IV SA/Wa 2257/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Łukasz Krzycki Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Golat (sprawozdawca) Sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. , działając na podstawie art. art. 134, art. 127 § 2, w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.), określanej dalej jako K.p.a., po rozpatrzeniu sprawy odwołania Stowarzyszenia [...] od decyzji Prezydenta m.W. Nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia, polegającego na realizacji instalacji do naziemnego magazynowania ropy naftowej, produktów naftowych oraz realizacji garaży i parkingów samochodowych wraz z towarzyszącą im infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha w ramach budowy kompleksu wielofunkcyjnego biurowo - usługowego z garażami wielopoziomowymi i infrastrukturą, na działkach ew. nr [...] obręb [...], przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m.W. , którego inwestorem jest P. sp. z o.o., postanowiło stwierdzić niedopuszczalność odwołania, wniesionego przez Stowarzyszenie [...] . W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdzono, że wnioskiem z dnia 28 października 2013 r. P. sp. z o.o. zwróciła się do Prezydenta m.W. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia polegającego na realizacji instalacji do naziemnego magazynowania ropy naftowej, produktów naftowych oraz realizacji garaży i parkingów samochodowych wraz z towarzyszącą im infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha w ramach budowy kompleksu wielofunkcyjnego biurowo-usługowego z garażami wielopoziomowymi i infrastrukturą, na działkach ew. nr [...] obręb [...], przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m.W. Następnie Prezydent m.W. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w m.W. o zajęcie stanowiska odnośnie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla wnioskowanej inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. wyraził opinię o braku konieczności nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Pismem z dnia 17 marca 2014 roku, znak: [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w m.W. wyraził opinię o braku konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla wnioskowanej inwestycji, skutkiem czego Prezydent m.W. w niezaskarżalnym postanowieniu Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla tego przedsięwzięcia. W dniu 21 lutego 2014 r. do Prezydenta m.W. wpłynął wniosek Stowarzyszenia [...] o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., Prezydent m.W. odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia [...] do udziału w postępowaniu. Powyższe postanowienie utrzymane zostało w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...]. Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], Prezydent m.W. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na realizacji instalacji do naziemnego magazynowania ropy naftowej, produktów naftowych oraz realizacji garaży i parkingów samochodowych wraz z towarzyszącą im infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha w ramach budowy kompleksu wielofunkcyjnego biurowo-usługowego z garażami wielopoziomowymi i infrastrukturą, na działkach ew. nr [...] obręb [...], przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m.W. , którego inwestorem jest P. sp. z o.o. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Stowarzyszenie [...] . Kolegium zgodnie z art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227), określanej dalej jako ustawa ocenowa, organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przepisu art. 31 § 4 K.p.a. nie stosuje się. Organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. W ocenie Kolegium sprawie nie stanowi postępowania wymagającego udziału społeczeństwa, a zatem nie można uznać, iż Stowarzyszenie [...] mogło wstąpić do niniejszego postępowania na podstawie ww. art. 44 ustawy ocenowej. Dalej organ argumentował, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 37 i 56 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573, ze zm.) planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko może być wymagany. W toku postępowania, po uzyskaniu w tym względzie stosownych opinii, organ pierwszej instancji nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia, wskazując że w przypadku przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko postępowanie z udziałem społeczeństwa może rozpocząć się dopiero po nałożeniu obowiązku przeprowadzenia oceny i przedłożeniu przez inwestora raportu o oddziaływaniu na środowisko. Ponadto odwołująca się organizacja nie przystąpiła — w trybie przewidzianym przez art. 31 K.p.a. - do udziału w niniejszym postępowaniu na prawach strony. Jak bowiem podano na wstępie uzasadnienia Stowarzyszeniu [...] odmówiono prawa udziału w postępowaniu. Kolegium uznało, ze przedmiotowe odwołanie, jako wniesione przez podmiot, który nie posiada legitymacji procesowej do tego rodzaju działania, gdyż nie jest ani stroną niniejszego postępowania, ani nie został dopuszczony do udziału w nim na prawach strony przed jego zakończeniem, jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, określanej dalej jako P.p.s.a.). Oceniając zaskarżone postanowienie w oparciu o powyższe kryteria Sąd orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącej należy uznać za przedwczesne. Na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy P.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Prawo do uczestniczenia na prawach strony w postępowaniu w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, organizacja społeczna może realizować poprzez zgłoszenie żądania dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na podstawie art. 44 ustawy ocenowej. Zgodnie z tym przepisem, organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Przepisu art. 31 § 4 K.p.a. nie stosuje się (art. 44 ust. 1 ustawy ocenowej). W art. 44 ust. 2 ustawy ocenowej wskazano, że organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. Ponadto, organizacji ekologicznej służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa (art. 44 ust. 3 ustawy ocenowej). Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej służy zażalenie (art. 44 ust. 4 ustawy ocenowej). Z powyższego przepisu wynika zatem, że możliwość udziału społeczeństwa, w tym także organizacji ekologicznej zagwarantowana jest w postępowaniu, w którym dokonywana jest ocena oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko (art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c ustawy ocenowej). W "procesie inwestycyjnym" takim postępowaniem jest m.in. postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, jednak tylko wówczas, gdy w ramach postępowania przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 79 ustawy ocenowej). Stosownie zaś do treści art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy ocenowej, przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy ocenowej, przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 tej ustawy. Z treści art. 63 ust. 2 ustawy ocenowej wynika ponadto, że obowiązek wydania postanowienia następuje również wtedy, gdy nie stwierdza się potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Możliwość żądania wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w sprawie dotyczącej innej osoby stwarza organizacji społecznej także art. 31 § 1 K.p.a., o ile jednak jest to uzasadnione jej celami statutowymi i gdy przemawia za tym interes społeczny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd dotyczący kwestii dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w ramach którego na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji, nie stwierdzono potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, zgodnie z którym w sytuacji, gdy zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy ocenowej, określone postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nie wymaga udziału społeczeństwa w takim postępowaniu, wówczas organizacja ekologiczna może zgłosić swój udział w postępowaniu po spełnieniu warunków wynikających z art. 31 § 1 K.p.a. (por.: wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1866/12, wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1274/12, wyrok NSA z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2489/12, CBOSA). Na gruncie art. 31 § 1 K.p.a., to organizacja społeczna, która żąda wzięcia udziału w postępowaniu, powinna dołożyć wszelkich starań, aby jej wniosek był merytorycznie określony z punktu widzenia nie tylko kryteriów wynikających z art. 31 § 1 K.p.a., ale także z punktu widzenia przedmiotu żądania tak, aby organ decydujący o takim żądaniu mógł oprzeć się na jednoznacznie wyrażonym zamiarze. Przewidziana w art. 31 K.p.a. instytucja udziału organizacji społecznej stanowi wyjątek od zasady udziału podmiotów, które mają w tym interes prawny, tj. strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Organizacja społeczna nie ma własnego interesu prawnego w postępowaniu, zatem swój udział winna uzasadnić skonkretyzowanym (nie jakimkolwiek) interesem społecznym. W sprawach o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie ma miejsca na automatyzm, bowiem udział w postępowaniu podmiotów na prawach strony jest odejściem od klasycznej koncepcji postępowania administracyjnego, opierającej się na udziale dwóch podmiotów, które wchodzą ze sobą w relację materialnoprawną, czyli organu uprawnionego do autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego oraz strony w stosunku do której praw i obowiązków konkretyzacja jest podejmowana. Pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowej, indywidualnej oceny w konkretnej sprawie. Samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji, nie jest wystarczające do przyjęcia, że interes społeczny w danej sprawie przemawia za podjęciem przez organ działań żądanych przez tę organizację. Bezspornym pozostaje również to, iż udział organizacji społecznej nie może służyć wyłącznie partykularnym interesom samej organizacji społecznej, jak również prowadzić do naruszenia sfery prywatności stron postępowania. Organizacja społeczna winna zatem wykazać za pomocą odpowiedniej argumentacji spełnienie przesłanek z art. 31 § 1 K.p.a., zaś zadaniem organu administracyjnego jest jedynie obowiązek ich zweryfikowania (por.: wyrok NSA z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2592/13, CBOSA). Z żądaniem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 K.p.a., organizacja społeczna może wystąpić, jeżeli spełnione są jednocześnie trzy warunki, co wynika z brzmienia tego przepisu. Po pierwsze, postępowanie to musi dotyczyć sprawy innej osoby, czyli nie może dotyczyć własnego interesu organizacji społecznej. Po drugie, żądanie organizacji społecznej sformułowane na podstawie art. 31 § 1 K.p.a. musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. I po trzecie, za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu, musi przemawiać interes społeczny. Wykazanie, że postępowanie dotyczy sprawy innej osoby zazwyczaj nie sprawia większego problemu. Większy problem stanowi wykazanie przez organizację społeczną, że jej żądanie oparte na art. 31 § 1 K.p.a. jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz, że za żądaniem tym przemawia interes społeczny, co podlega każdorazowej ocenie organu. Argumentacja świadcząca o tym, że za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny, powinna wynikać z pisma (podania, wniosku) złożonego przez organizację społeczną, w tym przypadku Stowarzyszenie. Nie ma stałego wzorca ani reguły jak powinna organizacja społeczna wykazać organowi administracji publicznej, do którego skierowała żądanie, że za jej dopuszczeniem do udziału w postępowaniu na prawach strony przemawia interes społeczny. W każdym przypadku należy tę kwestię rozpatrywać indywidualnie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 663/11, Lex 1217445). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08 podniósł m.in., iż otrzymując wniosek organizacji społecznej o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu administracyjnym organ administracyjny musi ocenić, czy poszerzenie kręgu uczestników postępowania administracyjnego jest korzystne dla gromadzenia materiału dowodowego i dla wyjaśnienia istotnych faktów bądź aspektów sprawy, ryzykując nawet ewentualnym wydłużeniem czasu załatwienia sprawy, czy zwiększeniem nakładu pracy koniecznego do przygotowania decyzji. Wskazać należy, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku, że przedmiotem żądania organizacji i rozstrzygnięcia organu prowadzącego postępowanie w tej sprawie jest wyłącznie udział organizacji "w postępowaniu", czyli w czynnościach podejmowanych pod kierunkiem właściwego organu administracyjnego, poprzedzających wydanie decyzji. Nie powstają w efekcie dla takiej organizacji skutki materialne, bo organizacja ma wypowiadać się w sprawie dotyczącej innej osoby. Organizacja społeczna powinna więc być dopuszczona do udziału w postępowaniu, gdy będzie to przyczyniało się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego istotnych funkcji. Sąd podziela stanowisko NSA, że dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której cele statutowe są zbieżne z celami (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego, można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca wystąpiła w wnioskiem powołując art. 31 K.p.a. (karta 31 akt administracyjnych sprawy, teczka 2/4). Organ oparł zaskarżone rozstrzygnięcie na podstawie ustawy ocenowej, nie odnosząc się w ogóle do przesłanek z art. 31 K.p.a., wobec czego Sąd uznał zaskarżone postanowienie za przedwczesne. Taka praktyka organu narusza art. 7 i 77 oraz art. 80 K.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a co za tym idzie spełnione zostały przesłanki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu, mającym na celu w pierwszym jego etapie rozpatrzenie możliwość udziału skarżącej strony w postępowaniu na podstawie art. 31 K.p.a., organ weźmie pod uwagę wyżej przedstawione wyżej wskazania. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 119 § 3 P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Na podstawie art. 200 P.p.s.a. Sąd w pkt 2 wyroku orzekł o zwrocie kosztów postępowania w kwocie 100 zł, odpowiadającej uiszczonemu wpisowi.