IV SA/Wa 2433/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie: sędzia WSA Kaja Angerman sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz A. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "Generalny Dyrektor") z [...] lipca 2019 r., znak: [...] (dalej: "zaskarżone postanowienie"). Postanowieniem tym Generalny Dyrektor stwierdził uchybienie przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca" lub "spółka") terminu do wniesienia odwołania od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: "RDOŚ") z [...] kwietnia 2019 r. (znak: [...]) o dokonaniu wpisu do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi na terenie działki nr [...] zlokalizowanej w [...]. II. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. II.1. Zawiadomieniem z [...] lutego 2019 r. [...] w [...] poinformował spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji o dokonaniu wpisu do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi terenu działki o nr ewid.: [...], obręb [...][...], zlokalizowanej w [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym Spółki. Zawiadomienie to zostało doręczone spółce na adres ul. [...] w [...], który to adres nie odpowiadał aktualnej siedzibie spółki (zgodnie z odpisem pełnym z KRS, od 2017 r. siedziba spółki mieści się w [...]). W dniu 26 marca 2019 r. do akt sprawy wpłynęło pełnomocnictwo udzielone przez spółkę aplikantowi adwokackiemu M. S. z Kancelarii Radców Prawnych i Adwokatów [...] ul. [...] w [...]. Wskazaną wyżej decyzją z [...] kwietnia 2019 r. (znak: [...]) RDOŚ orzekł o dokonaniu wpisu do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi na terenie działki nr [...] nalężącej do spółki. Decyzja ta została wysłana spółce na adres ul. [...] w [...] oraz odebrana w dniu 8 maja 2019 r. II.2. W dniu 23 maja 2019 r. spółka, reprezentowana przez adwokata P. Z., wniosła odwołanie od wskazanej wyżej decyzji RDOŚ z [...] kwietnia 2019 r. II.3. Postanowieniem z [...] lipca 2019 r. GDOŚ stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że decyzja RDOŚ została doręczona spółce w dniu 8 maja 2019 r., a tym samym termin na wniesienie odwołania upływał 22 maja 2019 r. Wniesienie odwołania dzień po terminie uzasadniało wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Równocześnie GDOŚ przyznał, że RDOŚ naruszył art. 40 § 2 k.p.a. poprzez doręczenie decyzji spółce z pominięciem jej pełnomocnika. Zdaniem GDOŚ, w takim przypadku spółka winna wnieść skargę o wznowienie postępowania z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. III.1. W skardze na postanowienie GDOŚ spółka reprezentowana przez adwokata zarzuciła naruszenie: 1. art. 40 § 2 k.p.a. w związku z art. 129 § 2 k.p.a. poprzez uznanie przez organ w zaskarżonym postanowieniu, że doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania, pomimo tego że termin ten nie rozpoczął biegu wobec niedoręczenia decyzji organu I instancji pełnomocnikowi strony (skarżącego), a wyłącznie samej stronie (skarżącemu); 2. art. 134 k.p.a. poprzez błędną ocenę dopuszczalności odwołania w sytuacji, w której bieg terminu do jego wniesienia nie zaczął w niniejszej sprawie biec i przedwczesne w tym kontekście stwierdzenie uchybienia terminu do jego wniesienia; 3. art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że nieprawidłowe doręczenie decyzji przez organ I instancji tj. doręczenie ww. decyzji bezpośrednio stronie (skarżącemu) z wyłączeniem jej pełnomocnika, nie pociągnęło za sobą negatywnych skutków dla strony. Mając na uwadze powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. III.2. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor wniósł o jej oddalenie. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. IV.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że w świetle akt sprawy jest oczywiste, że RDOŚ naruszył art. 40 § 2 k.p.a. doręczając decyzję bezpośrednio na adres strony oraz pomijając prawidłowo ustanowionego pełnomocnika. Generalny Dyrektor przyznał to zresztą w zaskarżonym postanowieniu. Uszło przy tym uwadze GDOŚ, że również doręczenie dokonane bezpośrednio spółce było nieprawidłowe. Otóż przesyłka została zaadresowana na adres ul. [...] w [...], gdy tymczasem według stanu ujawnionego w rejestrze przedsiębiorców KRS siedziba spółki od 2017 r. mieściła się już przy ul. [...] w [...]. Zgodnie z art. 45 k.p.a., jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Okoliczność ta nie ma decydującego znaczenia dla uwzględnienia skargi (wystarczającym powodem jest już wskazane wyżej oczywiste naruszenie art. 40 § 2 k.p.a.), ale jest dodatkowym argumentem potwierdzającym ograniczenie prawa spółki do obrony w postepowaniu administracyjnym. Mając na uwadze gwarancyjny charakter instytucji doręczeń oraz zasadę zaufania do działań organów administracji (art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP) nie do obrony w demokratycznym państwie prawa jest pogląd, że organ II instancji powołując się na oczywiste uchybienie organu I instancji w zakresie doręczeń uchyla się od merytorycznego rozpoznania odwołania pozbawiając stronę prawa do rozpoznania sprawy w drugiej instancji (tym samym naruszając art. 15 w zw. z art. 78 Konstytucji RP). Takie postępowanie GDOŚ godzi również, w powszechnie przyjętą w systemach opartych na rządach prawa, zasadę, że organ nie można czerpać korzyści z własnego bezprawia (ex iniuria ius non oritur). Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że doręczenie decyzji stronie z pominięciem jej pełnomocnika jest bezskuteczne. Okoliczność, że pełnomocnik ustanowiony przez stronę w postępowaniu administracyjnym zgłasza swój udział w postępowaniu przed doręczeniem decyzji stronie zobowiązuje organ do doręczenia tej decyzji ustanowionemu pełnomocnikowi. Oznacza to, że doręczenie w takiej sytuacji decyzji tylko stronie nie wywołuje skutków prawnych. Bieg terminu do złożenia środka odwoławczego warunkuje dopiero prawidłowe doręczenie decyzji (postanowienia) ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi strony. Innymi słowy, doręczenie decyzji stronie, zamiast ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi ma w stosunku do tej strony wymiar wyłącznie informacyjny, strona zostaje tylko poinformowana o treści orzeczenia. Skutki prawne związane z doręczeniem rozstrzygnięcia rozpoczynają się dopiero z datą skutecznego doręczenia orzeczenia ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi (zob. np. postanowienie NSA z 22 sierpnia 2019 r., I OZ 728/19; wyrok NSA z 13 września 2017 r., II OSK 59/16; wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., I OSK 1855/13; wyrok NSA z 14 grudnia 2017 r., I OSK 1461/17; wyrok NSA z 7 marca 2017 r., I OSK 2364/16 - CBOSA). Uzupełniająco należy wskazać, że do przeciwnych wniosków nie prowadzi odwołanie się przez GDOŚ do wyroku NSA z 10 lutego 1987 r. SA/Wr 875/86 (ONSA 1987/1 poz. 13). Otóż orzeczenie to zostało wydane w innym stanie faktycznym, a NSA uchylając zaskarżoną decyzję organu II instancji stwierdził, że pominięcie w sprawie pełnomocnika było na tyle poważnym uchybieniem przepisom postępowania, że wyczerpało przesłankę wznowieniową przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a tym samym NSA uznał za bezprzedmiotowa argumentację organu, że pominiecie to nie miało wpływu na treść decyzji orzekającej o wysokości zobowiązania podatkowego. Natomiast w pełni znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie następujące stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu do wyroku NSA z 10 lutego 1987 r.: "Zadania organów administracji państwowej nie polegają na zapewnieniu sobie korzystnego wyniku sprawy, lecz na rozstrzyganiu jej zgodnie z przepisami prawa (art. 6 k.p.a.). Już więc z samego swego statusu, ale również z obowiązku pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), organ administracji państwowej nie ma potrzeby korzystać z braków, ułomności lub słabego zorientowania strony w możliwościach obrony jej interesów". Ubocznie należy zauważyć, w aspekcie zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia odesłania strony do procedury wznowieniowej, że pogląd organu mógłby znaleźć zastosowanie w sytuacji, w której strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu (tj. podmiot ten nie był uznany za stronę w postępowaniu z naruszeniem art. 28 k.p.a.), zaś decyzja została skutecznie doręczona innym stronom postępowania i tym samym nabrała waloru ostateczności (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 7 kwietnia 2009 r., II OSK 505/08, CBOSA). Generalny Dyrektor odsyłając spółkę do procedury wznowieniowej zdaje się przy tym nie dostrzegać problemów, jakie mogłaby w takim przypadku, jaki zaistniała w realiach niniejszej sprawie, napotkać strona w aspekcie dochowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania (art. 148 § 2 k.p.a.). Reasumując, skoro doręczenie dokonane bezpośrednio spółce w dniu 8 maja 2019 r. (zresztą z naruszeniem również art. 45 k.p.a., a nie tylko art. 40 § 2 k.p.a.) było nieskuteczne, to logicznie rzecz ujmując strona nie mogła uchybić terminowi na wniesienie odwołania. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonego postanowienia, jako wydanego z oczywistym naruszeniem art. 134 w zw. z art. 40 § 2 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. IV.3. W realiach niniejszej sprawy powstaje jeszcze zagadnienie, jakie działania GDOŚ powinien podjąć po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku (art. 153 p.p.s.a.), mając na uwadze, że w dniu 23 maja 2019 r. strona reprezentowana przez adwokata wniosła odwołanie. Ustawodawca nie rozstrzyga wprost takiej sytuacji, co zresztą nie jest przejawem niespójności systemu, ale efektem tego, że w sprawie zaistniała nietypowa sytuacja procesowa wywołana kolejnymi naruszeniami przepisów postępowania przez organ I i II instancji. Przede wszystkim można rozważać tutaj obowiązek dokonania ponownego, tym razem prawidłowego, doręczenia pełnomocnikowi strony decyzji przez RDOŚ. Rozwiązanie takie przyczyniłoby się jednak do naruszenia zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz było przejawem – w realiach niniejszej sprawy – nadmiernego formalizmu godzącego w słuszne interesy strony. Mając na uwadze tę zasadę, a także zasadę zaufania do działań organów administracji (art. 8 § 1 k.p.a.), GDOŚ winien jednak przyjąć, że odwołanie z 23 maja 2019 r. zostało wniesione w terminie i rozpoznać sprawę co do istoty w drugiej instancji. Niewątpliwie bowiem najpóźniej w tym terminie adwokat reprezentujący spółkę zapoznał się z treścią decyzji RDOŚ z [...] kwietnia 2019 r. W szczególności zdaniem Sądu nie ma tu konieczności wydawania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania jako wniesionego od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego (art. 134 k.p.a.). Odróżnić należy bowiem wadliwe (niezgodne z prawem) doręczenie od wejścia decyzji do obrotu prawnego. Wejście do obrotu prawnego polega bowiem już na samym uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata (por. np. postanowienie NSA z 14 marca 2018 r., II OSK 364/18 oraz wyroki NSA z 20 lutego 2014 r., II OSK 2259/12 i 27 września 2016 r., II OSK 3166/14, CBOSA). IV.4. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie adwokata (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa. IV.5. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.