IV SA/Wa 2289/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2018 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. S. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z budżetu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżącej A. S. uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 (trzysta) złotych. Sygn. akt IV SA/Wa 2289/18 P O S T A N O W I E N I E Dnia 5 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2018 r. na rozprawie wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi A. S. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odmówić dopuszczenia Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania A. S. w dniu 10 lipca 2018 r. wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] czerwca 2013 r., Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. - Sekcja F1 obręb J., w części, tj. w zakresie w jakim § 5 pkt 7 uchwały modyfikuje ustawową definicję intensywności zabudowy, a tym samym powoduje niezgodność uchwały z przepisami rangi ustawowej. Skarżąca powołała się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 994), dalej usg oraz art. 50, art. 51, art. 52, art. 53 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.), określanej dalej jako P.p.s.a. Zaskarżonej uchwale zarzuciła: 1) art. 15 ust. 2 pkt 6 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, ze zm., dalej także upzp), poprzez zdefiniowanie maksymalnej i minimalnej powierzchni zabudowy inaczej, niż poprzez wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, skutkujące nieważnością uchwały gminy w tym zakresie; 2) § 115 oraz § 134 i 135 w związku z § 143, załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 283), poprzez uregulowanie w akcie prawa miejscowego - planie zagospodarowania przestrzennego materii wykraczającej poza upoważnienie ustawowe oraz w braku przepisu zawierającego upoważnienie; 3) § 118, w związku z § 143 ww. załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez powtórzenie w akcie prawa miejscowego przepisów ustawy upoważniającej; 4) § 146, 147 i 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej, 5) naruszenie art. 20 ust. 1 upzp poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznego z postanowieniami Studium i uregulowanie kwestii związanych z intensywnością zabudowy, w sposób odmienny od dopuszczalnych w Studium. Na podstawie 28 upzp oraz art. 94, w związku z art. 101 ust. 4 usg wniosła o: 1) stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części, ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem w zaskarżonej części oraz 2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że uchwała, której dotyczy skarga jest sprzeczna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, tj. przepisem art. 15 ust. 2 pkt. 6 oraz art. 28 ust. 1 upzp z dnia 27 marca 2003 r., § 115 w związku z § 143, a nadto § 118, § 134, § 135, § 146, § 147 i § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, wreszcie art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca podała, że § 5 pkt 7 zaskarżonej uchwały, zawiera definicję pojęcia intensywności zabudowy, podając, że jest to: "wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, rozumiany jako udział sumarycznej powierzchni zabudowy wszystkich budynków w stosunku do powierzchni działki budowlanej". Zapis ten skarżąca uznała za sprzeczny z funkcjonującą definicją legalną rangi ustawowej tego samego pojęcia. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt. 6 upzp, intensywność zabudowy oznacza: "wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej". Zgodnie z PN-ISO 9836:1997 "Właściwości użytkowe w budownictwie - Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych" (głównie 5.1.2 i 5.1.3 wraz z podpunktami). Pojęciem powierzchni zabudowy określa się więc powierzchnię rzutu pionowego zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Powierzchnią całkowitą zabudowy jest więc suma powierzchni wszystkich kondygnacji. W orzecznictwie taki sposób pojmowania definicji ustawowej także nie budził wątpliwości. Co prawda Polskie Normy nie są przepisami prawa, jednak z celów i zasad, dla których utworzono zbiór Polskich Norm, jak również z unormowań prawnych zawartych w art. 2 pkt 3, pkt 4 i pkt 5 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. Nr 169, poz. 1386, z późn. zm.) wynika, iż pod pojęciem normy rozumie się dokument przyjęty w drodze konsensusu i zatwierdzony przez upoważnioną jednostkę, ustalający - do powszechnego i wielokrotnego stosowania - zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników i zmierzających do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie. Umieszczenie w zaskarżonej uchwale definicji pojęcia "powierzchni całkowitej zabudowy", w sytuacji gdy pojęcie to jest zrozumiałe i powszechnie używane w budownictwie, skarżąca uznała za zbędne. Dalej skarżąca wywodziła, że definicja legalna intensywności zabudowy, wynika z przepisów, zaś wprowadzenie własnej definicji pojęcia, zdefiniowanego na poziomie ustawowym, stanowiło naruszenie przepisów. Wprowadzanie definicji legalnych możliwe jest bowiem jedynie w określonych przypadkach, tymczasem w realiach niniejszej uchwały nie sposób się określonych prawem sytuacji doszukać. Ponadto definicja nie może w żadnym wypadku zmieniać definicji już istniejącej czy też wprowadzać w tym zakresie rozbieżności. Sama uchwała wprowadza wątpliwości i dysonans pojęciowy, skoro w § 5 pkt 14 zawarto definicję powierzchni całkowitej, niezgodną z zawartą w pkt 7 definicją intensywności zabudowy. Wreszcie Rada Miejska nie może wykraczać poza delegację posiadaną w oparciu o upoważnienie rangi ustawowej z art. 40 ust. 1 usg i formułować uchwał zmieniających prawo powszechnie obowiązujące czy nawet doprecyzowując je. Skarżąca wyjaśniła, że jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...], w budynku przy ul. [...] w Z., posadowionym na działce ewidencyjnej nr [...], z obrębu J. Nieruchomość, której skarżąca jest współwłaścicielem, objęta jest skarżonym miejscowym planem. Uchwała dotyczy więc strefy jej uprawnień i narusza jej interes prawny, regulując w sposób niezgodny z prawem sposób zagospodarowania przestrzennego zarówno jej nieruchomości jak i nieruchomości sąsiednich oddziaływujących na jej nieruchomość. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) - dalej P.p.s.a., wobec wniesienia jej przez podmiot niemający w badanej sprawie legitymacji skargowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na odrzucenie. Skarżąca jest współwłaścicielem lokalu mieszkalnego nr [...], w budynku przy ul. [...] w Z., posadowionym na działce ewidencyjnej nr [...], z obrębu J., objętym kwestionowanym miejscowym planem. Sam ten fakt jednak nie jest wystarczający do uznania istnienia legitymacji procesowej. Tzw. skarga powszechna na akt prawa miejscowego nie ma bowiem charakteru actio popularis. Pogląd ten wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2008 roku, SK 76/06 (Dz. U. Nr 170, poz. 1053). Szerzej sprawę tę omawia Sąd Najwyższy, który zwraca uwagę, że wnoszący skargę w trybie, art. 101 usg musi wykazać, że istnieje związek między jego prawnie gwarantowaną sytuacja, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej, a przepis art. 101 ust. 1 usg nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7 poz. 114). Zgodnie z zaprezentowanym poglądem legitymację skargową będzie miał zatem nie ten, kto ma interes prawny w uzyskaniu orzeczenia sądu, lecz ten, czyj interes prawny istniał i został naruszony skarżonym aktem przed wniesieniem skargi. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 marca 2013 r. I OSK 1761/12 wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych, powołane w niniejszym uzasadnieniu, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA) do wniesienia skargi nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Dlatego też skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Podobnie w Postanowieniu z dnia 8 października 2013 r. II OSK 2351/13. Pogląd ten utrwalił się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wielokrotnie w orzecznictwie był prezentowany (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r. OSK 1437/2004, wyrok NSA 24 lutego 2009 r. II OSK 1087/08, wyrok NSA 4 czerwca 2008 r. II OSK 1883/07, wyrok NSA z 28 kwietnia n2016 r. II OSK 2992/14). Pogląd ten w pełni podziela też sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Do wniesienia skargi z żądaniem stwierdzenia nieważności uchwały o ustanowieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, żadnego podmiotu (z wyjątkiem organu nadzoru tj. wojewody, który swoje nieograniczone w zakresie zaskarżania wywodzi z art. 93 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym), nie legitymuje per se sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały. Przepis art. 101 ust. 1 ugn nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z 7 marca 2003, III RN 42/02 OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114). Z utrwalonego stanowiska sądów administracyjnych wynika także, że kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem. W kontekście powyższego należy przyjąć, iż w przypadku rozpatrywania skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 usg, wojewódzki sąd administracyjny kontrolując merytorycznie zaskarżony akt w zakresie zasad jego sporządzenia, czyni to zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2016 r. II OSK 2992/14). W ocenie Sądu skarżąca nie udowodniła, że skarżona uchwała w zakresie objętym skargą, narusza jej indywidualny interes prawny lub uprawnienie. Sama bowiem okoliczność posiadania nieruchomości lokalowej na terenie objętym rzeczonym planem nie powoduje, że uchwalony plan narusza posiadany przez nią interes prawny, związany z lokalem mieszkalnym. Skarżąca nie zarzuca aby plan w jakikolwiek sposób uniemożliwiał lub utrudniał jej sprawowanie prawa własności nad mieszkaniem. Brak jest również wskazania przez skarżącą innych przesłanek, które można by analizować w kontekście ewentualnego naruszenia przez plan jej interesu prawnego. Należy ponadto wskazać, że w myśl art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2018 r., poz. 716) właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej. Przy czym w sytuacji, gdy lokali wyodrębnionych wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest więcej niż siedem właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Członkiem zarządu może być wyłącznie osoba fizyczna wybrana spośród właścicieli lokali lub spoza ich grona (art. 20 ust. 1 tej ustawy, vide: postanowienie SN z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt III CZP 62/05, LEX nr 171751). Ustalenie, iż konkretna nieruchomość gruntowa znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie oznacza automatycznie, że właściciele wyodrębnionych lokali znajdujących się w budynku usytuowanym na takiej nieruchomości posiadają status stron. W takiej sytuacji bowiem, w zakresie nieruchomości wspólnej, co do zasady, stroną jest wspólnota mieszkaniowa. W sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej interes właściciela lokalu, jako członka wspólnoty mieszkaniowej, jest chroniony przez wspólnotę mieszkaniową, działającą poprzez zarząd lub zarządcę, co oznacza, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu, stroną jest wspólnota reprezentowana przez zarząd (wyroki NSA z 22 października 2015 r. II OSK 2772/13 oraz z 4 lipca 2013 r., II OSK 583/12, CBOSA). Wspólnota mieszkaniowa reprezentowana jest zaś w postępowaniu przez umocowane do tego organy – co do zasady będzie to zarząd wspólnoty. Wątpliwości natomiast co do tego, czy wspólnotę może reprezentować ustanowiony zarządca, usunięte zostały przez uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 2017 r., III CZP 106/16 (LEX nr 2204479). W przywołanej uchwale SN wyraził pogląd, że w braku odmiennego zastrzeżenia osoba, której właściciele lokali w umowie lub w uchwale powierzyli zarząd nieruchomością wspólną, jest w granicach tego zarządu umocowana do reprezentowania wspólnoty mieszkaniowej, w tym w postępowaniach sądowych. W świetle przedstawionej wyżej argumentacji, w przypadku lokali stanowiących odrębną własność, to na ich właścicielach ciąży zatem ciężar wykazania lub co najmniej wskazania okoliczności, z których miałoby wynikać, że przysługuje im przymiot strony. Za taką okoliczność można byłoby uznać sytuację, w której np. projektowany na sąsiedniej działce budynek, poprzez swoje określone cechy, może oddziaływać w ten sposób, iż narusza konkretne uprawnienia, wynikające z przepisów prawa materialnego, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu, czy korzystaniu z danego lokalu. Skarżąca nie wykazała, że kwestionowana uchwała narusza konkretne przepisy, w odniesieniu do lokalu mieszkalnego nr [...], w budynku przy ul. [...] w Z. Bez wykazania tego interesu w powyższy sposób, czy choćby wskazania okoliczności, które na ten interes wskazują, nie można bowiem z góry założyć, że właściciele poszczególnych wyodrębnionych lokali posiadają status strony. Skarżąca nie powołała się również na konflikt interesów ze wspólnotą, co podważałoby założenie, że Wspólnota będzie występować w imieniu skarżącej. Wobec powyższego orzeczono, jak na wstępie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Sąd zwrócił skarżącej uiszczony wpis (art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Sygn. akt IV SA/Wa 2289/18 U Z A S A D N I E N I E W piśmie z 21 listopada 2018 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] [...] wniosła o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w charakterze uczestnika postępowania, w sprawie ze skargi z dnia 10 lipca 2018 r. wniesionej przez A. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] czerwca 2013 r., Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. - Sekcja F1, obręb J.. W uzasadnieniu Wspólnota podała, że jest właścicielem działki objętej zaskarżonym planem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Generalną zasadą wyrażoną w art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.), dalej jako P.p.s.a. jest to, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Zgodnie z art. 33 § 1 P.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Warunkiem takiego uczestnictwa jest zatem uprzedni udział w postępowaniu administracyjnym. Z kolei art. 33 § 2 P.p.s.a. stanowi, że udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Oceniając wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy mieć na względzie, iż zostało ono zainicjowane przez A. S. skargą z dnia 10 lipca 2018 r. Wnioskodawca, choć powołuje się na swój interes prawny, nie może zostać uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż P.p.s.a. nie przyjęło instytucji interwenienta ubocznego (patrz: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II OZ 1072/09 - dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"). W świetle art. 33 § 2 P.p.s.a. dopuszczenie podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako "następstwem" postępowania administracyjnego. Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), zwanej dalej "K.p.a.", która to jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie uznaje za "postępowanie administracyjne". Do tak rozumianego "postępowania administracyjnego" odwołuje się również art. 33 § 2 P.p.s.a., statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym. Interes prawny osoby, która zgłasza swój udział w postępowaniu na prawach strony musi się zatem odnosić do "postępowania administracyjnego" (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OZ 217/12 - dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"). Tymczasem uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie następuje w trybie postępowania administracyjnego, ale zgodnie z procedurą ustanowioną w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, ze zm.). W procedurze tej nie mamy bowiem do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu K.p.a., gdyż procedura planistyczna jest odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej, a stanowi o trybie postępowania w sprawie projektowania, uchwalenia i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego wniosek nie mógł zostać uwzględniony. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji