IV SA/Wa 2322/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, w części dotyczącej ustaleń: 1. § 5 ust. 1 pkt 1, 2. § 5 ust. 1 pkt 5 w zakresie sformułowania: "(...) 7U,(...)", 3. § 12 oraz załącznika graficznego, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1MN, 2MN, 3MN, 4MN, 4. § 16 ust. 2 pkt 2 w zakresie sformułowania "(...) m (...)", 5. § 20 oraz załącznika graficznego w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 7U, 6. § 40 pkt 2 w zakresie sformułowania: "(...) 7U,(...) 1MN, 2MN, 3MN, 4MN, (...)", II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt I nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Pismem z dnia 22 czerwca 2015 r. Wojewoda [...] (zwany dalej: Wojewoda, skarżący) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miasta P. (zwanej dalej: Rada) z dnia [...] września 2014 roku nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w P. (zwanej dalej: Uchwała, Plan). Skarżący organ wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w części dotyczącej ustaleń: § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały; § 5 ust. 1 pkt 5 uchwały w zakresie sformułowania: "(...) 7U (...)"; § 12 ust. 1 pkt 1 uchwały oraz załącznika graficznego, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1MN, 2MN, 3MN i 4 MN, § 16 ust. 2 pkt 2 uchwały w zakresie sformułowania "(...) m (...)"; § 20 uchwały oraz załącznika graficznego w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 7U; § 40 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) 7U, (...) 1 MN, 2MN, 3MN, 4 MN, (...). Zaskarżonej Uchwale zarzucił naruszenie przepisów art. 27, art. 20 ust. 1, art. 17 i art. 15 ust 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst Dz. U z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej "upzp") w związku z art. 14 ust. 8 upzp i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U z 2011 r., Nr 197, poz. 1172 ze zm.). Uzasadniając skargę, organ nadzoru wskazał, że Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa w zakresie procedury sporządzania miejscowego planu, ponieważ pomiędzy wersją przekazaną Wojewodzie w celu oceny zgodności z przepisami prawnymi, w trybie art. 20 ust. 2 upzp, a uchwałą opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., poz. [...], istnieją rozbieżności. I tak w zakresie § 12 ust. 3 pkt 2 Uchwały w wersji opublikowanej, organ wskazał, że z ustaleń zawartych w tej jednostce redakcyjnej, wynika iż dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (1MN, 2 MN, 3MN, 4 MN) wyznaczono minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na 20%. Natomiast w wersji przekazanej organowi nadzoru celem oceny zgodności z przepisami prawnymi, wskaźnik ten ustalono na 30%. Kolejną rozbieżnością pomiędzy wersją Uchwały opublikowaną a przekazaną do uzgodnienia, są ustalenia zawartych w § 16 ust. 2 pkt 2 Uchwały. W wersji opublikowanej, dla terenów zabudowy usługowej (1U) określono maksymalny współczynnik intensywności zabudowy na 1,5m, zaś w wersji przekazanej organowi nadzoru celem oceny zgodności z przepisami prawnymi na 1,5. Rozbieżności dotyczą również ustaleń zawartych § 20 ust. 2 pkt 3 lit. a Uchwały w wersji opublikowanej, gdzie określono minimalny współczynnik intensywności zabudowy dla terenów oznaczonych symbolem 6U i U. Natomiast w wersji przekazanej organowi nadzoru celem oceny zgodności z przepisami prawnymi w § 20 ust 2 pkt 3 lit. a ustalenia w zakresie minimalnego współczynnika intensywności zabudowy dotyczą terenów oznaczonych symbolami 6U i 7U. Zdaniem Wojewody stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie terenów oznaczonych symbolami 1MN, 2 MN, 3MN, 4MN jest niezbędne, bowiem przedmiotem uzgodnień, upublicznienia projektu planu, zatwierdzenia przez organ uchwałodawczy, były inne rozwiązania przestrzenne odnośnie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, która zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp zalicza się do obligatoryjnych elementów planu miejscowego. Konieczność stwierdzenia nieważności ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem 7U podyktowane jest brakiem określenia dla tegoż terenu minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy, które również należy do obligatoryjnych ustaleń planu miejscowego. Stwierdzenie nieważności całej jednostki terenowej umożliwi poprawne jej zredagowanie. W odpowiedzi na skargę, Rada wniosła o oddalenie skargi, wskazując że sprostowanie wskazanych w skardze błędów w planie, może być sprostowane w trybie art. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego aktualnego na dzień wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; zwanej dalej: ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 5 marca 2008 r., I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008 r., II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., I OSK 73/10 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"), oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Skargę na Uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wniósł Wojewoda. Skarga ta wniesiona została w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst Dz. U z 2015 r., poz. 1515 ze zm.). Przewidziane w powołanym wyżej przepisie prawo organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy organ ten przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 ustawy, tj. nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie. Po upływie tego terminu organ nadzoru, chcąc spowodować wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej, w jego ocenie, uchwały musi ją zaskarżyć do sądu administracyjnego. Procesową podstawę rozstrzygnięcia Sądu w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 147 § 1 ppsa, zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa – tj. akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego lub terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) albo akt organów jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków, inny niż określony w pkt 5, podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6) – stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako wprowadzająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (zwany dalej: mpzp), jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 upzp). A zatem należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ppsa Oceny, czy uchwalony mpzp jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 ppsa, dokonuje się na gruncie art. 28 ust. 1 upzp, w myśl którego naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i orzecznictwa, tryb sporządzania mpzp odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do jego sporządzania, poprzez kolejne etapy określone w art. 17 upzp, aż po samo uchwalenie planu. Wskazuje się również, iż pod pojęciem procedury planistycznej należy zatem rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zasad sporządzania mpzp. należy natomiast wiązać z merytorycznym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), treścią zamieszczonych w nim ustaleń, a także ze standardami dokumentacji planistycznej (por.: Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2009, art. 28, nb 2 i 4; wyrok NSA z 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08, CBOSA). Pojęcie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się bowiem z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej. Jak była już o tym mowa, prrocedurę planistyczną określają przepisy upzp. Zgodnie z art. 17 tej ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno: 1) ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia; 2) zawiadamia, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu; 3) (uchylony); 4) sporządza projekt planu miejscowego rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt 1, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko; 5) sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36; 6) występuje o: a) opinie o projekcie planu do: • gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej, • wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, • regionalnego dyrektora ochrony środowiska, • właściwych organów administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, • Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie telekomunikacji, • właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w zakresie lokalizacji nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, zmian, o których mowa w art. 250 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, w istniejących zakładach o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii i nowych inwestycji oraz rozmieszczenia obszarów przestrzeni publicznej i terenów zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, w przypadku gdy te inwestycje, obszary lub tereny zwiększają ryzyko lub skutki poważnych awarii, • - właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, oraz b) uzgodnienie projektu planu z: • wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych, • organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych, • właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę, • właściwymi organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa, • dyrektorem właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani, • właściwym organem nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych, • ministrem właściwym do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej, • właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz c) zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne; 7) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami; 8) wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 10, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu; 9) rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania; 10) wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia; 11) przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11. Z kolei zgodnie z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. W planie miejscowym określa się obowiązkowo: 1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania; 2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego; 3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego; 4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych; 6) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy; 7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych; 8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym; 9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy; 10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej; 11) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów; 12) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. W myśl natomiast art. 20 ust. 1 upzp plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Na tle przytoczonych powyżej przepisów, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, uznał zarzuty skargi w całości za uzasadnione oraz podzielił stanowisko organu skarżącego wraz z jego uzasadnieniem. Wskazać bowiem należy, w ślad za organem skarżącym, że nie ulega wątpliwości iż pomiędzy wersją przekazaną Wojewodzie w celu oceny zgodności z przepisami prawnymi, w trybie art. 20 ust. 2 upzp, a uchwałą opublikowaną w dzienniku urzędowym istnieją rozbieżności. Z przedłożonej Sądowi dokumentacji wynika bowiem, że w § 12 ust. 3 pkt 2 Uchwały w wersji opublikowanej dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (1MN, 2 MN, 3MN, 4 MN) wyznaczono minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na 20%, w wersji przekazanej organowi nadzoru celem oceny zgodności z przepisami prawnymi minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wyznaczono na 30%. W ustaleniach zawartych § 16 ust. 2 pkt 2 Uchwały w wersji opublikowanej, dla terenów zabudowy usługowej (1U) określono maksymalny współczynnik intensywności zabudowy na 1,5m. W wersji przekazanej natomiast organowi nadzoru celem oceny zgodności z przepisami prawnymi maksymalny współczynnik intensywności zabudowy określono w sposób następujący 1,5. Ponadto, w ustaleniach zawartych § 20 ust. 2 pkt 3 lit. a Uchwały w wersji opublikowanej, określono minimalny współczynnik intensywności zabudowy dla terenów oznaczonych symbolem 6U i U, natomiast w wersji przekazanej organowi nadzoru celem oceny zgodności z przepisami prawnymi dla terenów oznaczonych symbolami 6U i 7U. Powyższe rozbieżności czynią zasadnym stanowisko organu skarżącego, iż stwierdzenie nieważności Uchwały w zakresie terenów oznaczonych symbolami 1MN, 2 MN, 3MN, 4MN jest niezbędne. Jak słusznie bowiem wywodzi organ skarżący, przedmiotem uzgodnień, upublicznienia projektu planu, zatwierdzenia przez organ uchwałodawczy, były inne rozwiązania przestrzenne odnośnie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Wskaźnik ten, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp, zalicza się do obligatoryjnych elementów planu miejscowego. Odmienne aniżeli w tekście poddanym ocenie przez organ nadzoru, ustalenie tego wskaźnika, stanowi zatem rażące naruszenie procedury uchwalania planu. Zasadnie również podnosi organ skarżący, że konieczność stwierdzenia nieważności ustaleń dla całej jednostki terenowej oznaczonej symbolem 7U podyktowana jest brak określenia dla tegoż terenu minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy, który również należy do obligatoryjnych ustaleń planu miejscowego. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ppsa w związku z art. 28 ust. 1 upzp, stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w części wskazanej w sentencji. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonej części nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.