IV SA/Wa 2663/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Groński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi E. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę. P. P. i D. P. wnieśli do Burmistrza [...] o rozgraniczenie nieruchomości, tj. działki nr [...] i nr [...] z działką nr [...], położonych w obrębie [...]. Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...], działając na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej P.g.k.) oraz art. 15 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.), umorzył postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące wyżej wymienionych nieruchomości oraz przekazał sprawę do rozpoznania Sądowi Rejonowemu w [...]. Burmistrz [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] ustalił wysokość kosztów postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonych w obrębie [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] i [...] z działką ewidencyjną nr [...] – na kwotę 4.000,00 zł. Stwierdził, że powyższe koszty obejmują wynagrodzenie geodety uprawnionego do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic w przedmiotowym postępowaniu. Ustalił, że koszty te ponoszą: a) P. P. w wysokości 1.000,00 zł, D. P. w wysokości 1.000,00 zł i E. O. w wysokości 2.000,00 zł. E. O. w piśmie z dnia 2 maja 2018 r. wniosła zażalenie na postanowienie Burmistrza [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W jego uzasadnieniu podważyła wiarygodność geodety, który przeprowadził czynności w postępowaniu. Stwierdziła, że jest nie do przyjęcia, żeby płaciła za błędy popełnione w postępowaniu przez inną osobę. W związku z tym zaskarżyła w całości postanowienie organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza [...], z dnia [...] kwietnia 2018 r. Organ odwoławczy wywiódł, że zgodnie z art. 29 ust. 1 P.g.k. rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójt (burmistrz, prezydent miasta) oraz w wypadkach określonych w ustawie sąd (art. 29 ust. 3 P.g.k.) z urzędu lub na wniosek strony (art. 30 ust. 1 P.g.k.). Jeżeli w razie sporu, co do przebiegu linii granicznych, nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), który umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 1 i 2 P.g.k.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], odwołując się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06, stwierdziło, że w takim przypadku administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe ogranicza się do przygotowania wstępnego materiału dowodowego dla sądu. Jak dalej wywiódł organ odwoławczy, w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przedstawiany jest pogląd, zgodnie z którym postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach, tj. administracyjnym oraz sądowym i mimo to, że instytucję rozgraniczenia nieruchomości uregulowano w dwóch aktach prawnych (Prawie geodezyjnym i kartograficznym oraz Kodeksie cywilnym), to stanowi ono jedną całość. Ponownie odwoławszy się do wzmiankowanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że nielogiczne byłoby założenie, iż rozgraniczenie nieruchomości jest dokonywane w postępowaniu administracyjnym według innych kryteriów i prawideł niż rozgraniczenie nieruchomości, do którego dochodzi w postępowaniu cywilnym. Powyższe, jak następnie podniósł organ drugiej instancji, ma istotne znaczenie dla ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego na jego administracyjnym etapie i sposobu obciążenia nimi stron w konkretnej sprawie. Oznacza bowiem, że dokonując rozliczenia tych kosztów należy uwzględniać nie tylko treść przepisów dotyczących kosztów w postępowaniu administracyjnym (art. 261 - 267 K.p.a.), ale także przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zasad rozgraniczania nieruchomości (art. 152 - 153 K.c.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że zgodnie z art. 262 § 1 pkt. 2 K.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Oznacza to, że udział w kosztach postępowania administracyjnego zależy od posiadania przez określony podmiot interesu prawnego, to jest opartego na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Stosownie zaś do treści art. 153 K.c. koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co jest powiązane z zasadą sformułowaną w art. 152 K.c., że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Skoro postępowanie rozgraniczeniowe, co wynika z treści art. 152 - 153 K.c., toczy się w istocie rzeczy w interesie wszystkich podmiotów uczestniczących w rozgraniczeniu, to wszyscy właściciele sąsiednich nieruchomości zobowiązani są do udziału w kosztach tego postępowania, bez względu na to kto żądał jego wszczęcia. Po raz kolejny odwoławszy się do wzmiankowanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ drugiej instancji wskazał, że w postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel sąsiedniej nieruchomości może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Wobec tego nie powinien on ponosić kosztów rozgraniczenia, które - w jego ocenie - zostało wszczęte zbyt pochopnie. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. Organ odwoławczy zauważył, że zaprezentowane stanowisko jest zgodne z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych. Przenosząc przedstawione rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], stwierdziło, że nie budzi wątpliwości, iż między wnoszącą zażalenia, a pozostałymi uczestnikami postępowania rozgraniczeniowego istnieje spór, co do rzeczywistego przebiegu granic. W postępowaniu rozgraniczeniowym materiał dowodowy nie pozwolił na jednoznaczne ustalenie linii granicznych między rozgraniczanymi nieruchomościami, a strony nie złożyły zgodnych oświadczeń woli, co do przebiegu linii granicznych, ani nie zawarły ugody. Wobec tego konieczne było umorzenie postępowania administracyjnego i przekazanie sprawy o rozgraniczenie do sądu powszechnego. Powyższa sytuacja, jak skonstatował organ, rodziła po jego stronie obowiązek ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego i obciążenia nimi poszczególnych uczestników tego postępowania. Skoro w sprawie istnieje spór, co do przebiegu granic, to rozgraniczenie leży w interesie wszystkich uczestników postępowania, tym samym wszyscy uczestnicy tego postępowania powinni ponieść jego koszty. Z zestawienia art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 152 K.c. wynika zatem, że koszty postępowania administracyjnego o rozgraniczenie, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają właścicieli obu rozgraniczanych nieruchomości po połowie. Interes prawny E. O. w postępowaniu rozgraniczeniowym jest niewątpliwy. Nie kwestionuje ona faktu, że jest właścicielką jednej z rozgraniczanych nieruchomości. W związku z tym zasadne było obciążenie jej kosztami postępowania rozgraniczeniowego w połowie. Podsumowując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że postanowienie organu pierwszej instancji jest prawidłowe, zatem stosowanie do treści art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., należało utrzymać je w mocy. E. O. w piśmie z dnia 20 sierpnia 2018 r. wniosła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu stwierdziła, że jest niezadowolona z zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podniosła, że działkę otrzymała na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 1983 r. sygn. akt [...]. Wywiodła, że działkę zamieszkuje od 1972 r. Ona i członkowie jej rodziny samodzielnie wybudowali budynek i mają wszystkie rachunki na budowę oraz opłaty od 1972 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę stwierdziło, że stanowisko skarżącej jest nieuzasadnione i wniosło o oddalenie skargi. Należy nadmienić, że w piśmie z dnia 2 maja 2018 r. E. O. wniosła również odwołanie od powołanej wyżej decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] utrzymało w pomocy zaskarżoną decyzję. E. O. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sprawa jest zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Wa 2662/18. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Podstawę prawną postanowienia Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., które utrzymano w mocy zaskarżonym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r., stanowiły art. 264 § 1 w zw. z art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonego postanowienia; dalej powoływana również jako K.p.a.). Zgodnie z art. 264 § 1 K.p.a. jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Stosownie natomiast do treści art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06 stwierdził, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 Kodeksu cywilnego), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Powołana uchwała posiada tzw. ogólną moc wiążącą, co jednoznacznie wynika z art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej powoływana również jako P.p.s.a.). Zgodnie z nim, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Ogólna moc wiążąca uchwały powoduje zatem, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany tą uchwałą przepis (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 714/15, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt I OZ 1314/17. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; A. Skoczylas "Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego". Warszawa 2004, str. 221 i nast.). Tezy zawarte w sentencjach uchwał mają w istocie formę odpowiedzi na pytania prawne zawarte we wnioskach lub postanowieniach. Odpowiedzi te są zaś rezultatem toku rozumowania, który znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniach uchwał. Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nie ma wiążącego charakteru tylko ta część uzasadnienia uchwały, która nie ma bezpośredniego związku ze stanowiskiem przyjętym w uchwale (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 20 września 2011 r. sygn. akt II FSK 627/10 i z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt I FSK 1786/12. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zatem zauważyć, że w uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał, że instytucja prawna "rozgraniczenia nieruchomości", choć została uregulowana kompleksowo w dwóch aktach prawnych (to jest w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne i w Kodeksie cywilnym), to stanowi jedną całość. Nielogiczne bowiem byłoby założenie, że rozgraniczenie nieruchomości jest dokonywane w postępowaniu administracyjnym według innych kryteriów i prawideł niż rozgraniczenie nieruchomości, do którego dochodzi w postępowaniu cywilnym. Nie do obrony jest więc zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego teza, że w postępowaniu administracyjnym nie stosuje się przepisów Kodeksu cywilnego, a w postępowaniu cywilnym - unormowań zawartych w Prawie geodezyjnym i kartograficznym. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł natomiast, że w razie sporu co do przebiegu linii granicznych należy dążyć zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowym, do zawarcia ugody przez strony (art. 153 zd. 2 K.c. i art. 31 ust. 4 P.g.k.). Jeżeli nie jest możliwe ustalenie granic według stanu prawnego lub według stanu posiadania, a strony nie zawrą ugody, ustalenie granic należy do sądu, który czyni to uwzględniając wszelkie okoliczności i może jednemu z właścicieli przyznać odpowiednią dopłatę pieniężną (art. 153 zd. 2 in fine K.c.). Jeżeli w postępowaniu administracyjnym nie dojdzie do zawarcia ugody i nie ma podstaw do rozgraniczenia w drodze decyzji, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje organowi prowadzącemu postępowanie, który umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 1 i 2 P.g.k.). Uregulowanie to oznacza, że w takim wypadku postępowanie administracyjne ogranicza się do przygotowania wstępnego materiału dowodowego dla sądu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził następnie, że konsekwentnie należy przyjąć, iż w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 K.c., stanowiąca, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. W postępowaniu, o którego kosztach rozstrzygnięto postanowieniem Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., utrzymanym w mocy zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., wydano decyzję na podstawie art. 34 ust. 2 P.g.k., tj. umorzono postępowanie administracyjne i przekazano sprawę do rozpoznania Sądowi Rejonowemu w [...]. Czynności geodezyjne zostały przeprowadzone przez uprawnionego geodetę na podstawie umowy z dnia [...] października 2017 r. nr [...]. Wynagrodzenie geodety (zgodnie z umową i fakturą VAT) wyniosło 4.000,00 zł. Stanowiło ono jedyne koszty postępowania rozgraniczeniowego zakończonego decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...]. Należy zaznaczyć, że strony postępowania zostały zawiadomione (w piśmie z dnia 10 października 2017 r.) o wyborze najtańszej oferty i o jej cenie, a następnie – po podpisaniu umowy (w piśmie z dnia [...] października 2017 r.) - o upoważnieniu geodety do wykonania czynności związanych z wszczętym postępowaniem rozgraniczeniowym. Jak wynika z akt sprawy, geodeta przekazał w dniu [...] stycznia 2018 r. do Państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wykonaną dokumentację. Weryfikacja kompletności przekazanych rezultatów wykonanych prac geodezyjnych zakończyła się wynikiem pozytywnym (protokół weryfikacji z dnia [...] marca 2018 r. [...]). Z akt sprawy wynika również jednoznacznie, że pomiędzy skarżącą (właścicielką nieruchomości stanowiącej działkę o nr ew. [...] – KW [...]), a D. P. i P. P. (współwłaścicielami w udziałach wynoszących po ½ nieruchomości stanowiącej działki o nr ew. [...] i [...] – KW [...]) istnieje spór, co do przebiegu granicy między wymienionymi nieruchomościami. Strony nie złożyły zgodnego oświadczenia. Nie udało się dorowadzić do ugody między nimi. Zarówno E. O., jak i P. P., obecni w toku czynności ustalenia przebiegu granic w dniu [...] grudnia 2017 r., odmówili podpisania protokołu. Nie można więc uznać, że postępowanie rozgraniczeniowe, chociaż zostało wszczęte na wniosek D. P. i P. P., nie było prowadzone także w interesie E.O. Ponieważ granica sąsiednich gruntów stała się sporna, nie ulega wątpliwości, że ustalenie granic przedmiotowych nieruchomości leży w interesie wszystkich ich właścicieli (współwłaścicieli), w tym skarżącej. W takim stanie sprawy organy administracji obu instancji prawidłowo ustaliły, że E. O. oraz D. P. i P. P. zobowiązani są do pokrycia kosztów postępowania rozgraniczeniowego (wynagrodzenia geodety za wykonane czynności ustalenia granic) po ½ części, tj. E. P. (jako właścicielka nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...]) w wysokości 2.000,00 zł oraz D. P. i P. P. (jako współwłaściciele w dwóch równych częściach nieruchomości składającej się z działek o nr nr ew. [...] i [...]) po 1.000,00 zł. Na ustalenia organów administracji w kwestii podziału kosztów wynagrodzenia geodety nie mogło mieć natomiast wpływu to, czy poszczególne strony postępowania są zadowolone z wyniku czynności podjętych przez geodetę, oraz czy i w jaki sposób kwestionują dokonane przez niego ustalenia i czynności. Kontrola zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie pozwala zatem na stwierdzenie, że doszło do naruszenia prawa. Brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na prawidłowe ustalenie kosztów postępowania rozgraniczeniowego zakończonego decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. Zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji zawierają niezbędne elementy, a ich uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie, są prawidłowe. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.