IV SA/Wa 2415/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Sękowska Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 28 stycznia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego [...] w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stwierdza nieważność uchwały w całości I. Rada Miasta [...] (dalej "Rada", "organ"), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2019 poz. 506 ze zm.), dalej "u.s.g." w związku z art. 11a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. 2019 poz. 122), dalej "u.o.z.", podjęła w dniu [...] kwietnia 2019 r. uchwałę Nr [...] w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Miasto [...] w 2019 r. (dalej " zaskarżona uchwała"). Program ten był załącznikiem do ww. uchwały. II. Pismem z 21 sierpnia 2019 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej [...] w [...] (dalej "Prokurator", "Skarżący") wniósł do tut. Sądu skargę na przedmiotową uchwałę, zarzucając temu aktowi naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: - art. 11a ust. 2 pkt 1 i 3 u.o.z. poprzez niewyczerpanie w § 4 pkt 1 Programu zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez gminę i ograniczenie realizacji odławiania, transportu oraz utrzymania zwierząt w schroniskach wyłącznie do bezdomnych psów, z pominięciem innych zwierząt, co nie realizuje całości delegacji ustawowej; - art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. poprzez niewyczerpanie w § 6 ust. 1 Programu zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez gminę i ograniczenie zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych wyłącznie do bezdomnych psów z pominięciem innych zwierząt, co nie wyczerpuje całości upoważnienia ustawowego; - art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 10 Programu gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca wyłącznie dla zwierząt gospodarskich odebranych czasowo na podstawie decyzji Burmistrza, gdy ustawa nakazuje uregulowanie tej kwestii co do wszystkich zwierząt gospodarskich objętych Programem, a więc bezdomnych; - art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 u.o.z. w zw. z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji określenie w sposób niedostateczny w § 16 Programu sposobu wydatkowania środków na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, to jest: a) ograniczenie środków na opiekę nad zwierzętami w schronisku dla zwierząt wyłącznie do psów, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego; b) nieprzeznaczenie środków na usypianie ślepych miotów, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego; c) przeznaczenie środków na opiekę nad dzikimi ssakami, które z definicji nie są zwierzętami bezdomnymi ani nie są zagrożone bezdomnością, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów uchwały oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że uchwała, będąca aktem prawa miejscowego i mająca przez to charakter przepisów prawa powszechnie obowiązującego, zawierającego normy abstrakcyjne i generalne, powinna pozostawać w zgodności z innymi przepisami prawa. Tymczasem wymienione w zarzutach przepisy Programu zostały podjęte z naruszeniem upoważnień ustawowych lub wprost wbrew ich treści. I tak w pierwszej kolejności zaznaczono, że Uchwała w § 4 oraz 6 odnosi się jedynie do odławiania oraz zapewnienia opieki i miejsca w schroniskach wobec bezdomnych psów i pomija inne gatunki zwierząt, co nie wypełnia zakresu delegacji ustawowej. Następnie podniesiono zarzut nieprawidłowego wskazania w Uchwale gospodarstwa rolnego dla zapewnienia miejsca zwierzętom gospodarskim, po pierwsze wskazując, że przepisy prawa nie wymuszają konieczności znajdowania się takiego gospodarstwa na terenie gminy – przez co argument o braku gospodarstw rolnych na terenie gminy nie stanowi usprawiedliwienia dla wskazania stajni – a po drugie zaznaczając, że Uchwała odnosi się jedynie do zwierząt odebranych czasowo właścicielowi decyzją Burmistrza, co po raz kolejny nie wypełnia ustawowej delegacji. Finalnie, Prokurator wskazał na uchybienia dotyczące zabezpieczenia środków finansowych na wykonywania zadań w postaci odławiania, transportu i utrzymania zwierząt – ponownie odnoszą się one jedynie do psów, pominięto wydatki na usypianie ślepych miotów oraz przeznaczenie środków na sprawowanie opieki nad zwierzętami wolnożyjącymi, a więc de facto dzikimi i nie bezdomnymi. III. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta [...], działający w imieniu Rady, wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazał on, że zarzut ich niepełności jest nieprawidłowy, ponieważ Prokurator potraktował poszczególne przepisy wycinkowo, bez odniesienia ich do reszty regulacji. I tak w odniesieniu do zarzutu ograniczenia odławiania bezdomnych zwierząt jedynie do psów, Burmistrz wskazał, że w § 6 ust. 4 Programu mowa jest o odławianiu wszystkich bezdomnych zwierząt, bez wskazywania ich gatunków. Ponadto § 8 ust. 2 mówi o przekazaniu do schroniska odłowionych zwierząt wolno żyjących, których nie można wypuścić do środowiska. Zatem zarzut niepełności regulacji jest niezasadny. W odpowiedzi na zarzut uchwalenia ograniczonej całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych wyłącznie do bezdomnych psów wskazano, że § 6 ust. 3 Programu statuuje zasadę transportu zwierząt rannych w wypadkach drogowych do zakładu leczniczego lub ośrodka rehabilitacji zwierząt, co w ocenie Burmistrza wypełnia konieczność zapewnienia opieki weterynaryjnej. W kwestii ograniczenia zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich wyłącznie do tych odebranych czasowo na podstawie decyzji Burmistrza wskazano, że z uwagi na specyfikę gminy i brak gospodarstw rolnych na jej terenie sytuacja wystąpienia bezdomnego zwierzęcia gospodarskiego jest w znacznym stopniu niemożliwa. Zaś w kwestii zarzutu dotyczącego określenia sposobu wydatkowania środków na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, Burmistrz podkreślił, że część wydatków na opiekę nad innymi niż psy bezdomnymi zwierzętami została określona w innych niż wskazany w skardze paragraf Programu. Ponadto szczegółowe kwoty są przewidziane w umowie pomiędzy gminą a schroniskiem, w celu uniknięcia "blokowania" środków na cel, na który ostatecznie nie zostaną wykorzystane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W odniesieniu do aktów wydawanych przez organy gmin przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), dalej "u.s.g.", stosownie do którego nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Do nieważność uchwały może prowadzić wyłącznie istotne naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. W myśl art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona uchwała narusza prawo w sposób istotny, co obligowało Sąd do stwierdzenia jej nieważności w całości na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. V. Szczegółowa kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotową uchwałą Rada uchwaliła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, o którym mowa w art.11a ustawy o ochronie zwierząt. Poza sporem pozostaje to, iż przedmiotowa uchwała, zawierająca normy abstrakcyjne i generalne, stanowi akt prawa miejscowego (por. np. wyrok NSA z 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3245/16, publ. LEX nr 2199460). 2. Zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin (art.11 ust.1 u.o.z.). Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (art.11 ust.1). Stosownie do art.11a ust.2 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust.3). Nadto jak wynika z ust. 4 wskazanego przepisu realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust.5). 3. Zasada praworządności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP, wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. 4. Trafnie podnosi skarga, iż: - zakres regulacji § 4 pkt 1 i § 6 ust.1 uchwały zawężono, wbrew odpowiednio art.11a ust.2 pkt 1 i 3 oraz art.11a ust.2 pkt 8 u.o.z., wyłącznie do bezdomnych psów (w miejsce odpowiednio wszystkich bezdomnych zwierząt oraz wszystkich zwierząt), - zakres regulacji § 10 uchwały zawężono, wbrew art.11a ust.2 pkt 7 u.o.z., wyłącznie do zwierząt gospodarskich odebranych czasowo ich właścicielowi na podstawie decyzji Burmistrza zgodnie z art.7 ust.1 pkt 2 u.o.z. (w miejsce wszystkich zwierząt gospodarskich), - zakres regulacji § 16 ust.2 pkt 1 uchwały (dotyczący finansowania zadań z zakresu odławiania, transportu, utrzymania w schronisku wraz z zapewnieniem opieki weterynaryjnej) zawężono wyłącznie do bezdomnych psów. Ponadto, o ile można zgodzić się z przedstawioną w odpowiedzi na skargę praktyką przeznaczania środków na – np. usypianie ślepych miotów – zgodnie z zaistniała potrzebą, bez "blokowania" konkretnej kwoty, to jednocześnie zasadny jest zarzut braku wskazania sposobu finansowania tego konkretnego zadania w przytoczonym § 16 Programu. W ocenie Sądu wskazanie jedynie w innym paragrafie uchwały, że zadanie to będzie realizowane na podstawie zawartej umowy nie wyczerpuje dyspozycji ustawowej dotyczącej wskazania wysokości środków przeznaczonych na jego realizację. Jednocześnie należy zaznaczyć, ze niekoniecznie musi on być osobna pozycją w sposobie finansowania, jednakże powinien być w nim wskazany. Wskazane w § 16 ust. 2 pkt 1 i 4 uregulowanie dotyczące zapewnienia "opieki weterynaryjnej" jest zdaniem Sądu zbyt ogólne. Tym samym wbrew art.11 a ust. 5 u.o.z. zaskarżona uchwała nie uregulowała w wyczerpujący, całościowy sposób kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie, przyjmując w to miejsce rozwiązania częściowe, wybiórcze. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 221/16, wyrok WSA w Opolu z 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 253/15, wyroki WSA we Wrocławiu z 14 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 676/14, z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 752/14, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 117/17). Sąd nie podziela stanowiska Gminy, iż odnotowane uchybienia w redagowaniu uchwały mają charakter pozorny, a dotknięte nimi postanowienia uchwały dają się wykładać, w sposób całkowicie zgody z ustawą, w oparciu o wykładnię systemową całej uchwały. Podkreślić należy, iż akty prawa miejscowego podlegają ogólnym zasadom stanowienia przepisów prawa, a więc powinny m. in. być zredagowane tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. 5. Wskazane wyżej uchybienia przesadzają o nieważności uchwały w całości. Wyeliminowanie bowiem tylko wskazanych w skardze jednostek redakcyjnych doprowadziłoby do niekompletności aktu prawa miejscowego (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 10 października 2019 r., IV SA/Wa 1803/19, CBOSA). Równocześnie należy wskazać, że stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego nie powoduje z mocy samego prawa unieważnienia indywidulanych rozstrzygnięć lub czynności wydanych lub podjętych dotychczas na podstawie takiego aktu. Zgodnie bowiem z art. 147 § 2 p.p.s.a., rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Ocena skutków stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego dla aktów indywidulanych wymaga zawsze przeprowadzenia indywidulanych analiz związanych z ważeniem różnych dóbr, w tym zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 k.p.a.) oraz zasady trwałości aktów lub czynności administracyjnych oraz zasady ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 64 Konstytucji RP; szerzej na ten temat zob. np. B. Adamiak, Nieważność aktu prawa miejscowego a wadliwość decyzji administracyjnej, PiP 2002, s. 15 i n. oraz uzasadnienia wyroków NSA z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2868/12 oraz 11 października 2017 r., II OSK 2085/16 - CBOSA). W konsekwencji stwierdzenia omówionych wyżej naruszeń prawa w treści Programu, koniecznym było zdaniem Sądu, stwierdzenie – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. – nieważności zaskarżonej uchwały.