IV SA/Wa 2628/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Piotr Korzeniowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2015 r. sprawy ze skargi A. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania: 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego A. L. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 144, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymało w mocy orzeczenie Burmistrza Gminy i Miasta W. z [...] czerwca 2015 r., o zawieszeniu postępowanie administracyjne w sprawie rozpoznania wniosku p. A.L. w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją tego samego organu z [...] sierpnia 2012 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, obejmującej budowę odcinka obwodu sieci elektroenergetycznej kablowej średniego napięcia, zwanej dalej "decyzją lokalizacyjną". Uzasadniając orzeczenie wskazano: - w myśl art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesza się postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, - z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że zaskarżone postanowienie o zawieszeniu zostało wydane w związku z postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2015 r. w przedmiocie zażalenia p. A.L. na bezczynność organu I. instancji, w którym uznano zażalenie na uzasadnione i wyznaczono termin na załatwienie sprawy wynoszący 60 dni od daty doręczenia postanowienia; w uzasadnieniu tegoż postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało m.in., że - jeżeli zdaniem organu zachodzą inne przeszkody do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności, jeżeli jego zdaniem rozstrzygnięcie sprawy zależy od innego toczącego się postępowania - powinien zawiesić postępowanie, - w rozpoznawanej sprawie - wskutek skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2014 r. w przedmiocie uchylenia w całości postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej - zawisło postępowanie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 2550/14); o złożoności zagadnień występujących w sporze świadczy fakt, że już wcześniej przed Wojewódzkim Administracyjnym Sądem toczyło się postępowanie w tym przedmiocie, gdzie wyrokiem z 2 lipca 2014 r. (sygn. akt IV SA/Wa 946/14) uchylono postanowienie Kolegium z [...] marca 2014 r. uchylające postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, - w orzecznictwie sądowym istnieją rozbieżności, co do traktowania wydania orzeczenia przez sąd administracyjny jako zagadnienia wstępnego; elementem zagadnienia wstępnego jest istnienie zależności między uprzednim rozstrzygnięciem, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji i to do kompetencji organu należy ustalenie występowania tego związku przyczynowego, - organ przychylił się do poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z 9 grudnia 2014 r. (sygn. akt II GSK 1642/13 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"), zgodnie z którym art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. ma zastosowanie także w sytuacji, gdy nie jest celowe prowadzenie postępowania administracyjnego bez uprzedniego rozstrzygnięcia innej sprawy administracyjnej; w sprawie tej Naczelny Sąd Administracyjny przychylił się do poglądu, w myśl którego pod pojęciem prejudycjalności rozumie się najczęściej przesądzające znaczenie, jakie posiada rozstrzygnięcie jednej sprawy lub techniczno-prawną konieczność rozstrzygnięcia jednej sprawy po to, aby następnie można było rozstrzygnąć inną sprawę oraz że brak jest uzasadnienia dla ścieśniającej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.; przy podejmowaniu rozstrzygnięcia na gruncie wskazanego przepisu należy także - przynajmniej w pewnym stopniu - brać pod uwagę względy techniczno-prawne, w tym również ekonomię postępowania, - biorąc to pod uwagę, uznano, że w sprawie zachodzą okoliczności dające podstawę do zawieszenia postępowania; Kolegium wzięło też pod uwagę, że Sąd 23 kwietnia 2015 r. rozstrzygnął sprawę w przedmiocie skargi na postanowienie z [...] października 2014 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, co oznacza, że - po uprawomocnieniu się orzeczenia - organ I. instancji podejmie zawieszone postępowanie. W skardze podniesiono: - postanowienie wydano z wadą skutkującą koniecznością wznowienia postępowania w tym przedmiocie (w myśl art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), gdyż nie zostało one doręczone wszystkim stronom postępowania (w szczególności [...] sp. z o. o. w W., zwanej dalej "Inwestorem"), jak również odstąpiono od dokonania obwieszczenia o jego wydaniu, - utrzymano w mocy postanowienie organu I. instancji, które zostało wydane: - z niepełną sentencją; - w sprzeczności z zasadą określoną w art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zam.), w okolicznościach gdy Sąd nie wstrzymał na wniosek skarżącego (Inwestora) wykonania aktu - którego dotyczyło postępowanie o sygn. akt IV SA/Wa 2550/14 (zakończone w I. instancji sądowej 23 kwietnia 2015 r.) - na podstawie art. 61 § 3 wskazanej ustawy; w sprawie nie mają też miejsca okoliczności, o których jest mowa w art. 61 § 2 pkt 1 ustawy; - bez porozumienia z Wójtem Gminy [...], - postanowienie nie zostało doręczone (podobnie jak i zaskarżone postanowienie organu II. instancji) do wszystkich stron postępowania, w tym również do Inwestora. Wniesiono o zwrot kosztów postępowania sądowego oraz o orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu, o ile zostanie on uchylony przez Sąd. W odpowiedzi na skargi organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty są trafne. Zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy. W sprawie są bezsporne jej istotne okoliczności faktyczne. Wobec wniosku o wznowienie postępowania, zakończonego wydaniem decyzji lokalizacyjnej, organ I. instancji odmówił wznowienia postępowania, zaś organ odwoławczy, postanowieniem o charakterze kasatoryjnym (z [...] października 2014 r.), uchylił to orzeczenie. Z kolei postanawianie o zawieszeniu postepowania, utrzymane w mocy zakwestionowanym aktem, wydano wobec zaskarżenia do sądu administracyjnego orzeczenia kasatoryjnego. Trafnie wywodzi Skarżący, że tego rodzaju sytuacja procesowa nie uzasadnia zawieszenia postępowania, w myśl art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Wbrew wywodom organu (popartym tezą z jednego z orzeczeń sądów), przesłanki uzasadniające zawieszanie postępowania należy bowiem wykładać ścisłe (tak patrz np. wyroki WSA o sygn. akt II SA/Kr 538/13, opubl. LEX nr 1343028 I SA/Wa 2128/13 opubl. w Lex nr 1467562 – dostępny w CBOSA). Regułę tę trzeba mieć na uwadze zwłaszcza, o ile w postepowaniach uczestniczą strony o sprzecznych interesach a szczególnie, gdy zawieszanie postępowania mogłoby ograniczać lub wręcz niweczyć ochronę praw jednej ze stron. W takim przypadku ogólna zasada ekonomii postepowania nie może przesłaniać zasady szybkości postępowania (obie wyrażone, jako równorzędne w art. 12 K.p.a.). W rozpoznawanej sprawie, Skarżący żądał wznowienia postępowania, co do aktu który otwiera drogę do realizacji procesu inwestycyjnego. Decyzja lokalizacyjna warunkuje wszak uzyskanie innych wymaganych pozwoleń, niezbędnych dla rozpoczęcia prac budowlanych. W okresie, gdy decyzja lokalizacyjna pozostaje w obrocie inwestor może podejmować dalsze czynności formalne a potem faktyczne, w tym zakończyć realizacje przedsięwzięcia. Jednocześnie decyzja lokalizacyjna może być - po wznowieniu postępowania - uchylona tylko w określonym czasie od dnia jej wydania – gdy powodem wznowienia są przyczyny wskazane w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a - 1 rok, co wynika z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), zaś w razie wznowienia wobec innych przesłanek - odpowiednio 5 i 10 lat (art. 146 § 1 K.p.a.). W takiej sytuacji sposób rozumienia przesłanek zawieszenia postępowania, zakreślonych, w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., może realnie determinować możliwość ochrony praw stron trzecich, gdy postępowanie w przedmiocie lokalizacji było prowadzone wadliwie. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że zawieszanie postępowania jest możliwe jedynie wtedy, gdy ustalanie określonych okoliczności faktycznych czy prawnych, istotnych z perspektywy prowadzenia postępowania głównego, nie jest możliwe bez zakończenia odrębnego postępowania. Sąd podziela w pełni analogiczne stanowisko, wyrażone w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 11 lutego 2015 r., (sygn. akt I SA/Wa 2937/13), gdzie wskazano: "Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga istnienia miedzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne." (opubl. Lex nr 1734409, dostępny w CBOSA). Jak trafnie wskazano także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2012 r. (sygn. akt II OSK 1570/12): "Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego." (opubl. Lex nr 1367328, dostępny w CBOSA). Zauważa się też w orzecznictwie, że gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. (tak: wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1698/2007 opubl. w LexPolonica nr 1962381, dostępny w CBOSA). Mając na uwadze wskazane uwarunkowania formalne, nie można uznać, aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiły przesłanki warunkujące zawieszanie postępowania. Postanowienie o charakterze kasatoryjnym (z [...] października 2014 r.) jest ostateczne a jego wykonanie – co trafnie podniesiono w skardze - nie zostało wstrzymane (w myśl art. 61 § 1 pkt 2 lub § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wobec tego stan formalnoprawny jest jednoznaczny – organ I. instancji obowiązany jest procedować w sprawie. Trafnie odnotowano wprawdzie, że rozpoznanie skargi na dane postanowienie pozostaję w logicznym związku z dalszym procedowaniem. O ile bowiem zaskarżone postanowienie zostałoby uchylone (w rozpatrywanym przypadku wyrok którym oddalono na nie skargę nie jest prawomocny) ponownie wydane rozstrzygnięcie organu I. instancji będzie wadliwe w myśl art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Jednak samo hipotetyczne, przyszłe zdarzanie nie może uzasadniać zawieszania postępowania. Uzasadniona niepewność, co do stanu prawnego czy faktycznego musi występować na dzień zawieszania postepowania. Nie miało to miejsca w rozpatrywanej sprawie Wobec faktu, że analogiczną wadliwością dotknięte są orzeczenia organów obu instancji, Sąd uznał za niezbędne wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. W tej sytuacji bez znaczenia są pozostałe zarzuty skargi. Dość stwierdzić, że prawidłowość doręczania orzeczenia, podnosić może strona, której go skutecznie nie doręczono zaś osnowa postanowienia o zawieszaniu postępowania, odpowiada prawu, gdy chodzi o jej kompletność. W końcu - w ocenie Sądu - orzekanie w przedmiocie zawieszenia postępowania nie wymaga porozumienia zainteresowanych organów, gdy chodzi o czynności procesowe a nie merytoryczne orzekanie w sprawie. Zwłaszcza, o ile organ obowiązany byłby faktycznie zawiesić postępowanie z urzędu. Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu, bowiem w myśl reguł obowiązujących na dzień orzekania w sprawie - wobec wejścia w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658) - w razie uwzględnienia skargi postanowienie nie wywołuje skutków, chyba że Sąd postanowiłby inaczej (art. 152 § 1 w nowym brzmieniu). Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 wskazanej ustawy.