IV SA/Wa 2452/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) sędzia WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skarg J. K. i A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołań oddala skargi. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia dowołania J. K. i A. S. od decyzji Burmistrza Miasta J. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, obejmującej budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na budynku usługowym, położonym na dz. ew. nr [...], obr. [...], przy ul. W. w J.. Decyzją nr [...], z dnia [...] grudnia 2016 r., Burmistrz Miasta J. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego, obejmującą budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na budynku usługowym, położonym na dz. ew. nr [...], obr. [...], przy ul. W. w J.. Od powyższej decyzji wpłynęły, ujęte w pismach z dnia [...] grudnia 2016 r. odwołania: K. C., J. K., W. i E. K., M. i M. W., Państwa J. i I. P., M. B.-D., M.B., A. S., M. G., G. L., J. S., K. G., Państwa R. i J. W., Z. Z., Państwa K. i M. J., T. M., M. S. oraz A. B.. W uzasadnieniu SKO w [...] wskazało, że w dniu [...] czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Z przepisów intertemporalnych tej ustawy wynika jednak, że do postępowań administracyjnych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją, stosuje się przepisy ustawy dotychczas obowiązującej. Postępowanie w przedmiotowej sprawie wszczęto przed dniem [...] czerwca 2017 r. i zastosowanie mają przepisy, obowiązujące przed dniem 1 czerwca 2017 r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), dalej K.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Stosownie do przepisu art. 49 K.p.a., strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane, po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Przepisem szczególnym, o którym mowa w ww. normie, jest art. 53 ust. 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 2018, poz. 1945), określanej dalej jako u.p.z.p., który stanowi, że o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Do doręczeń w drodze ogłoszenia publicznego zastosowanie ma art. 49 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Z uwagi na dwojaki sposób doręczania przewidziany w art. 53 ust. 1 u.p.z.p., dla każdej z dwóch grup podmiotów, inaczej będzie rozpoczynał bieg termin do wniesienia odwołania od decyzji kończącej postępowanie. W stosunku do podmiotów, którym doręczono na piśmie zawiadomienie o wydaniu decyzji, termin do wniesienia odwołania rozpocznie bieg, od dnia zapoznania się z decyzją w formie i warunkach wskazanych w zawiadomieniu. Jeżeli wraz z zawiadomieniem stronie zostanie przekazana decyzja, to ww. termin rozpocznie bieg od dnia doręczenia tej decyzji zgodnie z zasadami ogólnymi kodeksu postępowania administracyjnego. W stosunku do podmiotów zawiadamianych w drodze ogłoszenia publicznego, bieg terminu rozpoczyna się w dniu, w którym dokonano publicznego. Organ wskazał, że - jak wynika z akt sprawy - przedmiotowa inwestycja jest planowana na dz. ew. nr [...], obr. [...], przy ul. W. w J. i zgodnie z ww. przepisem art. 53 ust. 1 u.p.z.p., inwestora oraz właścicieli przedmiotowej nieruchomości zawiadomiono o zaskarżonej decyzji na piśmie. Pozostałe strony natomiast zawiadomiono o tej decyzji w drodze obwieszczeń, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Przy czym, z akt sprawy (vide pismo Referatu Zagospodarowania Przestrzennego z dnia [...] grudnia 2016 r.) wynika, że 4 kopie przedmiotowej decyzji rozwieszono w terenie, w sąsiedztwie nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję, w dniu [...] grudnia 2018 r. W tym samym dniu obwieszczono o tej decyzji na stronie internetowej Urzędu. Oznacza to, że 14 dniowy termin na wniesienie odwołania dla stron innych, niż inwestor i osoby rzeczowo uprawnione do dz. ew. nr [...], upłynął w dniu [...] grudnia 2016 r. Organ przywołał pogląd, że dla rozpoczęcia biegu terminu doręczenia decyzji, zgodnie z art. 49 K.p.a. miarodajny jest pierwszy dzień, w którym ogłoszenie zostało opublikowane w sposób określony w tym przepisie lub przepisach szczególnych. W sytuacji zaś, gdy publiczne ogłoszenie obwieszczenia o wydaniu decyzji dokonywane jest w różnych miejscach i za pomocą różnych środków przekazu - należy ustalić, kiedy ukazało się po raz pierwszy ostatnie z obwieszczeń i ten dzień traktować, jako dzień rozpoczęcia biegu terminu czternastu dni, którego upływ skutkuje uznaniem doręczenia decyzji w trybie art. 49 K.p.a. Organ wskazał, że odwołania: K. C., J. K., Państwa W. i E. K., Państwa M. i M. W., Państwa J. i I. P., M. B.-D., M. B., Pana A. S., M. G., G. L., J. S., K. G., Państwa R. i J. W., Z. Z., Państwa K. i M. J., Pani T. M., M. S. oraz A.B. - stron postępowania, uprawnionych do nieruchomości posadowionych w sąsiedztwie i częściowo pod powierzchnią zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji, zawarte w pismach z dnia [...] grudnia 2016 r, nadano lub wniesiono do Urzędu po dniu [...] grudnia 2016 r., a więc z przekroczeniem ustawowego terminu. Jednocześnie, ww. strony nie wniosły w ww. odwołaniach o przywrócenie terminu na wniesienie środka zaskarżenia. Terminy do wnoszenia odwołania są terminami ustawowymi, a więc nie mogą być przedłużane lub skracane przez organ administracji publicznej, terminami procesowymi obliczanymi według przepisów kodeksu oraz terminami zawitymi, których upływ organ odwoławczy uwzględnia z urzędu. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 K.p.a. Nawet nieznaczne przekroczenie obowiązującego terminu stanowi jego uchybienie i obliguje organ odwoławczy do wydania postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a. W skardze wywiedzionej na postanowienie z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], w dniu [...] sierpnia 2018 r. J. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzuciła błędną wykładnię i zastosowanie, prowadzące do nieuprawionego stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta J. z dnia [...] grudnia 2016 r. W uzasadnieniu powyższego postanowienia zostały błędnie zinterpretowane przepisy prawa. Strona przytoczyła art. 129 § 2 K.p.a. oraz art. 49 K.p.a., podnosząc, że 4 kopie przedmiotowej decyzji rozwieszono w terenie, w sąsiedztwie nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję, w dniu [...] grudnia 2016 r. W jej ocenie w dniu [...] grudnia 2016 r. upłynął termin doręczenia decyzji, a nie termin na wniesienie odwołania, jak stwierdziło SKO w [...]. Należy więc uznać, że odwołanie skarżącej, zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r., zostało wniesione w terminie. W skardze z dnia [...] sierpnia 2018 r. na postanowienie SKO w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. A. S. zarzucił naruszenie art. 7, w związku z art. 87 ust 1 Konstytucji RP, w powiązaniu z art 6 oraz 49 § 2 K.p.a., poprzez przyjęcie, iż obwieszczenie uważa się za dokonanie i tym samym za skuteczne z dniem jego ogłoszenia, a nie po 14 dniach. Skarżący wywodził, że art. 53 ust 1 u.p.z.p. jest "przepisem szczególnym", w rozumieniu art 49 § 1 K.p.a. Nie ulega przy tym wątpliwości, że owo niezasadne zastosowanie art 134 K.p.a., w kontrolowanej sprawie pociągnęło za sobą doniosłe skutki, nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym (art 2 Konstytucji RP), gdyż zamknęło skarżącemu drogę do skorzystania z gwarantowanego przez Konstytucję RP (art. 78) i ustawę (art. 15 K.p.a.) prawa do powtórnego, merytorycznego rozpatrzenia jego sprawy przez organ drugiej instancji. W odpowiedzi na skargi, organ wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi okazały się niezasadne. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm., dalej: "P.p.s.a."), sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c P.p.s.a.). Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 P.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skargi są niezasadne, a poglądów w nich wyrażonych nie można podzielić. Stan faktyczny nie jest sporny w sprawie, nie budzi polemiki między stronami ani data obwieszczenia decyzji na stronie internetowej, ani wniesienie odwołań. Sporna jest natomiast wykładnia art. 49 K.p.a. Wyjaśniając stanowisko Sądu podnieść należy, iż w myśl art. 49 K.p.a., strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Zatem bieg terminu, o którym mowa w omawianym przepisie, rozpoczyna się w dniu, w którym dokonano publicznego (w sensie dostępności dla osób zainteresowanych) udostępnienia decyzji administracyjnej. Chodzi zatem o dzień, w którym dokonano zamieszczenia obwieszczenia o wydaniu i treści decyzji na tablicy ogłoszeń właściwego urzędu, na jego stronie internetowej lub we właściwej gazecie. W konsekwencji, odnośnie do kluczowego dla rozpoznawanej sprawy zarzutu, dotyczącego naruszenia art. 49 K.p.a. należy wskazać, że organ prawidłowo zinterpretował treść tego przepisu, stwierdzając, że czternastodniowy termin oblicza się od pierwszego dnia, w którym dokonano zamieszczenia obwieszczenia o wydaniu i treści decyzji na tablicy ogłoszeń właściwego urzędu, na jego stronie internetowej lub we właściwej gazecie. Niezasadne jest doliczanie dodatkowych, aby ziścił się skutek doręczenia14 dni. Odmienna interpretacja nie ma umocowania w przepisach. Należy odwołać się do tożsamego poglądu, wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 235/11, publikowany w zbiorze internetowym orzeczeń sądów administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA. Należy w tym miejscu zauważyć, iż powyższy pogląd nie jest odosobniony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie jednolicie przyjmuje się, że przepis art. 49 K.p.a., w sposób jednoznaczny stwierdza, że w przypadku obwieszczenia, doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Decyzja ta jest natomiast publicznie ogłoszona w dniu, w którym obwieszczenie zostało udostępnione, w sposób umożliwiający zapoznanie się z nim potencjalnym stronom postępowania. Niezależnie od faktycznej daty zapoznania się stron z treścią obwieszczanej decyzji przyjmuje się, w oparciu o treść art. 49 K.p.a., fikcję prawną, że doręczenie nastąpiło z upływem czternastu dni od publicznego ogłoszenia. Termin doręczenia decyzji, obliczać zatem należy od pierwszego dnia, w którym obwieszczenie zostało udostępnione do wiedzy publicznej w sposób zwyczajowo przyjęty - patrz podobnie: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 2136/11, publikowany w zbiorze LEX nr 1070376, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1903/10, z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 45/10, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 58/18, wyrok WSA w Lublinie z 27 września 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 633/17 oraz II SA/Lu 634/17, wyrok WSA w Opolu z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Op 404/11, CBOSA. Nie można tym samym podzielić wykładni przepisu art. 49 K.p.a., pomijającej przede wszystkim wykładnię językową tej normy prawa. Zgodnie z zasadami wykładni prawniczej, za podstawową uznaje się wykładnię językową, a następnie systemową oraz funkcjonalną. Kolejność ich stosowania jest uzależniona od wyników wcześniejszego etapu wykładni prawniczej, tj. należy stosować wykładnię funkcjonalną wyłącznie w sytuacji, gdy wykładnia językowa i systemowa nie dają jednoznacznych, bezspornych wyników. Na gruncie wykładni językowej, pojęcie "dzień publicznego ogłoszenia", zamieszczony w art. 49 K.p.a. należy rozumieć jako termin, w którym doszło do publicznego (w sensie dostępności dla osób zainteresowanych) udostępnienia materiałów o określonej treści. Termin ten jest na gruncie przepisów prawa rozumiany jako zdarzenie pewne dające się obiektywnie określić. Nadto zauważyć należy, iż rozwiązanie przyjęte w art. 49 K.p.a. jest rozwiązaniem ekstraordynaryjnym, służącym zapewnieniu szybkiego skutku doręczenia wobec wszystkich podmiotów, które są adresatami danego aktu administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przewidują możliwość posłużenia się taką szczególną formą doręczenia, jaką jest publiczne ogłoszenie. Tak więc za publiczne obwieszczenie, w rozpatrywanej sprawie należy uznać moment, gdy obwieszczenie o wydaniu decyzji zostało umieszczone na stronie internetowej i na tablicach ogłoszeń właściwych urzędów gminy. Natomiast w przypadku, gdy publiczne ogłoszenie obwieszczenia o wydaniu decyzji dokonywane jest w różnych miejscach i za pomocą różnych środków przekazu, należy ustalić dzień, w którym obwieszczenie o wydaniu decyzji zostało zamieszczone najpóźniej i ten traktować jako dzień doręczenia decyzji przez publiczne ogłoszenie, a więc w trybie art. 49 K.p.a. (taki pogląd, podzielany przez skład orzekający wyraził NSA w wyroku z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 847/12, CBOSA). Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważa, że w związku z tym, że organ zrealizował przepisy prawa i dokonał ich skutecznej interpretacji, w sytuacji niesporności stanu faktycznego, brak jest podstaw do skutecznego wywodzenia, że doszło do naruszenia przepisów procesowych. Reasumując, po dokonaniu kontroli zaskarżonego postanowienia, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty, Sąd stwierdza, że brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska organu. Zaskarżone postanowienie znajduje bowiem podstawy w prawie, jego wydanie zaś poprzedziło postępowanie, w którym nie uchybiono regułom procesowym. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd oddalił skargi.