IV SA/Wa 1982/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w S. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie stwierdza nieważność: § 2, § 3 ust. 2 pkt 1, § 10 ust. 2, § 11 oraz § 24 ust. 3 zaskarżonej uchwały Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] wywiódł dnia [...] czerwca 2017 r. skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r., wydaną w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa i wprowadzenie uregulowań, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250), poprzez: a. nałożenie § 2 regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości i usunięcie zebranych zanieczyszczeń w miejsca niepowodujące zakłóceń ruchu pieszych lub pojazdów; b. uregulowanie w § 3 ust. 2 pkt 1 regulaminu zapisu, że naprawy samochodów poza warsztatami naprawczymi mogą się odbywać wyłącznie, gdy nie będzie to stwarzało uciążliwości dla najbliższego otoczenia; c. wprowadzenie w § 10 ust. 2 regulaminu zasad lokalizacji pojemników do gromadzenia odpadów komunalnych na wyrównanej i utwardzonej powierzchni zabezpieczonej przed zbieraniem się na niej wody i błota oraz obowiązku dbania o czystość miejsca ustawienia pojemników; d. nałożenie § 11 regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku okresowego mycia i dezynfekowania pojemników na odpady; e. wprowadzenie w § 24 ust. 3 regulaminu obowiązku wprowadzania psów rasy uznanej za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny wyłącznie przez osoby dorosłe; Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1136.), zwanej dalej "P.p.s.a.", Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przepisów § 2, § 3 ust. 2 pkt 1, § 10 ust. 2, § 11, oraz § 24 ust. 3 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...], stanowiącego załącznik do Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że Rada Gminy [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. uchwaliła regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Szczegółowa analiza przepisów zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że Rada Gminy [...], podejmując zaskarżoną uchwałę wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250), określanej dalej jako ustawa, określającej materię, która może zostać uregulowana w regulaminie. Katalog spraw, jakie ustawodawca zezwolił radzie gminy ująć w regulaminie zasad utrzymania czystości i porządku ma charakter zamknięty, co oznacza, że wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego nakazuje przyjąć, że rada gminy naruszyła swoją właściwość. Uchwalając regulamin rada gminy ma obowiązek zwrócić uwagę, aby jego treść nie była powieleniem zapisów ustawowych. Zawarcie w zaskarżonej uchwale powtórzeń i modyfikacji ustawowych narusza § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ( Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908). Prokurator wywodził, że uchwała rady gminy regulująca ponownie to samo, co zostało zawarte w obowiązujących ustawach, jako istotnie naruszająca prawo jest nieważna (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK17010, CBOSA). Regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenie norm zawartych w innych przepisach. Powtarzanie przepisów ustawowych, jak również ich modyfikacja stanowi istotne naruszenie prawa, powodujące konieczność stwierdzenia nieważności zapisów regulaminu w tym zakresie (zob. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r. , sygn. akt II OSK 37007, CBOSA). W odpowiedzi na skargę Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r. organ wskazał, że uchwała z dnia [...] marca 2016 r. została uchylona Uchwałą Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r., poz. [...]), co – w ocenie organu – czyni zasadnym wniosek o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., jako bezprzedmiotowego. W piśmie z dnia [...] października 2017 r. Prokurator podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515; zwanej dalej "u.s.g."), zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem - co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908; zwanego dalej jako "z.t.p."). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Nie ulega wątpliwości, że regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie jest aktem prawa miejscowego - wynika to expressis verbis z art. 4 ust. 1 in fine ustawy. Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji tego aktu należy stwierdzić, że mieści się on w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej (art. 40 ust. 1 ustawy). W niniejszej sprawie takie upoważnienie wynika wprost z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy. Nadrzędna zasada funkcjonowania samorządu terytorialnego, wynika z art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którą organy samorządu terytorialnego działają na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 124/11; A. Kosicki, Komentarz do art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz oraz M. Wierzbowskiego, LEX 2016, teza 44). Wprowadzanie w akcie prawa miejscowego określonych kompetencji władczych nie przewidzianych przez ustawę narusza zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP). W prawie publicznym obowiązuje zakaz domniemania kompetencji władczych. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, w szczególności nie jest możliwe stosowanie analogii. Z przyznaniem kompetencji nie należy utożsamiać przepisów określających zakres działania (zainteresowania) danego organu (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000r., K25/99, OTK 2000/5/141 oraz M. Wierzbowski i A. Wiktorowska, Podstawowe pojęcia teoretyczne w nauce prawa administracyjnego, [w:] Prawo administracyjne, Warszawa 2011, s. 116). Ponadto w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne, gdyż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 1992 r., sygn. akt II SA 99/92 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 571/16; orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych powołane w opracowaniu Biura Orzecznictwa NSA "Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego przez jednostki samorządu terytorialnego. Problemy orzecznicze", Warszawa 2016, s. 42). Naruszenie wskazanych zasad dyskwalifikuje przepis prawa miejscowego, który został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej (zakaz domniemania lub przypisywania kompetencji) lub powtarza zapisy ustawowe (superfluum). Przechodząc do poszczególnych zakwestionowanych przez Prokuratora przepisów należy wskazać, że w § 2 regulaminu Rada nałożyła na właściciela nieruchomości obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników, położonych bezpośrednio przy granicy nieruchomości, poprzez odgarnięcie zanieczyszczeń w miejsca niepowodujące zakłóceń ruchu pieszych lub pojazdów. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy w sposób jasny precyzuje, że regulamin rady gminy może określić szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości, służących do użytku publicznego. Na podstawie wskazanej delegacji ustawowej rada gminy posiada wyłączną kompetencję do nałożenie obowiązków na właściciela nieruchomości w przypadku, gdy część jego nieruchomości służy do użytku publicznego. W § 2 regulaminu Rada nakazała właścicielowi nieruchomości dbać o czystość chodnika, który leży poza granicami jego własności, co w sposób oczywisty wykracza poza delegację ustawową przyznaną w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy. Nadto przepis art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. b ustawy nie upoważnia rady do określenia, że obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu i lodu należy realizować poprzez odgarnięcie w miejsce niepowodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów (wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 18415, CBOSA). Jednocześnie wskazać należy, iż obowiązek uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości reguluje w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. Rada Gminy zobowiązała więc właścicieli nieruchomości do przestrzegania przepisu powszechnie obowiązującego - rangi ustawowej do tego ten obowiązek modyfikując. Regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenie norm zawartych w innych przepisach. Powtarzanie przepisów ustawowych, jak również ich modyfikacja stanowi istotne naruszenie prawa, powodujące konieczność stwierdzenia nieważności zapisów regulaminu w tym zakresie (zob. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 37007, CBOSA) Ponadto Rada Gminy [...] w § 3 ust. 2 pkt 1 regulaminu wprowadziła sformułowanie, iż naprawy samochodów poza warsztatami naprawczymi mogą się odbywać wyłącznie, gdy nie będzie to stwarzało uciążliwości dla najbliższego otoczenia. Powyższy zapis wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego, zawartą w art. 144 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Jeżeli korzystanie z nieruchomości przekracza przeciętną miarę, to właścicielowi nieruchomości sąsiedniej przysługuje roszczenie o zaniechanie takiego zakłócenia i przywrócenie stanu, w którym nie przekraczałoby ono przeciętnej miary. Przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie dają gminie uprawnienia do kreowania w regulaminie praw podmiotowych osób trzecich, będących przedmiotem regulacji prawa cywilnego. Rada Gminy nie może uchwalać w regulaminie przepisów regulujących stosunki sąsiedzkie, zadaniem rady jest tworzyć warunki do utrzymania ładu publicznego jednakże bez wkraczania w sferę zarezerwowaną dla regulacji ustawowych (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Go 107612, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 12012, wyroki WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn.. akt IV SA/Wa 2064/17 oraz z dnia 8 listopada 2017 .r., sygn. akt IV SA/Wa 1955/17, CBOSA). Zasadnie Prokurator wywodził, że nie sposób również zaaprobować przepisu zawartego w § 10 ust. 2 regulaminu, w treści którego wskazano, iż pojemniki do gromadzenia odpadów komunalnych powinny być zlokalizowane na wyrównanej i utwardzonej powierzchni zabezpieczonej przed zbieraniem się na niej wody i błota. Nadto nałożono na adresatów normy obowiązek dbania o czystość miejsca ustawienia pojemników. W myśl art. 4 ust. 2 pkt. 2 ustawy w regulaminie należy określić szczegółowe zasady dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Nie ulega wątpliwości, że w granicach powyższej delegacji nie mieści się regulowanie zasad rozmieszczenia pojemników do gromadzenia odpadów. Powyższe stanowisko zostało wielokrotnie potwierdzone w orzecznictwie, gdzie wskazuje się, iż rada nie jest upoważniona do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku umiejscowienia pojemników w określonym miejscu i na określonym terenie. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 79213; tak samo orzekł m.in. WSA w Łodzi w wyroku z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II SAŁd 69215, CBOSA). Nadto Rada nie ma kompetencji do nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązku dbania o czystość miejsca, w którym ustawione są pojemniki. Uchwalając taki obowiązek Rada w sposób nieuprawniony podejmuje ingerencję w uprawnienia właścicielskie do samodzielnego decydowania o swojej nieruchomości w tym w zakresie dbania o czystość i porządek na nieruchomości. W § 11 regulaminu zawarto obowiązek właścicieli nieruchomości w zakresie dezynfekcji pojemników. Zauważyć należy, że na obowiązek utrzymania pojemników na odpady komunalne w odpowiednim stanie sanitarnym wskazuje art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Z treści powyższego przepisu nie wynika, aby Rada była upoważniona do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku okresowego dezynfekowania pojemników. Słusznie wskazuje się w orzecznictwie, iż daleko idącym przekroczeniem delegacji ustawowej jest, nałożenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku obowiązku dezynfekowania i mycia urządzeń do gromadzenia odpadów (zob. WSA w Bydgoszczy z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 61108, wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1896/17, CBOSA). Wadliwy jest również przepis § 24 ust. 3 regulaminu, gdzie wprowadzono obowiązek wprowadzania psa rasy uznanej za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny wyłącznie przez osoby dorosłe. Użyte przez Radę sformułowanie osoby dorosłe - jest pojęciem niejednoznacznym należącym do kategorii pojęć ocennych, a akty prawa miejscowego takich pojęć nie powinny zawierać (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 125609, CBOSA). Niezależnie od powyższego, bezspornym jest, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy Rada gminy nie została wyposażona przez prawodawcę w kompetencję do nakazania mieszkańcom gminy, aby psy określonych ras lub zachowujące się w określony sposób były prowadzone wyłącznie przez osoby dorosłe nawet wówczas, gdyby pojęcie to odnosiło się do osób pełnoletnich i tylko w tym rozumieniu zostało użyte (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1955/17). Takie postanowienie można kwalifikować jako niedopuszczalne ograniczenie swobód obywatelskich przepisami prawa miejscowego. Wobec powyższego Sąd uznając, że w określonym wyżej zakresie wynikającym ze skargi Prokuratora, zaskarżona uchwała w sposób istotny naruszała prawo i do czasu jej uchylenia wywoływała skutki prawne, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.