IV SA/Wa 2569/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi M. P. na rozporządzenie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego im. [...] w W. - oddala skargę - Rozporządzeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. (Dz.Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]) Wojewoda [...], działając na podstawie art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.), utworzył obszar ograniczonego użytkowania dla [...] w W. W rozporządzeniu tym określił przebieg granic tego obszaru (§2 i 3), wyróżnił - w tym obszarze strefę ograniczeń zabudowy mieszkaniowej, oznaczoną symbolem M (§1 ust. 2) i wprowadził zakazy dotyczące nowej zabudowy wskazując w §4 ust. 1, że zabrania się: 1. przeznaczania nowych terenów pod szpitale, domy opieki oraz zabudowę związaną ze stałym lub wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży, a w strefie M także pod zabudowę mieszkaniową; 2. zmiany sposobu użytkowania budynków w całości lub w części na szpitale i domy opieki oraz na stały lub wielogodzinny pobyt dzieci i młodzieży, a w strefie M także na cele mieszkaniowe z zastrzeżeniem ust. 2; 3. budowy nowych szpitali, domów opieki oraz zabudowy związanej ze stałym lub wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży, a w strefie M także budynków mieszkalnych z zastrzeżeniem ust.2 W §4 ust. 2 omawianego rozporządzenia dopuszczono możliwość zmiany sposobu użytkowania budynków w całości lub w części na cele mieszkaniowe oraz budowę nowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych jako towarzyszących innym funkcjom na warunkach określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu miejscowego na warunkach określonych w decyzji o warunkach zabudowy. W §5 określono wymagania techniczne dotyczące budynków wskazując, że: 1. w nowoprojektowanych budynkach należy zapewnić izolacyjność ścian zewnętrznych, okien i drzwi w ścianach zewnętrznych, dachów i stropodachów - zgodnie z Polskimi Normami dotyczącymi izolacyjności akustycznej przegród w budynkach oraz izolacyjności akustycznej elementów budowlanych, 2. w istniejących budynkach należy zastosować zabezpieczenia zapewniające właściwy klimat akustyczny w pomieszczeniach poprzez zwiększenie izolacyjności ścian zewnętrznych, okien i drzwi w ścianach zewnętrznych, dachów i stropodachów- zgodnie z Polskimi Normami dotyczącymi ochrony przed hałasem pomieszczeń w budynkach. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Wojewody [...] do usunięcia naruszenia prawa złożył M. P., zarzucając naruszenie art. 53, art. 135 ust. 1, art. 135 ust. 3a, 3b i art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo o ochronie środowiska oraz Sygn. akt IV SA/Wa 2569/07 naruszenie art. 8 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach środowiska sporządzonej w Aarhus w dniu 25 czerwca 1998 r. i wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia. Natomiast w piśmie z dnia 8 czerwca 2009 r. skarżący wskazał na bezprzedmiotowość dalszego postępowania w sprawie z uwagi na utratę mocy obowiązującej zaskarżonego rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2009 r. skarżący sprecyzował skargę poprzez wskazanie, iż wycofuje wszystkie zarzuty merytoryczne podniesione w skardze z dnia 9 listopada 2009 r. jako bezprzedmiotowe wobec utraty mocy obowiązującej zaskarżonego rozporządzenia i podtrzymuje skargę w tym znaczeniu, że zaskarżone rozporządzenie utraciło moc obowiązującą. Pełnomocnik Samorządu Województwa na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2009 r. wskazał, iż zaskarżone rozporządzenie jest aktem nadal obowiązującym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżone rozporządzenie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] nie narusza interesu prawnego skarżącego w sposób określony w art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872, ze zm.), bez podstawy prawnej, lecz naruszenie tego interesu prawnego znajduje umocowanie w obowiązującym prawie, zwłaszcza iż zaskarżone rozporządzenie było już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonej w orzeczeniach oddalających skargi innych osób na to rozporządzenie, i złożone wobec tych orzeczeń skargi kasacyjne zostały oddalone prawomocnymi wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podstawą prawną rozpatrywanej obecnie skargi jest art. 41 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie według którego, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Natomiast przedmiotem tej skargi jest rozporządzenie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] wydane na podstawie art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902, ze zm.), które w świetle art. 39 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie stanowi akt prawa miejscowego z zakresu administracji publicznej. Na wstępie należy zatem rozważyć zasadność zarzutu skarżącego o utracie Sygn. akt IV SA/Wa 2569/07 mocy obowiązującej zaskarżonego rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], mającą powodować - jego zdaniem - bezprzedmiotowość skargi. Powołane rozporządzenie wydane zostało na podstawie art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, który w dniu wydania tego rozporządzenia stanowił, iż obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy wojewoda, w drodze rozporządzenia. Cytowany art. 135 ust. 2 - z dniem 1 stycznia 2008 r. - został zmieniony art. 19 pkt 5 w zw. z art. 48 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz.U. Nr 175, poz. 1462, ze zm.), otrzymując treść, iż obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy sejmik województwa, w drodze uchwały. Omawiany art. 135 ust. 2 poddany został kolejnej nowelizacji z dniem 15 listopada 2008 r. dokonanej w art. 144 pkt 21 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227, ze zm.), jednakże w ramach tej nowelizacji nie uległa zmianie właściwość sejmiku województwa i forma uchwały do ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania. Zmiana ta polegała na zastąpieniu odesłania do pojęcia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływania na środowisko, jako określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 (tej ustawy), na odesłanie do pojęcia przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jako określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Powyższe oznacza, iż właściwość organu do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania oraz określenie formy aktu utworzenia takiego obszaru, jako przez sejmik województwa w drodze uchwały, określone zostało już z dniem 1 stycznia 2008 r. powołaną wyżej ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. Zgodnie zaś z §32 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908), jeżeli zmienia się treść przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego w ten sposób, że zmienia się rodzaj aktu wykonawczego albo zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczące treści tego aktu, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego. Cytowany §32 ust. 2 stosuje się przy tym odpowiednio do aktów prawa miejscowego, zgodnie z §143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki Sygn. akt IV SA/Wa 2569/07 prawodawczej". Wbrew twierdzeniom skarżącego, zaskarżone rozporządzenie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] nie utraciło zatem mocy obowiązującej, ponieważ jakkolwiek z dniem 1 stycznia 2008 r. nastąpiła zarówno zmiana organu upoważnionego do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania - w miejsce dotychczasowego wojewody wszedł sejmik województwa, jak również zmieniona została przez ustawodawcę forma aktu utworzenia takiego obszaru - z rozporządzenia na uchwałę, to jednak w myśl art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej, akty prawa miejscowego wydane na podstawie przepisów zmienianych niniejszą ustawą z zakresu zadań i kompetencji podlegających przekazaniu niniejszą ustawą zachowują moc do czasu wydania nowych aktów prawa miejscowego przez organy przejmujące zadania i kompetencje. Z pisma z dnia 5 sierpnia 2009 r. wynika zaś, iż Sejmik Województwa [...] nie podejmował w trybie art. 135 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska uchwały w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla [...] w W. Tym samym, okoliczność zmiany z dniem 1 stycznia 2008 r. właściwości organu i formy aktu w sprawie tworzenia obszarów ograniczonego użytkowania nie skutkuje utratą mocy obowiązującej dotychczasowego rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...]. Zaskarżone rozporządzenie nie utraciło mocy obowiązującej także z kolejną nowelizacją art. 135 ust. 2 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, która weszła w życie w dniu 15 listopada 2008 r. Jakkolwiek bowiem, w ramach tej nowelizacji w miejsce stwierdzenia, iż obszar ograniczonego użytkowania tworzony jest dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1, wprowadzono stwierdzenie, iż obszar taki tworzony jest dla przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, to jednak zmiana ta nie spowodowała zmiany zakresu spraw przekazanych do uregulowania w akcie prawa miejscowego, jak również nie stanowi zmiany wytycznych dotyczących treści tego aktu w rozumieniu §32 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Należy bowiem wskazać, iż upoważnienie zawarte w art. 135 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska do dnia 1 stycznia 2008 r. dotyczyło przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jako określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, które to przedsięwzięcia zostały wyszczególnione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań Sygn. akt IV SA/Wa 2569/07 związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573, ze zm.), wydanym na podstawie art. 51 ust. 8 ustawy Prawo ochrony środowiska. Taki stan prawny obowiązywał również po nowelizacji tego przepisu z dniem 1 stycznia 2008 r., aż do dnia 15 listopada 2008 r. W wyniku nowelizacji omawianego art. 135 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska dokonanej z dniem 15 listopada 2008 r., zmianie ulega zawarta w tym przepisie treść, gdzie stwierdzono iż obszar ograniczonego użytkowania tworzony jest dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Do chwili wyrokowania przez Sąd, zakres znowelizowanej treści art. 135 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska z dniem 15 listopada 2008 r. był jednak tożsamy z treścią pojęcia zawartego w tym przepisie przed jego nowelizacją dotyczącego przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jako określonych w uprzednim art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, ponieważ według art. 173 ust. 1 i 2 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 3 października 2008 r., wskazane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. zachowało moc obowiązującą do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r., i jednocześnie do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych, za przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (w rozumieniu m.in. znowelizowanego art. 135 ust. 2) ustawodawca nakazał uważać określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Skoro więc do dnia wyrokowania przez Sąd w przedmiotowej sprawie nie zostały wydane nowe przepisy wykonawcze do ustawy dnia 3 października 2008 r. precyzujące przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, to oznacza, iż pojęcie to należało odnosić do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko określonych w dotychczasowym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., i dlatego materialnoprawny zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem o utworzeniu obszaru ograniczonego użytkowania określony w art. 135 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, jaki obowiązywał przed dniem 15 listopada 2008 r., aż do czasu wyrokowania przez Sąd, nie uległ zmianie na skutek nowelizacji tego przepisu. Nie uległy także zmianie wytyczne zawarte w art. 135 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska do wydania aktu prawa miejscowego, co w konsekwencji powoduje, iż zaskarżone rozporządzenie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] nie utraciło mocy obowiązującej z dniem 15 listopada 2008 r. w ramach §32 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Sygn. akt IV SA/Wa 2569/07 Uznając zatem, iż w dniu wyrokowania przez Sąd zaskarżone rozporządzenie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] było aktem obowiązującym, ocenie należy poddać dopuszczalność złożenia na nie skargi do sądu administracyjnego. Skarga została złożona w dniu 13 listopada 2007 r. po uprzednim wezwaniu Wojewody [...] do usunięcia naruszenia prawa kwestionowanym rozporządzeniem. Oznacza to, iż złożenie skargi było dopuszczalne w myśl art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie. Jednakże, kwestionowane przez skarżącego rozporządzenie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] było już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonej w wyrokach z dnia 30 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2371/07, sygn. akt IV SA/Wa 2372/07, sygn. akt IV SA/Wa 2463/07 i sygn. akt IV SA/Wa 2582/07, którymi oddalone zostały skargi innych osób i gminy M. na przedmiotowe rozporządzenie, i złożone wobec tych wyroków skargi kasacyjne zostały oddalone prawomocnymi wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiednio z dnia 17 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1195/08, sygn. akt II OSK 1749/08, sygn. akt II OSK 1346/08 i sygn. akt II OSK 1231/08. Jakkolwiek więc skarżący na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2009 r. oświadczył o wycofaniu wszystkich zarzutów merytorycznych podniesionych w skardze z dnia 9 listopada 2009 r. wobec kwestionowanego rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], to jednak Sąd nie jest związany wycofaniem tych zarzutów, ponieważ z mocy art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd obowiązany jest do oceny legalności zaskarżonego aktu niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Sąd nie może jednak dokonać już takiej oceny, ponieważ zgodnie z art. 44 ust 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie, przepisu ust. 1 (określającego warunki dopuszczalności złożenia skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego) nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. O ile więc skarga w rozpatrywanej sprawie złożona została przed wydaniem powołanych wyżej orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, o tyle po wydaniu tych orzeczeń i oddaleniu złożonych od nich skarg kasacyjnych przez Naczelny Sąd Administracyjny, w myśl powołanego art. 44 ust 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie nie jest już dopuszczalne rozpoznawanie złożonej skargi przez sąd administracyjny na to samo rozporządzenie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], które było przedmiotem powołanych wyżej orzeczeń, i którymi oddalono skargi innych osób na to rozporządzenie. Brak prawnej skuteczności złożenia kolejnej skargi do sądu administracyjnego na Sygn. akt IV SA/Wa 2569/07 akt prawa miejscowego w przypadku, gdy akt ten był już przedmiotem oceny sądu administracyjnego, który oddalił złożoną uprzednio skargę na taki akt przez inne osoby, wynika także z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. akt SK 30/02 (OTK-A z 2003 r. Nr 8, poz. 84). Wprawdzie wskazany wyrok dotyczy oceny konstytucyjności art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) odnoszącego się do aktów wydawanych przez organy gminy, to jednak pozostała jego treść normatywna jest identyczna z treścią art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.