IV SA/Wa 1830/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska,, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant spec. Karolina Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2016 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i przyznania odszkodowania oddala skargę I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] (dalej również: "Wojewoda" lub "organ") Nr [...] z [...] maja 2016 r. (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania E. P., uchylił decyzję Starosty [...] (dalej również: "Starosta") nr [...] z [...] lipca 2015 r. orzekającą o odmowie ustalenia i przyznania odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] położoną w obrębie [...] (gmina [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. II.1. Wnioskiem z 3 listopada 2014 r. [...] reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o ustalenie i przyznanie przez Starostę [...] odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...], gmina [...] w wyniku zajęcia tej nieruchomości pod linię elektroenergetyczną wysokiego napięcia 400 kV na podstawie decyzji Naczelnika Gminy [...] nr [...] z [...] sierpnia 1981 r. wydanej w trybie art. 35 i 36 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r., Nr 17, poz.70; dalej również: "ustawa z 1958 r."). W uzasadnieniu wniosku wskazano w szczególności, że odszkodowanie za przedmiotowe ograniczenie prawa własności nie zostało dotychczas przyznane. Jeżeli chodzi o argumentację prawną, to we wniosku powołano się m. in. na art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.; dalej również: "u.g.n.") w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. II.2. Postanowieniem z [...] marca 2015 r. (znak [...]) Starosta [...] odmówił E. P. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i przyznania odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...], ponieważ organ nie odnalazł w powyższej decyzji Naczelnika Gminy [...] tej działki, w związku z czym postępowanie w tej części jest bezprzedmiotowe. Wnioskodawczyni, ani też jej pełnomocnik radca prawny L. L., na postanowienie to nie złożyli zażalenia w ustawowym terminie. II.3. Starosta wskazaną na wstępie decyzją z dnia z [...] lipca 2015 r. odmówił ustalenia i przyznania odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] położoną w obrębie [...] (gmina [...]). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał w szczególności, że obecnym właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Pani E. P.. Znajdująca się na działce ewidencyjnej nr [...] linia elektroenergetyczna stanowi własność [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej również: "skarżąca" lub "[...] S.A."). Następnie Starosta wskazał, że sprawa może być rozpoznana w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n., albowiem przepisy obowiązujące w dacie wydania przedmiotowej decyzji Naczelnika Gminy [...] nr [...] z [...] sierpnia 1981 r. przewidywały obowiązek wypłaty odszkodowania w związku z ograniczeniem prawa własności. Starosta powołał się tu w szczególności na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2014 r. (I OSK 147/13). Starosta wskazał również, że generalnie prawo administracyjne nie przewiduje instytucji przedawnienia, jakie jest zasadą w prawie cywilnym. Tylko wówczas, gdy przepisy wyraźnie to regulują przedawnienie na gruncie prawa administracyjnego istnieje. Dlatego też brak jest podstaw do konstruowania przedawnienia żądania zgłoszonego w niniejszej sprawie, które nie dotyczy przedawniającego się roszczenia sprecyzowanego w trybie art. 36 ust. 2 ustawy z marca 1958 r. Starosta powołał się tutaj Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2009 r. (I OSK 460/08). Powodem wydania decyzji odmownej było natomiast ustalenie, że [...] nie wykazała, że jest uprawniona do domagania się przedmiotowego odszkodowania. Zdaniem Starosty, uprawnieni do dochodzenia odszkodowania byli S. i H. K., którzy to byli adresatami decyzji Naczelnika Gminy [...] nr [...] z [...] sierpnia 1981 r. albo spadkobiercy tych osób. Z akt sprawy wynika, że S. i H. K. umową darowizny z 7 grudnia 1983 r. przekazali nieruchomość M. i J. K.. Zbycie nieruchomości przez właściciela, w tym konkretnym przypadku na podstawie darowizny E.P. umową z 11 marca 2003 r. nie powoduje przejścia roszczenia o wypłatę odszkodowania na nabywcę. Tylko dokonanie cesji wierzytelności (co nie ma miejsca w niniejszej sprawie) przez właściciela na nabywcę nieruchomości uprawniałoby go do żądania jego ustalenia w drodze decyzji. To właściciel w wyniku ograniczenia własności poniósł szkodę i może żądać odszkodowania. Nabywający nieruchomość od właściciela szkody nie poniósł, ponieważ obciążenia uwzględnione zostały przy nabyciu nieruchomości. Przyznanie mu odszkodowania, zamiast właścicielowi, powodowałoby, że nabywca uzyskałby nieuzasadnioną korzyść bez poniesienia jakiegokolwiek uszczerbku majątkowego. II.4. Odwołanie od decyzji Starosty wniosła [...] reprezentowana przez radcę prawnego L. L.. W odwołaniu wniesiono o zmianę decyzji i orzeczenie zgodnie z wnioskiem ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Do odwołania została dołączona kopia umowy z 1 lipca 2015 r. (umowy przelewu - roszczenia o odszkodowanie za zajęcie i korzystanie z nieruchomości w postaci działek nr [...] i [...] z obr. [...], gmina [...] w związku z decyzją nr [...] z [...] sierpnia 1981 r.). II.5. Wojewoda uchylając wskazaną wyżej decyzję Starosty stwierdził, że należy przyznać rację Staroście [...], że właściciel nieruchomości, według stanu prawnego w dniu wydania decyzji Naczelnika Gminy [...] nr [...] z [...] sierpnia 1981 r. wydanej w trybie art. 35 i 36 ustawy z dnia 12 marca 1958 r, został pozbawiony częściowych praw do swojej własności. W związku z tym może on wystąpić do starosty z wnioskiem o ustalenie i przyznanie takiego odszkodowania. Zgodnie bowiem art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji publicznej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Jeżeli chodzi o kwestię legitymacji E. P. do domagania się przedmiotowego odszkodowania, to Wojewoda powołując się na art. 15 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. uznał, złożenie do akt na etapie odwołania kopii umowy przelewu uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta [...] powinien zbadać, czy dołączona do akt sprawy umowa przelewu wywołała określone w umowie skutki prawne i jest skuteczna wobec osób, które ją zawarły. III.1. Skargę na decyzję Wojewody z [...] maja 2016 r. wniosły [...] S.A., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i zasadzenia kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania oceny zgromadzonych w sprawie dowodów i nie rozpoznanie sprawy, b) art. 7, 75, 77 i 107 k.p.a. poprzez całkowicie dowolne podejście do zgromadzonych w sprawie dowodów i zaniechanie oceny umowy przelewu, co niesłusznie doprowadziło do uchylenia prawidłowej decyzji; ponadto, pominięcie okoliczność, że czy umowa przelewu istniała w dacie wydania decyzji przez organ I instancji i nie istniały przeszkody do jej złożenia, c) art. 136 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, co doprowadziło do nie rozpoznania istoty sprawy oraz uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. 2) przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jej zastosowanie, w tym art. 124 w zw. z art. 233, poprzez przyjęcie, w świetle okoliczności sprawy niniejszej przepis ten ma zastosowanie. III.2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. III.3. Uczestniczka [...] reprezentowana przez radcę prawnego w piśmie z 20 września 2016 r. wniosła o odrzucenie skargi z powodu braku po stronie skarżącego przymiotu strony, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz "przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ celem wydania orzeczenia co do istoty sprawy". IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.) IV.2. W pierwszej kolejności odnieść należy się do najdalej idącego wniosku zgłoszonego w niniejszej sprawie, tj. wniosku uczestniczki o odrzucenie skargi. Wniosek ten nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że potraktowanie danego podmiotu jako stronę przez organ administracji nie przesądza jeszcze o istnieniu interesu prawnego skarżącego, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., a tym samym nie zwalnia sądu z badania tego interesu w znaczeniu materialnym. Zatem skierowanie decyzji przez organ do danego podmiotu, który nie posiadał w postępowaniu administracyjnym interesu prawnego, jedynie formalnie czyni z tego podmiotu stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W przypadku zaś stwierdzenia przez sąd wojewódzki braku u skarżącego interesu prawnego (materialnego), skutkuje to ustaleniem braku jego legitymacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co w konsekwencji prowadzi do oddalenia skargi, bez możliwości ustosunkowania się do choćby słusznych zarzutów skargi. Stanowisko takie Naczelny Sąd Administracyjny wyraził m. in. w wyrokach z 29 stycznia 2015 r., II OSK 1573/13; z 3 października 2014 r., II OSK 742/13; z 21 marca 2013 r., I OSK 684/12; z 4 marca 2011 r., II OSK 406/10 oraz II OSK 419/10; z 18 września 2007 r., II OSK 1225/06. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie ma jednak miejsca. Trafnie skarżąca spółka została uznana za stronę postępowania przez Starostę i Wojewodę. Przypomnieć należy, że obowiązek zapłaty odszkodowania, którego ustalenia i wypłaty domaga się uczestniczka, obciąża osobę lub jednostkę organizacyjną, która uzyskała zezwolenie odpowiednio na założenie lub przeprowadzenie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, o którym mowa w art. 124 ust. 1, albo zezwolenie na wykonanie czynności związanych z konserwacją, remontami, usuwaniem awarii oraz usuwaniem z gruntu, o którym mowa w art. 124b ust. 1, albo zezwolenie na czasowe zajęcie nieruchomości w przypadku siły wyższej lub innej nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody albo przedsiębiorcę, który na podstawie koncesji wykonuje działalność w zakresie poszukiwania, rozpoznawania lub wydobywania kopalin objętych własnością górniczą (art. 132 ust. 6 u.g.n.). W niniejszej sprawie ustalono, że skarżąca jest następcą prawnym [...], do którego to podmiotu skierowano decyzję Naczelnika Gminy [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 1981 r. Reasumując, interes prawny skarżącej w poddaniu kontroli sądowoadministracyjnej przedmiotowej decyzji Wojewody nie budzi wątpliwości w realiach niniejszej sprawy. IV.3. Bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące braku podstaw do procedowania w niniejszej sprawie w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 124 i 128 u.g.n. Zagadnienie dopuszczalności stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami do wypłaty odszkodowań związanych z decyzjami wywłaszczeniowymi (w szerokim tego słowa znaczeniu, w tym dotyczącymi ograniczenia prawa własności) wydanymi przed wejściem w życie u.g.n., a w związku z którymi dotychczas nie ustalono odszkodowania, budzi kontrowersje w orzecznictwie. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że wskazane wyżej przepisy aktualnie obowiązującej ustawy mogą mieć zastosowanie również do wywłaszczeń dokonanych przed 1 stycznia 1998 r. Podzielić w szczególności należy argumentację prawna podaną w tej kwestii w uzasadnieniu do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 2014 r. I OSK 147/13. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał wówczas, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie zarówno do sytuacji pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, jak i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 120 i art. 124-126 tej ustawy, gdyż odszkodowanie, o jakim w nim mowa wynikać może zarówno z przepisu art. 128 ust. 1, jak i art. 128 ust. 4 tej ustawy. Co prawda ustawa rozróżnia pozbawienie praw (art. 129 ust. 5 pkt 3), wywłaszczenie (art. 128 ust. 1), zdarzenia, o których mowa w art. 120 i 124 - 126 (art. 128 ust. 4), wreszcie ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości (art. 124 ust. 1), wszak nie kolidują one tu ze sobą, a sformułowanie "pozbawienie praw" nie oznacza tylko całkowitego wyzucia z prawa własności, a mieści w sobie również ograniczenie wynikających zeń uprawnień. Wątpliwość wynikającą z uregulowania w art. 129 ust. 5 pkt 1 omawianej ustawy kwestii odszkodowania z tytułu ograniczenia praw na podstawie art. 124-126, należy rozwiać stwierdzeniem, iż dotyczy on tylko tych wymienionych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, natomiast przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 innych przypadków, skoro nie ogranicza jego zastosowania. Warto dodać, że zbliżona wykładnia została zaprezentowana również m. in. w następujących wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 16 kwietnia 2015 r. (I OSK 2035/15), z 19 listopada 2014 r. (I OSK 713/13) oraz z 1 marca 2013 r. (I OSK 1854/11). IV.4. Bezzasadna są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Rację ma skarżąca wywodząc, że w postępowaniu przed organem odwoławczym można prowadzić postępowanie dowodowe (art. 136 k.p.a.), zaś organ II instancji winien co do zasady wydać decyzję co do istoty sprawy. W szczególności zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rzecz jednak w tym, że ocena, czy organ winien wydać decyzję kasatoryjną zależy od okoliczności konkretnej sprawy. Istotną wskazówkę w tej kwestii stanowi art. 15 k.p.a., przewidujący zasadę dwuinstancyjności. Należy przy tym podkreślić, że ta zasada ogólna podstępowania jest równocześnie zasadą konstytucyjną (art. 78 Konstytucji RP). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że załączona do odwołania umowa przelewu stanowiła zupełnie nowy dowód na poparcie nowych twierdzeń strony. Dotyczyła on przy tym jednej z zasadniczych do ustalenia okoliczności. Otóż w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności konieczne jest przede wszystkim – obok m. in. sporządzenia operatu szacunkowego (art. 130 ust. 2 u.g.n.), jednoznaczne ustalenie, że podmiot wnioskujący jest legitymowany do ubiegania się o to odszkodowanie. Na gruncie niniejszej sprawy zachodzi konieczność wnikliwej oceny dokumentów przedłożonych dopiero na etapie odwołania, a dotyczących istotnej części ustaleń faktycznych. Prowadzenie w tej kwestii ustaleń przez Wojewodę naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności. Otóż każda ze stron winna mieć prawo do oceny legitymacji uczestniczki, w tym legitymacji wywodzonej z przedłożonej umowy przelewu, w dwóch instancjach. Uzupełniająco należy wskazać, nawiązując do zarzutów skargi dotyczących przedłożenia dokumentu datowanego na dzień 1 lipca 2015 r. dopiero w odwołaniu od decyzji z [...] lipca 2015 r., że kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje instytucji prekluzji dowodowej na kształt tej obowiązującej w postępowaniu cywilnym (zob. np. art. 381 k.p.c.; por. np. A. Skóra, Obowiązek aktywizacji stron w postepowaniu dowodowym – w kwestii zmiany art. 7 k.p.a., [w:] Kodeks postępowania administracyjnego po zmianach w latach 2010-2011, M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga (red.), NSA, Warszawa 2012, s. 69). Wojewoda nie mógł zatem pominąć tego dowodu jako spóźnionego. IV.5. Odnosząc się do wniosku uczestniczki o uchylenie zaskarżonej decyzji i "przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ celem wydania orzeczenia co do istoty sprawy" należy stwierdzić, co następuje. Nawet ewentualne (hipotetyczne) podzielenie przez Wojewodę stanowiska uczestniczki co do udowodnienia jej legitymacji do otrzymania odszkodowania w związku z przedłożeniem wspomnianej umowy przelewu, nie mogło doprowadzić do wydania decyzji orzekającej co do istoty. Jest tak już z tego powodu, że w sprawie należałoby wówczas sporządzić operat szacunkowy, co z kolei determinowałoby uchylenie przez Wojewodę decyzji Starosty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2016 r., I OSK 918/15). Przy czym należy podkreślić, że ewentualne oceny prawne wyrażone w uzasadnieniu decyzji Wojewody w kwestii tej legitymacji nie miałyby charakteru prawnie wiążącego dla Starosty. Organ odwoławczy nie przesądza bowiem ostatecznie o rozstrzygnięciu sprawy, a jedynie przekazuje jej rozpatrzenie organowi pierwszej instancji (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2016 r., I OSK 1828/14). IV.6. Mają powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.