IV SA/Wa 2192/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska, asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Hanna Parypa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) września 2007 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] września 2007 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), po rozpatrzeniu odwołania pełnomocnika J. Z. - A. K. od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. (znak: [...]) stwierdzającej, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w P. z dnia [...] października 1977 r. (nr [...]) - w przedmiocie przymusowego wykupu na rzecz Państwa nieruchomości rolnej obejmującej działkę nr [...], o powierzchni [...] ha, położonej w G., wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego J. i H. Z. - wydana została z naruszeniem prawa i odmawiającej stwierdzenia jej nieważności z uwagi na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż z akt niniejszej sprawy wynika, iż decyzja o unieważnienie której wniesiono, wydana została na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Ustawa ta utraciła moc prawną z dniem 1 lipca 1982 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79). Z kolei ustawa z dnia 26 marca 1982 r. uchylona została ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 16, poz. 78 ze zm.). Zgodnie z art. 45 w/w ustawy z dnia 26 marca 1982 r. początkowo właściwym organem dla spraw przymusowego wykupu gruntów rolnych był naczelnik gminy, a następnie terenowy organ administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego. Od dnia 10 maja 1990 r., tj. od wejścia w życie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 291 ze zm.), przestały istnieć dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej, a ich kompetencje przejęły organy nowo utworzonych gmin oraz administracji rządowej. Sprawy z zakresu w/w art. 45 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. - zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) - przeszły do właściwości organów gminy jako zadania zlecone. Taki stan prawny istniał do dnia 1 stycznia 1992 r., kiedy to wyżej cytowany art. 45 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. został skreślony przez art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 114, poz. 494). Od tego czasu ani ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów leśnych, ani inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie przewidują kompetencji określonych w uchylonym art. 45 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. Dlatego też zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), należy przyjąć domniemanie kompetencji gminy. W świetle natomiast art. 17 pkt 1 k.p.a, organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe wskazanie takich ustaw szczególnych, które inaczej regulowałyby kwestię właściwości - organ uznał, że organem właściwym do rozpatrzenia niniejszej sprawy jest właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze. Tym samym Wojewoda Śląski nie był właściwym organem do orzekania w niniejszej sprawie. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. Z., wskazując, iż nie może zgodzić się z faktem, że Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji gdy sprawa o zwrot działki toczy się od 1991r., zaś jej sprzedaż osobie fizycznej nastąpiła dopiero w 1998r. Jednocześnie wskazała, iż w sytuacji braku możliwości zwrotu działki w naturze domaga się wypłaty stosownej rekompensaty. Wskazała jednocześnie iż urząd gminy oraz Agencja Nieruchomości Rolnej dokonując zbycia nieruchomości nie informowały o tym fakcie byłych właścicieli, którym przysługiwało prawo pierwokupu takich gruntów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 ustawy Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę należy wskazać, iż przepisy o właściwości organów mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a organy administracji publicznej muszą z urzędu przestrzegać swojej właściwości zarówno rzeczowej, jak i miejscowej stosownie do art. 19 k.p.a. i to w każdym stadium postępowania. Właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalania właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero później na podstawie art. 17 k.p.a. określa się organ wyższego stopnia (patrz. B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996 r.). Kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w P. z dnia [...] października 1977 r. (nr [...]) - w przedmiocie przymusowego wykupu na rzecz Państwa nieruchomości rolnej obejmującej działkę nr [...], o powierzchni [...] ha, położonej w G., wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego J. i H. Z. wydana została na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1968r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14 ze zm.). Przepis art. 4 ust. 1 powyższej ustawy wskazywał - jako organ właściwy do orzekania między innymi o przejściu własności- prezydium powiatowej rady narodowej. Jednak ustawa ta utraciła moc w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79). Przepis art. 39 tej ustawy przewidywał jedynie możliwość przejęcia gruntów na własność Państwa samowolnie wyłączonych z produkcji, w razie odmowy przejęcia tych gruntów przez właściciela. Art. 45 tej ustawy jako organ właściwy w sprawie wskazywał naczelnika gminy, a następnie terenowy organ administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego. Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 291 z późn. zm.) przestały istnieć terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej, a ich kompetencje przejęły organy gminy oraz administracji rządowej. Zgodnie z art. 3 pkt 14j ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 z późn. zm.) sprawy z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeszły do właściwości organów gminy, jako zadania zlecone. Taki stan prawny istniał do dnia 1 stycznia 1992 r., kiedy to wyżej cytowany art. 45 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. został skreślony przez art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 114, poz. 494). Od tego czasu ani w/w ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów leśnych, ani inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie przewidywały kompetencji określonych w uchylonym art. 45 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. W ocenie Sądu słusznie zatem organ odwoławczy wywiódł, iż w świetle powyższych okoliczności w sprawie zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), należy przyjąć domniemanie kompetencji gminy. W myśl zaś art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 162, poz. 1124) organem wyższego stopnia w indywidualnych sprawach administracyjnych należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W związku z wejściem w życie ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126) uległ zmianie art. 17 pkt 1 k.p.a. i samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. tylko wtedy, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią (art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie, Dz. U. Nr 91, poz. 577 ze zm.). W niniejszej sprawie brak jest przepisu szczególnego, który wskazywałby wojewodę jako organ wyższego stopnia. Z powyższego wynika, że organem wyższego stopnia właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego przez prezydium powiatowej rady narodowej o przymusowym wykupie kwestionowanej przez skarżącą nieruchomości przez Państwo jest właściwe samorządowe kolegium odwoławcze. Jako prawidłowe należy zatem ocenić stanowisko organu odwoławczego, który uznał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej. Stwierdzenie naruszenia właściwości obligowało organ do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania przed tym organem na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślić przy tym należy, iż stanowisko organu odwoławczego jest zgodne z linią orzeczniczą prezentowaną przez sądy administracyjne. W orzecznictwie WSA utwalone jest bowiem jednolite stanowisko, że w przypadku gdy nie istnieje organ, który wydał decyzję o przejęciu nieruchomości na własność Państwa, należy ustalić organ, na który przeszła właściwość, a w braku uregulowań prawnych w tym zakresie jako kryterium właściwości należy przyjąć domniemanie gminy (patrz wyroki w sprawach IV SA/Wa 440/04, IV SA 3579/03, IV SA/Wa 97/04, IV SA/Wa 471/04, IV SA/Wa 4738/03). Również NSA rozstrzygając spory kompetencyjne pomiędzy wojewodą a samorządowym kolegium odwoławczym w sprawach dotyczących przejęcia nieruchomości na rzecz państwa zajął stanowisko, że w przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia na podstawie art. 17 k.p.a. (OW 58/04, OW 83/04). W tej sytuacji, skoro organ odwoławczy wykazał, że decyzję w pierwszej instancji wydał organ niewłaściwy do prowadzenia postępowania nadzorczego choć zobowiązany, co do zasady, do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy nie mógł dokonać merytorycznej oceny decyzji organu I instancji, a co za tym idzie - nie mógł odnieść się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Zaskarżona decyzja nie zamyka jednak skarżącej drogi do kontroli kwestionowanej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w P. Stosownie bowiem do treści art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie, jest niewłaściwy w sprawie, powinien niezwłocznie przekazać je do organu właściwego, zawiadamiając o tym wnoszącego podanie. Oznacza to, iż obowiązkiem organu będzie w konsekwencji przekazanie wniosku skarżącej do właściwego samorządowego kolegium odwoławczego, celem jego merytorycznego rozpoznania. Mając na względzie wszystkie wyżej wykazane okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.