IV SA/Wa 2522/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 13 listopada 2018 r. sprawy ze sprzeciwu [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) – dalej zwanej "k.p.a.", uchylająca decyzję Zarządu [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku na funkcje usługowe: biurową i zamieszkania zbiorowego, z garażem podziemnym, na działce ew. nr [...] w obr. [...] przy ul. [...] na terenie [...] w [...]. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwana dalej "inwestorem" lub "skarżącą") wystąpiła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku o funkcje usługowej: biurowa i zamieszkania zbiorowego, z garażem podziemnym, na działce nr [...] w obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Zarząd [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] uchyliło ww. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ I instancji decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji, a postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. sprostowała wydaną decyzję w zakresie wskazania daty zmiany wniosku o wydanie decyzji. Samorządowe Kolegium w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] uchyliło w całości ww. decyzję z dnia [...] października 2017 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z uwagi na błędny sposób wykreślenia obszaru analizowanego. Zarządu [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] ustalił ponownie warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] zarzucając naruszenie: ˗ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nie rozważenie całokształtu okoliczności sprawy, niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego; ˗ art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 6 ust. 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wyznaczenie szerokości elewacji frontowej powyżej 20% średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym; ˗ art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1 i ust. 3 ww. rozporządzenia poprzez wskazanie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie może przekraczać wysokości części narożnej tego budynku, sięgającej ok. 19 m. od poziomu chodnika, pomimo, że średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi 17,9 m, a budynek w sąsiedztwie do planowanej inwestycji wynosi 14 m; ˗ art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie przez ustalenie warunków zabudowy inwestycji, która dopuszcza sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią, pomimo, że zaburzy to ład przestrzenny, co skutkować będzie możliwością nieuzasadnionego ominięcia przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia z 2002 r.; ˗ art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegające na przyjęciu, iż ustalenie zbliżenia obiektu do granicy nie może być elementem ładu przestrzennego, obowiązującego na obszarze analizowanym, podczas gdy umiejscowienie obiektu na działce mieści się w pojęciu cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Z uwagi na powyższe wniosła o uchylenie zakażonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że w celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczono wokół działki granice obszaru analizowanego. Z uwagi na szerokość frontu działki (ok. 50 m), obszar analizowany ustalono w minimalnej wysokości 150 m. Z obszaru wyłączono zabudowę w postaci kościoła wraz zabudową towarzyszącą na dz. ew. [...] i szkoły średniej na działkach ew. nr [...] i [...], z uwagi na odmienny charakter, znaczną odległości i brak powiązania funkcjonalnego i urbanistycznego z projektowaną inwestycją. W obszarze tym przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) – dalej zwanej "u.p.z.p.". Z uwagi na powyższe organ odwoławczy uznał, iż sposób wykreślenia obszaru analizowanego odpowiada warunkom określonym w ww. przepisach. W sporządzonej analizie przyjęto, iż w obszarze znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna - często z usługami towarzyszącymi w parterach, a także zabudowa usługowa (funkcje: handlowe, gastronomiczne, oświatowe, biurowe, administracyjne, zdrowia). Tym samym Kolegium uznało, że planowana inwestycja w formie usług biurowych i funkcji mieszkaniowej stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy w analizowanym obszarze. Jednakże zdaniem Kolegium organ I instancji uwzględnił do analizy obiekt istniejący na działce będący przedmiotem wniosku. Z oczywistych względów obiekt taki nie może zostać wzięty do analizy, gdyż analizą poddaje się obiekty na działkach w obszarze analizowanym, aby odnieść sposób kształtowanej tam zabudowy w stosunku do wnioskowanego terenu. Obiekty istniejąc brane są tylko pod uwagę pod kątem oceny czy realizacja zamierzenia inwestycyjnego wraz z już istniejącym na terenie inwestycji obiektami nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego poprzez powstanie obiektu (obiektów) nie pasujących i zaburzających ład przestrzenny, ukształtowany przez obiekty w obszarze analizowanym. Wobec tego w ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium nakazało organowi I instancji wyeliminować ze swojej oceny obiekt na działce nr [...], ujęty w obszarze analizowanym. Ponadto w ocenie organu odwoławczego ustalenia organu I instancji w zakresie ustalenia linii zabudowy w stosunku do linii zabudowy od strony ulicy [...] wymagają korekty w zakresie uzasadnienia ustaleń, gdyż linię zabudowy, o ile nie występują szczególne okoliczności (§ 4 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz.U. Nr 164, poz. 1588; zwanego dalej "rozporządzeniem z 2003 r.") należałoby co do zasady ustalić względem obiektu na działkach sąsiednich. W stosunku do nich zaś linia zabudowy od strony ul. [...] powinna ona zostać skorygowana albo organ powinien oprzeć swoje ustalenia na ust. 4 § 4 ww. rozporządzenia, w zakresie wyjaśnienia, że jak wynika z mapy stanowiącej załącznik zabudowa na działce sąsiedniej nie stanowi idealnej linii z zabudową istniejącego budynku przy ul. [...], i jak ma się to do wskazanej harmonijnej całości. Organ powinien się wypowiedzieć jaka konkretnie jest różnica w przebiegu linii tworzących zabudowę na tych działkach i jak się to ma do dalszej zabudowy wzdłuż tej ulicy i czy nie będzie to zaburzało ładu przestrzennego z punktu widzenia skali tej różnicy. Kolegium uznało to za istotne biorąc pod uwagę, że planowane jest zbliżenie do działki sąsiedniej, a więc powstała linia zabudowy, w sposób ukształtowany przez organ może dać efekt zaburzenia, braku jednolitego frontu pierzei budynków wzdłuż tej ulicy. Dodatkowo - w opinii Kolegium - organ wyjaśnić musi powody dla jakich miałoby nastąpić dopuszczenie nadwieszenia, jak należy się domyślać wykraczającego poza linię zabudowy, jak i cofnięcie ostatniej kondygnacji, bowiem nie jest to w żaden sposób wyjaśnione. Kolegium wskazało również, iż w ramach ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji uzupełni swoje ustalenia, jak i rozstrzygnięcie, o wyznaczenie linii zabudowy od strony ul. [...]. Decyzja o warunkach zabudowy nie określa konkretnego rozmieszczenia obiektów na terenie inwestycji, a obowiązkiem organu jest zamieszczenie w decyzji ustalenia linii zabudowy w stosunku do wszystkich dróg publicznych, do których przylega teren inwestycji. Odnosząc się do ustaleń organu pierwszej instancji w zakresie wskaźnika zabudowy w analizowanym obszarze Kolegium wskazało, iż organ ten pominął teren szkoły przy ul. [...] z uwagi na odmienny charakter i parametry zabudowy oraz rozległość terenu, nieprzystające do pozostałych działek zabudowanych. Z tego też względu wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalono na 0,8. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy stwierdził, ze ustalenia decyzji wskazują, że organ wyznaczył wskaźnik zabudowy na podstawie wyników analizy, pomimo powołania się na treść § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., gdyż ustalony wskaźnik jest wyższy niż średnia w obszarze analizowanym. Kolegium wskazało, że istnieje uzasadnienie dla stwierdzenia, że obiekt szkolny, nie powinien determinować powierzchni zabudowy dla odmiennej w funkcji lub sposobie wykorzystywania terenu zabudowy. Z uwagi na konieczność zapewnienia na tym terenie odpowiedniej przestrzeni niezabudowanej na cele rekreacji i sportu dla uczniów, teren ten rządzi się odmiennymi zasadami w sposobie zabudowy, ilości miejsca możliwego do zabudowy. Pominięcie tego terenu byłoby więc zasadne, natomiast pozostałe ustalenie, a więc zastosowanie średniej z pozostałych działek w obszarze, jest wprost odwołaniem się do podstawowej zasady ustalania tego wskaźnika, a więc zasługiwałoby na pełna aprobatę. Jednakże organ I instancji nie wyjaśnił dlaczego w swoich ustaleniach wziął pod uwagę tylko tą jedną działkę, w sytuacji gdy w obszarze analizowanym znajduje się również inna szkoła ([...]), której wskaźnik zabudowy wynosi 0,25. Brak jest więc uzasadnienia w kwestii pomięcia jednego obiektu o przeznaczeniu szkolnym przy uwzględnieniu drugiego. Organ I instancji nie odniósł się również do tego, że ponad połowa działek ([...] z [...]) ma wskaźnik zabudowy 1, a więc czy sprawa ta wyznacza jakiś ogólniejszy trend w kształtowaniu się wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym oraz jak ta kwestia ma się ewentualnie do najbliższego sąsiedzie terenu inwestycji. Powyższe zagadnienie mogłaby być również rozwinięte pod kątem czasu powstawania zabudowy o danym stopniu zabudowy oraz układu poszczególnych obiektów (np. bloki mieszkalne tworzące całość, z odpowiednimi terenami zielonymi, itp.). W ocenie organu odwoławczego także ustalenia w zakresie wskaźnika szerokości elewacji frontowych budzą zasadnicze wątpliwości. Stwierdzenie przez organ I instancji, że istniejąca już na terenie inwestycji szerokość frontu budynku prowadzi do wniosku o konieczności poszukiwania sposobu wyznaczenia tego wskaźnika na podstawie szerokości elewacji frontowej budynków przekraczających średnią. Działanie takie, aby uznać je za rzeczywiści dopuszczalne, musiałoby by zostać poparte dodatkowymi ustaleniami, które w sposób przekonywujący pozwalałyby stwierdzić, że istnieje rzeczywiście specyfika i szczególne okoliczności, które pozwalają aby dla terenu inwestycji umożliwić zabudowę szerszą niż w całym obszarze analizowanym. Poprzestanie jednak na wskazaniu obiektów, które mają szerokości elewacji większą niż średnia nie stanowi jednak żadnego uzasadnienia taki wniosków analizy, gdyż sprowadza się tylko do stwierdzenia oczywistego faktu, że na średnią składają się obiekty o wyższej niż średnia szerokości. Organ I instancji wykorzystał zaś obiekty, które nie leżą w bezpośrednim sąsiedztwie, a więc trudno stwierdzić aby w tym zakresie realizowano nadrzędną dyrektywę ustawy - kształtowanie ładu przestrzennego. Podsumowując Kolegium stwierdziło, że kwestia ta wymaga ponownej analizy, gdyż istniejące wnioski nie uzasadniają przyjęcia określonego w zaskarżonej decyzji wskaźnika szerokości elewacji frontowej. W zakresie ustalenia wskaźnika wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki Kolegium podkreśliło, że ustaleń warunków zabudowy nie dokonuje się na podstawie parametrów istniejących na terenie inwestycji. Sięgnięcie po istniejący obiekt możliwe jest ewentualnie w ramach korzystania z wyników analizy, a więc przepisów nie wskazujących wprost sposób kształtowania danego parametru inwestycji. Z tego względu uznało, że ustalenie tego wskaźnika jest wadliwe i wymaga ponownych ustaleń, gdyż nie zostało odpowiednio i przekonywująco uzasadnione. Ustalenie powyższe jest również niepełne gdyż organ I instancji nie sprecyzował jaka konkretnie wysokość jest dopuszczalna, bowiem nie podał konkretnej wysokości w metrach. Ponadto Kolegium zleciło, aby organ I instancji w ponownych ustaleniach uwzględnił, że nawiązanie do narożnej części budynku, położnej na skrzyżowaniu ulic, nie sposób uznać za podstawę kształtowania ładu przestrzenny, bowiem ta część w sposób oczywisty nie przystaje do zabudowanych działek sąsiednich, co niezgodne jest z podstawową zasadą wynikającą z § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia. Organ I instancji powinien zatem podać w jaki sposób ład ten zostałby zachowany poprzez faktyczne zwiększenie istniejącej wysokości zabudowy na terenie inwestycji w stosunku do działek sąsiednich. Z tego względu w ocenie Kolegium organ powinien dodatkowo uwzględniać fakt, że decyzja o warunkach zabudowy nie określa konkretnego rozmieszczenia inwestycji na terenie działki. Z tego względu określenie kształtowania się wskaźnika wysokości powinno zostać dokonane w stosunku do całości terenu. Jeżeli więc występuje specyfika, powodująca możliwość kształtowania wysokości w różnej wielkości od strony różnych ulic czy działek sąsiednich (różna wysokość zabudowy na działkach sąsiednich), to organ powinien w tym zakresie dokonać ustalenia w swej decyzji o całości takiego zagadnienia. Jest to w szczególności uzasadnione faktem, że organ I instancji w analizie opiera się o narożną część budynku, która ma wyższą wysokość niż pozostała cześć. Zachowanie ładu przestrzennego powinna uwzględniać również i takie okoliczności. Świadczy to o konieczności precyzyjnego orzeczenia gdzie i w jakiej wysokości może zostać ukształtowana zróżnicowana wysokość obiektu na terenie inwestycji. Z tego względu w decyzji zawarto tylko częściowe orzeczenie, które pozostaje dodatkowo w sprzeczności z wynikami ustaleń analizy. Skoro wysokość ma być kształtowana w nawiązaniu do istniejącego układu, który jest zróżnicowany, to decyzja nie może orzekać dla całości terenu, bez uwzględnienia tego układu (zróżnicowania). W zakresie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, geometria dachu - w opinii Kolegium - została ustalona prawidłowo, gdyż odpowiada wysokościom i geometrii dachów obiektów o takim samych charakterze występujących na obszarze analizowanym. Odnosząc się do wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p. Kolegium stwierdziło, że inwestycja spełnia wymogi ustawowe w tym zakresie. Nadto teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy), a dodatkowo brak jest dowodów lub ustaleń świadczących aby decyzja była niezgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Również pozostałe ustalenia decyzji w zakresie warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury, ochrony interesów osób trzecich oparte zostały o właściwe przepisy i ustalenia. Nadto inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy uznał zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W jego ocenie zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Organ II instancji kierował się tu treścią art. 138 § 2 Kpa stanowiącego, że decyzja podlega uchyleniu w całości, a sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpoznania, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać przy tym, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że kwestie związane z usytuowaniem obiektów na działce, w tym odległości od granic działki i budynków sąsiednich, są sprawami z zakresu prawa budowlanego uregulowanymi ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowaniem. Tym samym uznał, że ocena ewentualnego naruszenia interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich pod kątem odległości czy też nasłonecznienia ich budynku, nastąpić może dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, a więc na etapie sporządzania projektu budowlanego i jego oceny przez organy architektoniczno-budowlane. W zakresie zarzutów związanych z ustaleniem konkretnych parametrów inwestycji Kolegium stwierdziło, że nie może się do nich ustosunkować z uwagi na wskazane wady analizy, które wymagają dokonania ponownych ustaleń przez organ I instancji. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył inwestor zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji braku spełnienia przesłanek do jej wydania. Z uwagi na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego. Zdaniem pełnomocnika skarżącej ustawowy warunek zawarty w art. 138 § 2 k.p.a. nie został spełniony, bowiem w niniejszej sprawie nie występuje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy. W zaskarżonej decyzji Kolegium jednoznacznie bowiem wskazało, iż "planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację zabudowy w formie usług biurowych i funkcji mieszkaniowej". Ponadto zastrzeżenia organu odwoławczego koncentrują się nie w stosunku do rozstrzygnięcia, a braków w uzasadnieniu decyzji. Natomiast w sytuacji gdy postępowanie wyjaśniające dotknięte jest niewielkimi brakami, które dają się uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. należy uznać za wadliwe. W ocenie skarżącej wady dostrzeżone przez Kolegium pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie i co najwyżej wymagają postępowania uzupełniającego, które powinno być dokonane przez ten organ. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jego oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie Sądu sprzeciw zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a. Wyjaśnić należy, że zakres kontroli sądowej wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw jest znacznie ograniczony w stosunku do kontroli wykonywanej przy rozpoznaniu skargi i wyznacza go art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej zwanej "p.p.s.a.", który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). W tym postępowaniu sąd nie bada zatem innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 2 k.p.a., w szczególności nie dokonuje kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ przepisów prawa procesowego nie związanych z podstawami kasacyjnymi. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zgodnie z którym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego wynika, że obowiązkiem sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym jest jedynie analiza przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. Ustawodawca wyodrębnił bowiem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, którą uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji: (1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych; (2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r. II OSK 2846/12). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W przypadku gdy organ odwoławczy dojdzie do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania (zob. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2015 r. II OSK 1086/14). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada powyższym wymogom, bowiem nie zawiera żadnego wyjaśnienia w zakresie braku możliwości zastosowania art. 136 § 1 k.p.a. Analiza urbanistyczna jest niewątpliwie kluczowym, ale nie jedynym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zarówno z przepisów k.p.a., jak i u.p.z.p., nie wynika aby ustawodawca zastrzegł, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem I instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zarówno postępowanie w pierwszej, jak i w drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ drugiej instancji. Dokonanie przez organ odwoławczy przeprowadzenia takiej analizy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości tego organu do wydania w sprawie decyzji in merito (zob. wyroki NSA z dnia: 8 listopada 2011 r. II OSK 1564/10 i 7 grudnia 2017 r. II OSK 3012/17). Podkreślić również należy, że tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak w wyroku NSA z dnia 20 października 2016 r. II OSK 65/15). Konieczność weryfikacji części parametrów analizy urbanistycznej, na które powołuje się Kolegium, mogła zatem zostać dokonana na etapie postępowania odwoławczego w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Jak bowiem wyżej wskazano przeprowadzenie takiej analizy i oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości tego organu w zakresie wydania decyzji co do meritum sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ dokonał już częściowo takiej szczegółowej oceny, co oznacza, że przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie zostały przez organ odwoławczy wykazane. Powtórnie rozpoznając niniejszą sprawę, której przedmiotem pozostaje ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku o funkcje usługowej: biurowa i zamieszkania zbiorowego, z garażem podziemnym, na działce nr [...] w obr. [...] przy ul. [...] w [...], Kolegium orzeknie co do meritum. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1. wyroku W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium będzie związane oceną prawną i wytycznymi wynikającymi z uzasadnienia tego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. wydruku, zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 w zw. z art. 64 b § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis sądowy w kwocie 100 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz opłata skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.