IV SA/Wa 2574/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Balicka Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zamiany decyzji uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia J. P., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu podano, iż organ I instancji ww. postanowieniem odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego1995 r. nr [...], o przekazaniu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oznaczone działkami nr [...] i [...] o łącznej pow. [...] ha, położone we wsi [...]. W zażaleniu J. P. podniosła, że Wojewoda [...] uchylił się od sprostowania rażących uchybień decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1995 r. polegających na przekazaniu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa działki dożywotnio użytkowanej przez jej poprzedników prawnych, tj. działkę nr [...] o pow. [...] ha a przy czym zmienił jej powierzchnię a [...] ha, co skutkowało pozbawieniem jej dostępu do drogi. Minister rozpatrując sprawę przytoczył treść art. 61a par. 1 i art. 28 k.p.a. wskazując, iż stroną postępowania jest podmiot, którego bezpośrednio to postępowanie dotyczy lub wobec którego może być wydane orzeczenie godzące w jego prawem chronione interesy, poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących mu praw. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] maja 1972 r. Prezydium PRN w N. przyjęło od J. i W. P., poprzedników prawnych skarżącej, na własność gospodarstwo rolne o pow. [...] ha położone w [...]., pozostawiając im do dożywotniego użytkowania działkę nr [...] o pow. [...] ha. Dożywotni użytkownicy zmarli w 1980 roku. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...]. w dniu 27 maja 1994 r. zlecił wydzielenie z działki nr [...] o pow. [....] ha ( zmiana powierzchni spowodowana zmianą operatu ewidencji) trzech działek. Na skutek tego powstały działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Działki nr [...] i [...] decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1995 r. zostały przekazane Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Aktualnym właścicielem działki nr [...] jest J. P. ( decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia [...] lipca 1995 r. nr [...]). Minister wskazał, iż w dacie wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1995 r. właścicielem działek nr [...] i [....] był Skarb Państwa. Stronami tego postępowania byli zatem Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa i Skarb Państwa. J. P. stroną taką nie była, gdyż własność działki [...] uzyskała na mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]. z dnia [...] lipca 1995 r. przy czym przekazanie nieruchomości przez Skarb Państwa na rzecz Agencji WRSP nie powodowało zmian stanu prawnego nieruchomości, ponieważ było to przekazanie w ramach tego samego właściciela. Ponadto decyzja ta nie miała wpływu n kwestię blokownia przez działkę nr [...] dostępu do drogi z działki nr [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. P. zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 10 par. 1 i art. 28 k.p.a. i innych, rażące naruszenie zasady zaufania obywatela do organu państwowego, zasady równości, zasady obiektywizmu, zasady współżycia i sprawiedliwości społecznej oraz zasady zdrowego rozsądku, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi podniosła, że postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest w całości krzywdzące, nieobiektywne zawiera nieprawdziwe stwierdzenia oparte na zleceniach pozbawionych podstawy prawnej. Zdaniem skarżącej posiada ona interes prawny zgodnie z art. 28 k.p.a. w dochodzeniu swoich praw i wyeliminowaniu nieprawidłowości, tym samym jest stroną postępowania. Pokreśliła, że właścicielem nieruchomości w postaci działki nr [...], którą utworzono z działki nr [...], dzieląc ją na działki nr [...], [...], [...]. Sposób wytyczenia działki nr [...] odcina jej dostęp do drogi nr [...] z działki nr [...]. Z uwagi na to, że poprzednikami prawnymi działki nr [...] byli jej rodzice to uważa, iż zgodnie z art. 28 k.p.a. ma interes prawny w dochodzeniu swoich praw i wyeliminowaniu nieprawidłowości, tym samym jest stroną postępowania. Wskazała, iż ówczesny Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 1995 r. przekazał do Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa działkę rolną dożywotnią o pow. [...] ha błędnie wskazując że posiada ona powierzchnię [...] ha zamiast [...] ha. Działka dożywotnia nigdy nie miała pow. [...] ha. Obecnie ta działka dożywotnia nie ma [...] ha, gdyż wydzielono z niej działkę nr [...] o pow. [...] ha, odcinając jej dostęp do drogi nr [...]. Manipulacja organów polegała na dopasowaniu zgodności z powierzchnią działki pierwotnej oznaczonej nr [...], której powierzchnię po zmianie operatu określono na [...] ha, czyli oznaczono, że działka nr [...] wynosi [...] ha, działka nr [...] wynosi [...] ha, zaś działka nr [...] jest działką siedliskową wynosi [...] ha zamiast [...] ha. W sposób bezprawny zmniejszono działkę zabudową z powierzchni ogólnej [...] ha o [...] ha. Wszystkie te działki pierwotnie stanowiły jedną działkę nr [...] i wraz z budynkami stanowiły integralną całość W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie procesowym z dnia 14 października 2017 r. skarżąca wnosząc o uwzględnienie jej skargi, wskazała, że prostuje, że tu nie chodzi i uchylenie ówczesnej decyzji lecz jej sprostowanie, które umożliwi naprawienie błędów ówczesnych urzędników Podkreśliła, że nie jest prawdą, że działka nr [...] nie pozbawia ją dostępu do drogi nr [...] z działki nr [...] i [...], że działka dożywotnia wynosiła [...] ha, że nie ma interesu prawnego w dochodzeniu sprostowania decyzji Wojewody z [...] lutego 1995 r. i uzyskania dostępu do drogi nr [...] oraz przywrócenia stanu pierwotnego działki zabudowanej, że w sprawie występuje jedynie jako właściciel sąsiedniej nieruchomości i że ma tylko interes faktyczny a nie prawny, że wytyczenie odrębnej działki [...] nie spowodowało zmiany stanu prawnego nieruchomości, skoro skutkiem tego jest zmniejszenie działki zabudowanej [...] ha, oraz zablokowanie dostępu do drogi. Skarżąca podkreśliła, że ma interes prawny by mieć dostęp do drogi nr [...] z działek nr [...] i [...], których jest właścicielem, zważywszy, że po drugiej stronie drogi posiada działkę nr [...]. Z drugiej strony działki nr [...] nie ma dostępu do innej drogi, gdyż działkę z drogą publiczną nr [...] dzieli rów należący do drogi i jest to zupełnie inna droga oraz inna działka. Sposób wydzielenia działki nr [...] pozbawia ją dostępu do drogi z działki nr [...], której jest właścicielką. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. 2017 r., poz. 1369; dalej zwanej p.p.s.a.), Sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu było postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Podstawę odmowy wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej z dnia 8 czerwca 2016 r. stanowił art. 61a § 1 k.p.a. W ocenie Sądu organ I instancji po wpłynięciu wniosku skarżącej, a następnie organ odwoławczy, nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący okoliczności sprawy i przedmiotu postępowania, przedwcześnie wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organy obu instancji w uzasadnieniach swoich postanowień twierdzą, iż skarżąca domagała się zmiany decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1995 r. o przekazaniu na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości PFZ położonych we wsi [...]., oznaczonych jako działka nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha poprzez wpisanie łącznej powierzchni działek [...] ha. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z uzasadnienia postanowień organów obu instancji wynika, że odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła w oparciu o brak przymiotu strony przez J. P. Jak powszechnie przyjmuje się w piśmiennictwie prawniczym i orzecznictwie NSA, odmowa wszczęcia postępowania na podstawie tej przesłanki jest możliwa wówczas, gdy wnioskodawca nie posiada zdolności prawnej lub nie ma interesu prawnego w sprawie (nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.) oraz ustalenie tej kwestii jest oczywiste i nie wymaga złożonego procesu wykładni (por. wyrok NSA z 28 marca 2012 r., II GSK 321/11, P. Przybysz, Komentarz do art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2017). W przypadku wątpliwości co do posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony należy wszcząć postępowanie i w jego toku wyjaśnić tę kwestię. Stwierdzenie braku przymiotu strony będzie wówczas skutkować umorzeniem postępowania (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011, nr 4, s. 9). Właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 61a § 1 k.p.a. musi prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2016 r. o sygn. akt I OSK 1201/15). Orzecznictwo ukształtowane na tle art. 61a § 1 k.p.a. wskazuje, że odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Zastosowanie zatem art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone zasadniczo do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyroki NSA z dnia: 17 czerwca 2005 r., OSK 1534/04; 5 kwietnia 2006 r., I OSK 725/05; 2 października 2009 r., II OSK 1501/08; 10 marca 2010 r., II GSK 433/09; 28 marca 2013 r., II GSK 321/11; 25 lutego 2014 r., II OSK 2271/12). W ocenie NSA, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie można mówić o "oczywistości" żądania wszczęcia postępowania przez osobę niebędącą stroną, która uzasadniałaby odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego bez przeprowadzenia czynności wyjaśniających. W sprawie niniejszej organy zaniechały dokładnego wyjaśnienia treści żądania skarżącej zawartego w piśmie z dnia 8 czerwca 2016 r., przyjmując apriorycznie, że zawarte w nim żądanie dotyczy zmiany decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Jednakże uszło uwadze organów obu instancji, że skarżąca w swoim wniosku nie wskazała w jakim trybie domaga się zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. Przypomnieć zatem należy, iż stosownie do art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Określenie żądania jest więc wymaganym i istotnym elementem podania, wyznacza ono bowiem zakres sprawy. Podkreślenia przy tym wymaga, że określenie żądania jest obowiązkiem strony, która zwraca się do organu o podjęcie działania. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że uprawnienie do określenia żądania, czy też jego doprecyzowania posiada tylko strona. Organ nie może wyręczyć strony i zdecydować za nią w jakiej sprawie toczyć się będzie postępowanie zainicjowane jej wnioskiem (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt II GSK 905/15, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak tego elementu podania jest brakiem istotnym, który uniemożliwia wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego. Z tego też względu organy administracyjne zostały wyposażone w narzędzie, które umożliwia jego usunięcie. Art. 64 § 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Ustawodawca przewidział zatem tryb postępowania w takich sprawach, w których podanie strony obarczone jest brakami formalnymi, uniemożliwiającymi nadanie mu biegu. Konsekwencją ich nieusunięcia w wyznaczonym terminie jest pozostawienie podania bez rozpoznania. Pismo wzywające do usunięcia braków formalnych powinno precyzyjnie określać czego domaga się organ oraz zawierać pouczenie o konsekwencjach nieusunięcia braków w zakreślonym terminie. Nadmienić należy, że ustawodawca, w art. 9 k.p.a., nałożył na organy obowiązek informacyjny, który wyraża się w konieczności należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zadaniem organów jest czuwanie nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że nie ulega wątpliwości, iż złożony przez skarżącą wniosek obarczony był brakami, polegającymi na braku wskazania w jakim trybie domaga się ona zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] lutego 1995 r. W takim przypadku rzeczą organów było wezwanie skarżącej o sprecyzowanie wniosku w tym zakresie. Tymczasem organy w toku postępowania takich czynności nie przeprowadziły. Zatem niewyjaśnienie tej kwestii w tej sprawie nie uprawniało organów do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., który - jak wyżej podkreślono - może znaleźć zastosowanie jedynie w sytuacji oczywistego i niebudzącego wątpliwości żądania wszczęcia postępowania przez osobę niebędącą stroną. Zauważyć przy tym należy, iż skarżąca w piśmie procesowym z dnia 14 października 2017 r. sprostowała, że nie chodzi jej o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [..] lutego 1995 r. ale o jej sprostowanie we wskazanym przez nią zakresie. Skoro w rozpoznawanej sprawie nie doszło do wyjaśnienia przez organy obu instancji istoty i przedmiotu postępowania, a nadto strona skarżąca sprostowała dotychczasowe żądanie zmiany decyzji z dnia [...] lutego 1995 r., to należy uznać, że odmowa wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej z dnia 8 czerwca 2016 r. była przedwczesna. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.