustawy z 1958 r. można spotkać poglądy, iż brak rozprawy nie zawsze przesądza o zaistnieniu wady, w postaci rażącego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15, CBOSA). Bezzasadne są również zarzuty dotyczące nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłych, na okoliczność wysokości odszkodowania. Po pierwsze, brak pełnych archiwalnych akt administracyjnych nie pozwala na poczynienie jednoznacznych ustaleń faktycznych co do tego, czy operat taki został sporządzony. Po drugie - w realiach niniejszej sprawy - brak opinii biegłego, nie mógł być oceniony jako rażące naruszenie prawa. W przepisach prawa brak było jednoznacznej normy nakazującej sporządzenie takiego operatu do celów ustalenia odszkodowania w związku z wywłaszczeniem, dokonanym na podstawie ustawy z 1961 r. Nie można też pominąć, że odszkodowanie za grunty rolne było ustalane w oparciu o tę ustawę w sposób uproszczony, uwzględniając urzędowe stawki i odgórnie określone przeliczniki (por. np. wyrok NSA z 23 czerwca 2017 r., I OSK 2400/15, CBOSA). Jak już wspomniano, sposób wyliczenia przedmiotowego odszkodowania, Minister przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a Sąd uznaje go zarówno merytorycznie jak i rachunkowo za prawidłowy. Należy przy tym mieć na uwadze, że Skarżący nie podjął próby zakwestionowania prawidłowości tego wyliczenia. Nie zostało też w żaden sposób udokumentowane przez pełnomocnika Skarżącego, że od decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...].11.1978 r. nr [...], w części dotyczącej ustalenia dla J. P. odszkodowania za grunty położone w miejscowości [...], stanowiące działki o nr. ew. [...] i [...] o ogólnej pow. [...] ha, zapisane w księdze wieczystej KW nr [...], przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane, na podstawie zarządzenia Naczelnika Gminy w [...] Nr [...] z [...].08.1977 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa na terenie wsi [...], przeznaczonych na potrzeby budownictwa mieszkaniowego - było wnoszone odwołanie. Reasumując, brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że odszkodowanie należne J. P. zostało ustalone w sposób rażąco naruszający prawo. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że Organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i niewadliwej oceny prawnej, co znalazło odzwierciedlenie w treści obu decyzji. Decyzje te zostały prawidłowo uzasadnione, z zachowaniem wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżone rozstrzygnięcie znajduje uzasadnienie w powołanych przez Organ przepisach prawa materialnego i procesowego. W tych okolicznościach brak było podstaw, wynikających z art. 138 § 1 k.p.a., do uchylenia zaskarżonej decyzji, czy też decyzji obu instancji, skoro nie naruszyły one obowiązującego prawa. Tym samym nie było podstaw do zobowiązania Organu nadzoru do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...].11.1978 r. nr [...], w żądanej części – o co wnosił pełnomocnik Skarżącego. Stwierdzić także trzeba, że aktualnie kształtuje się dopiero stanowisko orzecznictwa w tego rodzaju sprawach. Podobne argumenty do wyrażonych w niniejszej sprawie sformułował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15.03.2018 r. sygn. akt I OSK 2241/17 (opubl. cbosa). Przedwczesne jest więc twierdzenie, że występuje już ukształtowana jego linia, w odniesieniu do postępowania nadzorczego, tyczącego odszkodowań przyznawanych w oparciu o ustawę z dnia 31.01.1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Stąd postawiony Ministrowi zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., poprzez "pominięcie aktualnej sądowoadministracyjnej linii orzeczniczej" – nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.