IV SA/Wa 2113/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Gminy I. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U 2013 r., poz. 267 z późno zm.) dalej jako k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późno zm.) dalej jako u.g.n. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez G. S. reprezentowanego przez r. pr. J. G. od decyzji Starosty W. nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w I. przy ul. [...], stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...], z obrębu [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że na mocy decyzji z dnia [...] marca 1972 roku, znak: [...], wydanej na wniosek J. W. zatwierdzono podział nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], położoną w I. przy ul. [...], na następujące działki: nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] o powierzchni [...] m2 . Na podstawie art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 roku o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U Nr 35 poz. 240 z 1948r.) działka nr [...] o powierzchni [...] m2 została bezpłatnie przekazana na rzecz Skarbu Państwu na poszerzenie ul. [...]. Zgodnie z treścią aktu notarialnego Rep nr [...] z dnia [...] lipca 1995 roku współwłaścicielami ww. nieruchomości byli J. W. oraz K.i W. małż. S. Postanowieniem Sądu Rejonowego W., Wydział [...] Cywilny z dnia [...] lutego 1997 roku, sygn. akt [...], spadek po: • K. S., zmarłym dnia [...] lutego 1983 roku z mocy ustawy nabyli: żona W. S. i syn B. S. po 1/2 części spadku każde z nich, • W. S., zmarłej dnia [...] listopada 1984 roku z mocy ustawy nabył syn B. S. w całości. Postanowieniem Sądu Rejonowego W., Wydział [...] Cywilny z dnia [...] czerwca 1983 roku, sygn. akt [...], spadek po J. W., zmarłym dnia [...] grudnia 1982 roku, na mocy testamentu z dnia [...] kwietnia 1979 roku nabyła wnuczka K. W. w całości. Decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 roku stwierdzono nabycie z mocy prawa przez Gminę I. prawa własności gruntu oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. Jak wynika z treści Zaświadczenia Urzędu Gminy I. z dnia [...] listopada 2014 roku, przesłanego do tut. urzędu przy piśmie z dnia [...] listopada 2014 roku, znak: [...] zgodnie z ustaleniami obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego terenu wsi I., zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 roku oraz Uchwałą Województwa [...] Nr [...] Rady Gminy I. z dnia [...] czerwca 2003 roku, działka ewidencyjna nr [...], położona w obrębie [...], znajduje się na terenie oznaczonym symbolem planistycznym KD 1/2 - określonym jako droga gminna dojazdowa ul. [...], o projektowanej szerokości w liniach rozgraniczających zmiennych Nieprzekraczalna linia zabudowy od linii rozgraniczającej drogę wynosi 5, 0 mb (zgodnie Uchwałą RG I. [...]). Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. Starosta W. odmówił zwrotu nieruchomości położonej w I., przy ul. [...], stanowiąc obecnie działkę ewidencyjną nr [...], z obrębu [...]. Pismem z dnia 18 marca 2015 r. G. S., złożył odwołanie od ww. decyzji. Wojewoda [...], po zapoznaniu się z odwołaniem wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 stała się ona zbędna na określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: - pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo - pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Organ wskazał także, że zrealizowanie na wywłaszczonej nieruchomości drogi publicznej, chociaż nie to było celem wywłaszczenia jest przesłanką negatywną zwrotu nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 maja 2003r., II SA/Gd 1206/01, NSA 2004, nr 2, poz. 72, uznał bowiem, że skoro z art. 2 u.d.p. wynika, iż drogi publiczne określonej kategorii nie mogą wraz z towarzyszącymi im gruntami należeć do kogoś innego niż podmiot publicznoprawny, który ma być właścicielem drogi o określonej kategorii, to realizacja drogi publicznej uniemożliwia przeniesienie własności na inny podmiot. Tym samym niemożliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości, na której zbudowano drogę publiczną, gdyż prowadziłoby to do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej (por. też wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 marca 2009 r., II SA/Bd 39/09, LEX nr 569594, oraz wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., I OSK 361/08, LEX nr 516045, a także wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 stycznia 2009 r., II SA/Bd 877/08, LEX nr 531032). Wojewoda zauważył, iż organ I instancji uznał, iż dla nieruchomości, której części dotyczy przedmiotowe postępowanie Wojewody [...] wydał decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 roku, stwierdzającą nabycie z mocy prawa przez Gminę I. prawa własności gruntu oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. Organ I instancji powołując się na przepis art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, który przewiduje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy, uznał, że istnieje zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. A zatem z woli samego ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym cel obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych. Mając powyższe na uwadze stwierdził, że zwrot działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] jest niedopuszczalny. Wojewoda [...] zauważył jednak, że analiza przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie pozostawia wątpliwości, że pojęcie "obrót w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami", o którym mowa w art. 11d ust. 9 ustawy obejmuje także zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi lex specialis w odniesieniu do ustawy o gospodarce nieruchomościami, o czym świadczą także zapisy art. 2 pkt 11 u.g.n. Pojęcie "obrót nieruchomościami" jest szersze od pojęcia "obrót rynkowy" także używanego w przepisach u.g.n. i takie rozróżnienie nie jest przypadkowe. Samo zajęcie nieruchomości pod pas drogowy nie powodowałoby wyjęcia nieruchomości z obrotu w rozumieniu art. 2a ustawy o drogach publicznych. Taki skutek powstaje natomiast w sytuacji, o której mowa w art. 11 d ust. 9 w zw. z ust. 5 ustawy i to bez względu na to, czy nieruchomość była czy nie była zbędna na cel wywłaszczenia. Również sądy administracyjne w swoich rozstrzygnięciach podnoszą, że obrót w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami czyli ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza każdą czynność prawną, tak z zakresu prawa cywilnego jak i prawa administracyjnego (publicznego), w wyniku której następuje zmiana właściciela uprawnionego do dysponowania daną nieruchomością. Takim obrotem jest również zwrot wywłaszczonej nieruchomości (zob. m.in. uzasadnienia wyroków WSA w Krakowie z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1798/11, WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1165/07 oraz z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt I SA 1305/11). Zdaniem więc Wojewody [...] w sytuacji gdy nieruchomość, której byli właściciele lub ich spadkobiercy złożyli wniosek o zwrot nieruchomości, stanowi obecnie drogę publiczną lub objęta jest wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zwalnia organ prowadzący postępowanie od konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz terminów określonych wart. 137 ust. 1 ugn. Jednak nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot nieruchomości zgodnie z decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. przeszła na własność Gminy I. na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (DZ. U. z 1990 r. nr 32, poz. 191 ze zm.), gdyż stanowiła ona w dniu 27 maja 1990 r. własność ogólnonarodową i należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W uzasadnieniu ww. decyzji nie wskazano zatem, że przedmiotowa nieruchomość stanowi drogę gminną zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). W ocenie Wojewody dla rozstrzygnięcia o zwrocie danej nieruchomości bez znaczenia jest zatem samo zaliczenie ulicy do kategorii dróg publicznych, jak również to, że dana działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem planistycznym KD 1/2 - określonym jako droga gminna dojazdowa ul. [...]. Okoliczności te nie są bowiem objęte hipotezą art. 137 u.g.n., a tym samym odwoływanie się do nich jest nieskuteczne. Przekonania organu I instancji nie potwierdzają także ani przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007, Nr 19, poz. 115), ani art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Ten ostatni przepis nie odnosi się bowiem do dróg publicznych. Nie może zatem budzić wątpliwości, że negatywną przesłankę rozstrzygnięcia w zakresie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowi jedynie rzeczywista realizacja inwestycji w postaci budowy ulicy polegająca na wykonaniu konkretnych robót i nakładów inwestycyjnych wskazujących na wykonanie takiego obiektu budowlanego. Nie jest równoznaczne z wykonaniem (wybudowaniem) ulicy jedynie wydzielenie pasa gruntu przeznaczonego pod ulicę, czy też oznaczenie jej w planie zagospodarowania przestrzennego w jednostce planistycznej KD 1/2 - określonym jako droga gminna. Dla ustalenia pojęcia drogi należy stosować art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym "droga" to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Starosta W. nie udowodnił zatem, że przedmiotowa nieruchomość, w dniu rozpatrywania wniosku o jej zwrot, stanowi drogę publiczną. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji, wydając decyzję [...] z dnia [...] marca 2015 r., objętą rozpatrywanym w niniejszym postępowaniu odwołaniem przeprowadził postępowanie w sposób niewyczerpujący, nie zgromadził dowodów niezbędnych do oceny zajścia przesłanek warunkujących zwrot nieruchomości oraz nie uzasadnił należycie swojego rozstrzygnięcia, przez co nie wypełnił dyspozycji obowiązujących go przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 8 i 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. jak i również dyspozycji przepisów, stanowiących materialno-prawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie, tj. art. 136 ust. 3 i art. 137 just.1 ugn. W ponownie prowadzonym postępowaniu Organ I instancji powinien zatem zgromadzić materiał dowodowy, wskazujący jednoznacznie na przynależność działki nr [...], z obrębu [...], położonej przy ul. [...], do kategorii drogi publicznej w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych poprzez pozyskanie m. in. Dokumentacji mapowej uwidaczniającej położenia działki w liniach rozgraniczających ulicę [...] w I. oraz wykaże, koresponduje ono z przeznaczeniem działki w m.p.z.p. oraz wypisie z rejestru ewidencji gruntów i budynków. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina I., domagając się uchylenie decyzji I i II instancji oraz umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie art. 77 § 1 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i nieuwzględnienie w toku postępowania dowodu mogącego mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, 2. naruszenie art. 80 kpa poprzez- nieudowodnienie ważnych okoliczności sprawy, 3. w konsekwencji powyższego naruszenie art. 7 (zasada prawdy obiektywnej), art. 8, art. 9, art. 11 kpa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] zarzucił Staroście W., iż wydając decyzję Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. przeprowadził postępowanie w sposób niewyczerpujący, nie zgromadził dowodów niezbędnych do oceny zaistnienia przesłanek warunkujących zwrot nieruchomości oraz nie uzasadnił należycie swojego rozstrzygnięcia. Wojewoda swoje zarzuty odniósł w zasadzie wyłącznie do jednej kwestii - nieudowodnienia przez Starostę, że nieruchomość stanowiąca działkę nr ew. [...] (dawny nr [...]) z obrębu I. w dniu rozpatrywania wniosku o jej zwrot, stanowiła drogę publiczną. Wojewoda [...] a priori przyjął, że doszło do wywłaszczenia nieruchomości, całkowicie pomijając rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Zarówno organ I jak i II instancji powołały się na decyzję z dnia [...] marca 1972 r., zatwierdzającą podział działki nr [...], wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (dz. U. z 1948 r. Nr 35, poz. 240), przyjmując, iż jest to dokument, na podstawie którego Skarb Państwa stał się właścicielem działki nr ew. [...]. Oba organy przyjęły, że do nabycia przedmiotowej nieruchomości doszło na drodze administracyjnej. Żaden natomiast nie uwzględnił w zgromadzonym materiale dowodowym postanowienia Sądu Powiatowego w P. Wydział [...] Cywilny - sygn. akt [...] z dnia [...] maja 1972 r., dotyczącego zniesienia współwłasności pomiędzy J. W. a K. i W. S., na podstawie którego działka nr [...] stała się własnością Skarbu Państwa. Nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa odbyło się zatem w drodze cywilnoprawnej. Podkreślić należy, iż Sąd Powiatowy w P. wydał swoje orzeczenie w nawiązaniu do wniosku o zniesienie współwłasności, które zostało złożone przez osobę fizyczną. Nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa zostało następnie potwierdzone wpisem w księdze wieczystej [...], gdzie jako podstawę nabycia prawa własności ujawniono postanowienie Sądu Powiatowego w P. sygn. akt [...], a nie decyzję z dnia [...] marca 1972 r. W ocenie zatem strony skarżącej w sprawie nie nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości, a jedynie nabycie przez Skarb Państwa prawa własności na podstawie postanowienia Sądu, zatem zarówno organ I jak i II instancji nie może rozstrzygać wniosku Pani K. W. i Pana G. S. w kwestii wywłaszczenia, bo owo wywłaszczenie wedle prawomocnego orzeczenia Sądu nie miało, w niniejszej sprawie, miejsca. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach. W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutu skargi wskazującego, że w ocenie skarżącego w sprawie nie nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości, a jedynie nabycie przez Skarb Państwa prawa własności na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w P. Wydział [...] Cywilny - sygn. akt [...] z dnia [...] maja 1972 r., dotyczącego zniesienia współwłasności pomiędzy J. W. a K. i W. S., na podstawie którego działka nr [...] stała się własnością Skarbu Państwa, przez co organy nie mogą rozstrzygać wniosku Pani K. W. i Pana G. S. w kwestii wywłaszczenia, należy wskazać, iż Sąd nie podzielił tej argumentacji. Z akt sprawy wynika, że postępowanie dotyczy zwrotu nieruchomości, położonej w I. przy ul. [...] stanowiącej obecnie działkę nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że na mocy decyzji z dnia [...] marca 1972 roku, znak: [...], wydanej na wniosek J. W. zatwierdzono podział nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], położoną w I. przy ul. [...], na następujące działki: nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] o powierzchni [...] m2 . W konsekwencji stosownie do art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 roku o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U Nr 35 poz. 240 z 1948r.) zgodnie z którym właściciel nieruchomości, podlegającej podziałowi, obowiązany jest odstąpić bezpłatnie na własność gminy grunty - przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place, drogi - na cele użyteczności publicznej, jak również na cele przyszłej polityki terenowej osiedla w ilości, nie przekraczającej 20% wartości wszystkich działek, obliczonej w myśl art. 16., działka nr [...] (obecnie [...]) o powierzchni [...] m2 została przekazana na rzecz Skarbu Państwu w drodze cywilnoprawnej na poszerzenie ul. [...]. Wbrew zatem zarzutom skargi roszczenie o zwrot w/w nieruchomości przewiduje art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który co należy przypomnieć na gruncie niniejszej sprawy, uległ zmianie stosownie do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2001 r. sygn. akt SK 22/01 (w:) OTK 2001/7/216, który uznał za niezgodne z Konstytucją RP pominięcie w nim właśnie nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli i z dniem 22 września 2004 r. ustawą nowelizującą do tego artykułu został dodany ust. 2. Zgodnie z tym nowym ustępem przepisy rozdziału 6 działu III czyli w zakresie m.in. zwrotu nieruchomości, stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie: 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172), 2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.). W konsekwencji zasadnie organy uznały, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 stała się ona zbędna na określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: - pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo - pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Przypomnieć jednak należy, że przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest decyzja kasacyjna. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny M. Prawn. 2004/2/60, z dnia 2.grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48722, z dnia 27.października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48721). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji Starosty W. nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w I. przy ul. [...], stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...], z obrębu [...] i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 § 2 organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia, za zasadną uznać należy konkluzję organu odwoławczego, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne, naruszało zasady procedowania, co z uwagi na charakter sprawy mogło mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Uprawniona jest zatem konkluzja o konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Nie przesądzając zatem treści przyszłego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, wskazać należy słusznie w ocenie Sądu wskazano także, że zrealizowanie na wywłaszczonej nieruchomości drogi publicznej, chociaż nie to było celem wywłaszczenia jest przesłanką negatywną zwrotu nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 maja 2003r., II SA/Gd 1206/01, NSA 2004, nr 2, poz. 72, uznał bowiem, że skoro z art. 2 u.d.p. wynika, iż drogi publiczne określonej kategorii nie mogą wraz z towarzyszącymi im gruntami należeć do kogoś innego niż podmiot publicznoprawny, który ma być właścicielem drogi o określonej kategorii, to realizacja drogi publicznej uniemożliwia przeniesienie własności na inny podmiot. Tym samym niemożliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości, na której zbudowano drogę publiczną, gdyż prowadziłoby to do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej (por. też wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 marca 2009 r., II SA/Bd 39/09, LEX nr 569594, oraz wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., I OSK 361/08, LEX nr 516045, a także wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 stycznia 2009 r., II SA/Bd 877/08, LEX nr 531032). Słusznie także Wojewoda uznał, że w sytuacji gdy nieruchomość, której byli właściciele lub ich spadkobiercy złożyli wniosek o zwrot nieruchomości, stanowi obecnie drogę publiczną lub objęta jest wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zwalnia organ prowadzący postępowanie od konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz terminów określonych wart. 137 ust. 1 ugn. Jednak w rozpoznawanej sprawie, jak zasadnie zauważy organ odwoławczy nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot nieruchomości zgodnie z decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. przeszła na własność Gminy I. na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (DZ. U. z 1990 r. nr 32, poz. 191 ze zm.), gdyż stanowiła ona w dniu 27 maja 1990 r. własność ogólnonarodową i należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W uzasadnieniu ww. decyzji nie wskazano zatem, że przedmiotowa nieruchomość stanowi drogę gminną zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Słusznie zatem w ocenie Sądu Wojewoda podniósł, że dla rozstrzygnięcia o zwrocie danej nieruchomości bez znaczenia jest samo zaliczenie ulicy do kategorii dróg publicznych, jak również to, że dana działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem planistycznym KD 1/2 - określonym jako droga gminna dojazdowa ul. [...]. Okoliczności te nie są bowiem objęte hipotezą art. 137 u.g.n.. Nie może zatem budzić wątpliwości, że negatywną przesłankę rozstrzygnięcia w zakresie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowi jedynie rzeczywista realizacja inwestycji w postaci budowy ulicy polegająca na wykonaniu konkretnych robót i nakładów inwestycyjnych wskazujących na wykonanie takiego obiektu budowlanego lub objęcie jest wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Nie jest zatem równoznaczne z wykonaniem (wybudowaniem) ulicy jedynie wydzielenie pasa gruntu przeznaczonego pod ulicę, czy też oznaczenie jej w planie zagospodarowania przestrzennego w jednostce planistycznej KD 1/2 - określonym jako droga gminna. Tym samym Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zasadnie Wojewoda uznał, że Starosta W., przeprowadził postępowanie w sposób niewyczerpujący, nie zgromadził dowodów niezbędnych do oceny zajścia przesłanek warunkujących zwrot nieruchomości oraz nie uzasadnił należycie swojego rozstrzygnięcia, przez co nie wypełnił dyspozycji obowiązujących go przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 8 i 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. jak i również dyspozycji przepisów, stanowiących materialno-prawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie, tj. art. 136 ust. 3 i art. 137 ust.1 ugn. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi wobec braku uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia.