IV SA/Wa 1835/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran Sędziowie Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 18 października 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej "Minister"), po rozpatrzeniu zażalenia spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej "Skarżącej" albo "Spółki") na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej "Konserwatora") z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej o wysokości 63,0 m n.p.t. na terenie działki nr [...] obręb [...] - utrzymał postanowienie Konserwatora w mocy. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonego obecnie postanowienia z dnia [...] marca 2018 r., przedstawia się następująco: 1. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2018 r. Wójt Gminy [...] (dalej "Wójt"), wystąpił do Konserwatora o uzgodnienie w trybie uregulowanym w art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), dalej "ustawy planistycznej", projektu decyzji ustalającej na wniosek Spółki lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej o wysokości 63,0 m n.p.t. na terenie działki nr [...] obręb [...] (dalej odpowiednio: "projekt decyzji", "planowana inwestycja", "teren inwestycji"). 2. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. Konserwator odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji, stwierdzając iż posadowienie na terenie inwestycji, w centrum wsi [...], masztu telekomunikacyjnego o wysokości 62 m n.p.t. wprowadziłoby, w ocenie organu pierwszej instancji, dysharmonię w krajobrazie kulturowym miejscowości i obniżyłoby walory historyczne istniejącego układu ruralistycznego. 3. Spółka złożyła zażalenie na postanowienie Konserwatora, kwestionując prawidłowość poczynionych przez Konserwatora ustaleń faktycznych. III. Uzasadniając utrzymanie w mocy w/w postanowienia Konserwatora, Minister wskazał w szczególności, co następuje: (i) Zgodnie z przepisem art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego uzgadnia się z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Uzgodnienia tego dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Do form ochrony konserwatorskiej, określonych w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami należą: 1) wpis do rejestru zabytków, 2) wpis na Listę Skarbów Dziedzictwa, 3) uznanie za pomnik historii, 4) utworzenie parku kulturowego, 5) ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. Zgodnie z przepisem art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy. (ii) Właściwość rzeczowa organu konserwatorskiego w niniejszej sprawie wynika z faktu ujęcia wsi [...] w wykazie zabytków, o którym mowa w art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, przekazanym Wójtowi Gminy i Staroście [...] przy piśmie z [...] listopada 2010 r. (iii) Przedmiotowa inwestycja polega na budowie na terenie inwestycji: (-) stacji bazowej telefonii komórkowej o całkowitej wysokości 63,0 m i powierzchni zabudowy do 150 m2; (-) zespołu urządzeń nadawczo - odbiorczych oraz transmisyjnych umiejscowionych w szafach systemowych posadowionych u podstaw wieży i wewnętrznej linii zasilającej; (-) anten sektorowych, parabolicznych, elementów torów antenowych. Linię zabudowy wyznaczono na południowo - wschodnim krańcu działki nr [...], od strony rzeki. (iv) Podzielić należy stanowisko Konserwatora, iż w/w inwestycja nie może zostać zrealizowana we wskazanej w projekcie decyzji lokalizacji - rozstrzygnięcie to należy uznać za zgodne z prawem i słuszne merytorycznie. W świetle regulacji art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przyjąć należy, że wszystkie działania i rozstrzygnięcia organu konserwatorskiego winny być podejmowane dla zapewnienia odpowiednich warunków, umożliwiających zachowanie zabytków we właściwym stanie, ich odpowiedniego zagospodarowania i utrzymania, zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości, udaremnienia niszczenia i właściwego korzystania z zabytków. W związku z powyższym organ ochrony zabytków rozstrzyga w omawianej sprawie, czy ustalone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie naruszają wartości zabytkowych chronionego obiektu lub obszaru. Przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji dotyczy inwestycji planowanej do realizacji na terenie historycznego układu ruralistycznego. Zgodnie z przepisem art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, historyczny układ ruralistyczny jest to przestrzenne założenie wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Ochrona takiego układu ma na celu trwałe zachowanie jego historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej oraz podziałów funkcjonalnych terenu. Oznacza to między innymi konieczność zachowania w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, układu i sposobu zagospodarowania poszczególnych parceli, intensywności zabudowy, a także zachowanie gabarytów i linii zabudowy oraz zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę całego układu. [...] jest wsią ulicówką, powstałą na przełomie XIII/XIV w., ciągnącą się wzdłuż koryta [...] i u ujścia [...] do [...] z jednej strony oraz i wzdłuż podnóża wysokiej skarpy z nasypem kolejowym z drugiej strony. Na terenie wsi znajduje się wiele obiektów o wartości zabytkowej, oznaczonych na planie wsi stanowiącym załącznik do karty ewidencyjnej. W wykazie zabytków przekazanym Wójtowi Gminy i Staroście wyszczególniono 92 obiekty wyznaczone do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków: głównie budynki mieszkalne i gospodarcze, kościół z dzwonnicą, wieżę widokową i budynki kolejowe. Zabudowa miejscowości jest głównie parterowa, niekiedy dwukondygnacyjna, lokowana wzdłuż głównego traktu komunikacyjnego, w częściach frontowych nieruchomości. Brak jest dominant wysokościowych. Usytuowanie wieży telekomunikacyjnej wysokości 63,0 m i powierzchni zabudowy 150 m2 na terenie układu ruralistycznego z konsekwentnie niską zabudową, w tylnej części parceli, wolnej od zabudowy, tuż nad rzeką będzie istotną negatywną ingerencją zarówno w założenie przestrzenne wsi, jak i w walory krajobrazowe i panoramę miejscowości. Inwestycja nie będzie dostosowana do skali i charakteru zabudowy oraz sposobu lokowania obiektów budowalnych na terenie wsi, funkcjonującej w konkretnym krajobrazie, powiązanej widokowo z okolicznymi polami, łąkami i rzekami. Posadowienie tak wysokiej wieży z antenami nadawczymi jest agresywną ingerencją w krajobraz kulturowy i wprowadzeniem współczesnej dominanty wysokościowej w tradycyjnie ukształtowaną przestrzeń o charakterze rolniczym i rekreacyjno - turystycznym. Dla porządku należy też wyjaśnić, iż postępowanie przed organem uzgodnieniowym ma wyłącznie charakter pomocniczy w sprawie załatwianej w formie decyzji administracyjnej przez inny organ. W takiej zaś sytuacji stanowisko organu współdziałającego może być oparte na stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ wydający decyzję, gdyż zgodnie z art. 106 § 4 k.p.a. organ współdziałający może jedynie w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (patrz: wyrok NSA z 6 października 2006 r., sygn. akt: II OSK 1203/05). W przedmiotowej sprawie organ konserwatorski, związany restrykcyjnym terminem uzgodnienia, ograniczył postępowanie wyjaśniające do analizy zgromadzonej w sprawie dokumentacji - tj. przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz danych na temat zabytku, znanych organowi z urzędu. Powyższe było wystarczające do oceny wpływu inwestycji na wartości zabytkowe układu ruralistycznego wsi S.. (v) Odnosząc się do zarzutu, iż Konserwator dokonał zbyt ogólnikowej i schematycznej oceny planowanej inwestycji, zauważyć należy, iż z materiału dowodowego nie wynika, by projektowana wieża różniła się w jakikolwiek istotny sposób, poza znaczną wysokością, od innych tego typu stacji bazowych telefonii komórkowej. Każda budowla o wysokości wielokrotnie przekraczającej tradycyjną zabudowę miejscowości byłaby elementem dysharmonizującym w przestrzeni. Zatem zarzut, iż w uzasadnieniu swojego orzeczenia Konserwator poprzestał na ogólnikowych twierdzeniach, nieodnoszących się bezpośrednio do treści projektu decyzji ani proponowanych przez skarżącego rozwiązań, jest chybiony. Z postanowienia organu pierwszej instancji nie wynika też, że w obrębie zabytkowej miejscowości niemożliwe jest wznoszenie jakichkolwiek budowli. Inwestycje dostosowane do chronionego zabytku skalą, charakterem zabudowy i usytuowaniem spotykają się z akceptacją organów konserwatorskich. (vi) Reasumując, realizacja planowanej jest niemożliwa ze stanowiska konserwatorskiego bowiem byłoby to działanie prowadzące do uszczerbku wartości chronionego układu ruralistycznego. IV. Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. Spółka wniosła do tut. Sądu skargę na postanowienie Ministra, podnosząc przeciwko temu orzeczeniu następujące zarzuty: 1) naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z przepisem art. 144 k.p.a. poprzez zaniechanie ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i wydanie postanowienia utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie Konserwatora, podczas gdy postanowienie organu I instancji zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (w szczególności przepisu art. 144 k.p.a. w zw. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewskazanie faktów, które organ administracji uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a przede wszystkim nierozpatrzenie w całości zebranego materiału dowodowego, i bezpodstawne uznanie, że planowana inwestycja, stanowić będzie element wprowadzający dysharmonię w krajobrazie kulturowym wsi i przyczyni się do dewaloryzacji zabytkowego układu ruralistycznego oraz jego istotnych wartości krajobrazowych") - i jako takie - winno zostać zmienione przez Organ II instancji; 2) naruszenia przepisu art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w tym w szczególności poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do dokonania prawidłowej kwalifikacji zamierzonej inwestycji jako takiej, która nie będzie kłóciła się z zabytkowym charakterem terenu; 3) naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia naruszającego prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W uzasadnienie w/w zarzutów, Spółka wskazała w szczególności, co następuje: Minister nie uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z zasady dwuinstancyjności, tj. nie rozstrzygnął sprawy ponownie, w ramach czego winny zostać rozpatrzone wszystkie żądania strony, do których z kolei winno ustosunkować się uzasadnienie orzeczenia. W to miejsce Minister ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że realizacja inwestycji jest niemożliwa ze stanowiska konserwatorskiego, bowiem byłoby to działanie prowadzące do uszczerbku wartości chronionego układu ruralistycznego. Organy oparły w/w ocenę faktyczną o ustalenie, że planowana inwestycja: 1) stanowić będzie dominantę wysokościową, 2) będzie się kłócić z zabytkowym charakterem terenów sąsiednich. Uszło jednakże uwadze organów, że planowana inwestycja ma zostać zrealizowana w miejscu, w którym nie będzie ingerowała w historycznie ukształtowany układ przestrzenny miejscowości. Uzasadniając własne stanowisko, Minister poprzestał wyłącznie na ogólnikowych i lapidarnych sformułowaniach, które co do zasady, z naruszeniem obowiązku rozważenie indywidulanych i konkretnych uwarunkowań danej sprawy, można by wykorzystać w odniesieniu do każdej inwestycji planowanej w sąsiedztwie zabytkowego terenu. Należy mieć na względzie, iż realizacja inwestycji podobnych do inwestycji planowanej jest niezbędna dla należytego funkcjonowania nowoczesnego społeczeństwa informacyjnego, z czym wiąże się potrzeba zapewnienia na tereni całego terytorium RP powszechnego dostępu do usług telefonicznych i Internetu. Wykazanie przez organ odwoławczy, iż przy stosowaniu w niniejszej sprawie uznania administracyjnego nie dopuścił się dowolności, wymagało szczegółowego i rzeczowego uzasadnienia rozstrzygnięcia, któremu to obowiązkowi Minister nie sprostał. O ile organ formułował wstępnie jakiekolwiek zastrzeżenia co do charakteru planowanej inwestycji, mógł w toku postępowania wezwać Spółkę do udzielenia stosownych wyjaśnień, w tym na przykład do przedłożenia wizualizacji, obrazującej lokalizację inwestycji. Organu nie był zwolniony z obowiązku uwzględnienia słusznego interesu strony. V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia [...] czerwca 2018 r., Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Ministra z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. VII. Kontrola legalności zaskarżonego do Sądu postanowienia Ministra prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, przeprowadzonego przez organy konserwatorskie obu instancji na podstawie art.53 ust.4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "ustawy planistycznej"), było uzgodnienie z punktu widzenia wymogów ochrony zabytków projektu decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej w miejscowości ujętej w wykazie zabytków, o którym mowa w art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Odmawiając dokonania żądanego uzgodnienia, organy stanęły na stanowisku, że realizacja planowanej inwestycji nie dałaby się pogodzić z wymogami w/w ochrony, albowiem zagroziłaby zabytkowej wartości chronionego układu ruralistycznego, występującego we w/w miejscowości. Sąd nie znajduje podstaw do zakwestionowania legalności rozstrzygnięć zarówno Ministra, jak i Konserwatora, nie podzielając tym samym stanowiska skargi, iż sformułowana przez te organy negatywna prognoza wpływu planowanej inwestycji na przedmiot ochrony konserwatorskiej, została w całości oparta na nieprzekonujących, dowolnych, czy też niedostatecznych przesłankach. 2. Z art.53 ust.4 pkt 2 ustawy planistycznej wynika, że decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Zgodnie natomiast z przepisem art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy. Hipoteza w/w przepisu została spełniona w niniejszej sprawie z racji ujęcia wsi [...] w wykazie zabytków, o którym mowa w art. 7 ustawy nowelizującej ustawę o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, przekazanym Wójtowi Gminy i Staroście [...] przy piśmie z [...] listopada 2010 r. 3. Stan prawny, regulujący kwestię uzgadniania przez organy ochrony zabytków projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy przedstawia się następująco: (i) Stosownie do art.53 ust.5 ustawy planistycznej przedmiotowe uzgodnienie następuje w trybie uregulowanym w art. 106 k.p.a. W orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie podkreśla się, że uzgodnienie jest stanowczą formą wyrażenia przez organ współdziałający stanowiska, różniącą się zasadniczo w zakresie wywoływanych skutków od niewiążącej opinii, albowiem rzutuje w sposób bezwzględny na treść decyzji, która ma być wydana po uzgodnieniu przez organ decydujący w postępowaniu głównym. Uzgodnienie jest jednakże dokonywane w odrębnym postępowaniu, choć zainicjowanym w ramach postępowania głównego, bez wszczęcia którego nie miałoby ono racji bytu. Jest to zatem postępowanie wpadkowe, organ uzgadniający działa jedynie w zakresie wąskiej kompetencji, co powoduje - co do zasady - że błędów popełnionych przez organ działający w postępowaniu głównym nie można zwalczać poprzez zarzuty kierowane do organu współdziałającego, który działa wyłącznie odnośnie do projektu decyzji przedstawionej do zaopiniowania przez organ wydający decyzję w postępowaniu głównym. NSA w wyroku z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1064/09, dostępnym pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA, wskazał na "służebny - względem postępowania głównego - charakter postępowania przed organem współdziałającym, które jest tylko pomocniczym stadium postępowania w sprawie załatwianej przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego i nie mogą funkcjonować w oderwaniu od sprawy głównej". Z kolei w wyroku z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2399/13, CBOSA, przedstawiono pogląd, że "w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zwrot "po uzgodnieniu" należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, zaś organ współdziałający ocenia dopuszczalność tego rozstrzygnięcia w granicach swojej właściwości i kompetencji (zob. wyrok NSA z 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 638/06, CBOSA). Dlatego też uzgodnienie winno obejmować przygotowany projekt decyzji, a nie sam wniosek inwestora (zob. wyroki WSA: w Krakowie z 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 305/13, Lex nr 1331981, w P. z 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 19/15, CBOSA)". (ii) Stwierdzić należy, że ani przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie precyzują w wyodrębniony sposób materialno - prawnych kryteriów, jakimi winny się kierować organy ochrony zabytków przy ocenieniu – w trybie uregulowanym w art.53 ust.4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - dopuszczalności danej inwestycji z punktu widzenia ochrony zabytków. Nie może jednakże ulegać wątpliwości, że ocena ta musi w szczególności uwzględniać założenia ochrony zabytków, sformułowane w przepisach ogólnych ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stosownie zatem do art.4 w/w ustawy ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: (pkt 2) zapobieganiu zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, (pkt 3) udaremnianiu niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; (pkt 6) uwzględnianiu zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. W kontekście niniejszej sprawy należy wskazać na ustawową definicję "historycznego układu urbanistycznego lub ruralistycznego", zawartą w art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w świetle której układ tego rodzaju to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Ustanowienie ochrony konserwatorskiej takiego układu ma na celu trwałe zachowanie jego historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej. Oznacza to m. in. zachowanie układu placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, rozplanowania i sposobu zagospodarowania parceli, a także gabarytów i linii zabudowy oraz za oraz zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę całego układu. Tym samym identyfikacja charakterystycznych cech chronionego układu urbanistycznego, przesądzających o jego walorach, cennych z punktu widzenia ochrony zabytków, musi opierać się na wyczerpującej analizie całokształtu cech kształtujących ten układ. (iii) Zaznaczyć należy, że uzgodnienia dokonywane przez organy konserwatorskie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mają charakter uznania administracyjnego, wynikającego z uprawnień i obowiązków organów wskazanych w powyższych przepisach. Kontrola sądowa tego rodzaju rozstrzygnięcia administracyjnego skoncentrowana jest przede wszystkim na ustaleniu, czy rozstrzygnięcie to nie przekroczyło granic w/w uznania administracyjnego, tj. czy nie ma charakteru arbitralnego, czy też dowolnego. 3. Odniesienie w/w uwarunkowań do stanu faktycznego niniejszej sprawy prowadzi do następujących wniosków: Organy przyjęły, iż w szczególności z uwagi na znaczną wysokość planowanej inwestycji (63 m.n.p.m.), nie znajdującą precedensu na obszarze chronionego układu ruralistycznego, jej realizację należy traktować jako - wskazane w art.4 pkt 2 ustawy o ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - zagrożenie mogące spowodować uszczerbek dla wartości zabytku, któremu to zagrożeniu przywołany przepis nakazuje organom konserwatorskim zapobiegać. Ocenę tę należy uznać za w pełni przekonującą w sytuacji, w której zabudowa miejscowości jest głównie parterowa, niekiedy dwukondygnacyjna, lokowana wzdłuż głównego traktu komunikacyjnego, w częściach frontowych nieruchomości. Brak jest dominant wysokościowych. Usytuowanie wieży telekomunikacyjnej wysokości 63,0 m i powierzchni zabudowy 150 m2 na terenie układu ruralistycznego z konsekwentnie niską zabudową, w tylnej części parceli, wolnej od zabudowy, tuż nad rzeką będzie istotną negatywną ingerencją zarówno w założenie przestrzenne wsi, jak i w walory krajobrazowe i panoramę miejscowości. Inwestycja nie będzie dostosowana do skali i charakteru zabudowy oraz sposobu lokowania obiektów budowalnych na terenie wsi, funkcjonującej w konkretnym krajobrazie, powiązanej widokowo z okolicznymi polami, łąkami i rzekami. Sąd nie podziela zapatrywania skargi, iż w/w ocena organów nie została w dostateczny sposób skonkretyzowana i ma wyłącznie ogólnikowy charakter. Wprost przeciwnie, ze stanowiska tego czytelnie i jednoznacznie wynika, iż dla zachowania zabytkowych walorów przedmiotowego układu ruralistycznego niezbędnym jest niedopuszczanie do lokalizowania na jego obszarze obiektów jednoznacznie niesharmonizowanych z nim pod względem gabarytów, w tym w szczególności pod względem wysokości. W/w kryterium uznać należy za zrozumiałe, obiektywne i odwołujące się do podstawowych założeń ładu przestrzennego (nie tylko w kontekście ochrony konserwatorskiej), decydujących o jego zachowaniu. W obliczu powyższego fakt, iż wspomniane kryterium jest systemowo stosowane przez organy konserwatorskie w sprawach o podobnym przedmiocie, należy zdecydowanie postrzegać jako konsekwencję klarowności i stabilności założeń polityki konserwatorskiej organów, nie zaś, jak to odczytuje Skarżąca, jako dowód na schematyzm i dogmatyzm orzeczniczy. O ile podniesiona w skardze potrzeba zapewnienia społeczeństwu sprawnej i nowoczesnej infrastruktury łącznościowej i internetowej jest bezspornie potrzebą o zasadniczym znaczeniu, to jednakże jej zaspokajanie nie może prowadzić do nadmiernej ingerencji w dobra chronione prawnie, w tym m.in. w ochronę zabytków. Tym samym skargę należy uznać za nieuzasadnioną. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.