IV SA/Wa 2664/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant ref. staż. Agnieszka Szymańczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Budynków nr [...] położonych przy ul. [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Wspólnoty Mieszkaniowej Budynków nr [...] położonych przy ul. [...] w [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] ("zaskarżoną decyzją" albo "decyzją odwoławczą") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołań: 1) Wspólnoty Mieszkaniowej budynków nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych przy ulicy [...] (dalej "Skarżącej" albo "Wspólnoty") oraz [...]) T.L. - od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] [...] (dalej "Zarządu Dzielnicy") z dnia [...] października 2016 r. nr [...] znak [...], ustalającej warunki oraz szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, wewnętrznym układem drogowym, parkingami oraz infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] w obrębie[...] oraz na części działki nr [...] w obrębie [...] w rejonie ul. [...] w [...] (dalej odpowiednio "planowana inwestycja" oraz "teren inwestycji") - utrzymało decyzję Zarządu Dzielnicy w mocy. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez SKO zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej, przedstawia się następująco: 1. Postępowanie w sprawie ustalenia żądanych warunków zabudowy zostało wszczęte na wniosek spółki [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej "Inwestora") z dnia [...] czerwca 2009 r. (do czasu korekty tego wniosku, dokonanej przez Inwestora w piśmie z dnia 30 października 2014 r., obejmował on również działki [...] i [...]). W/w wniosek został pięciokrotnie pozytywnie rozpatrzony przez organ I instancji (ostatnią z tych decyzji jest decyzja Zarządu Dzielnicy z dnia [...] października 2016 r.). Konieczność w/w kilkukrotnego orzekania w sprawie przez organ I instancji wynikała z czterokrotnego uchylania przez SKO kolejnych decyzji organu I instancji. 2. Odwołania od decyzji Zarządu Dzielnicy z dnia [...] października 2016 r.wnieśli: 1) T.L., 2) Skarżąca Wspólnota. III. W uzasadnieniu zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej, wydanej w następstwie rozpoznania w/w odwołań od decyzji Zarządu Dzielnicy i utrzymującej tę decyzję w mocy, wskazano w szczególności, co następuje: 1. Ustalanie warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej następuje na zasadach określonych w art. 59 ust.1 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 poz.199), dalej "ustawy" albo "ustawy planistycznej", oraz przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenia". 2. Kierując się wytycznymi zawartymi we w/w przepisach, w celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, wokół przedmiotowej działki wyznaczono granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wyniki tej analizy prowadzą do wniosku, że planowana inwestycja spełnia konieczne wymagania, określone w ustawie i rozporządzeniu. Stosownie do powyższego: 3. (Kontynuacja funkcji) Zabudowane działki sąsiednie - dostępne z tej samej drogi publicznej - pozwalają określić wymagania dotyczące nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla inwestycji będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Funkcja projektowanej inwestycji nie jest zatem sprzeczna z przeważającymi funkcjami otoczenia, natomiast proponowane rozwiązanie przestrzenne nawiązywać będą do zrealizowanych już budynków. 4. (Wskaźnik powierzchni zabudowy) Wskaźniki powierzchni zabudowy do powierzchni działek gruntu w obszarze analizowanym, jak wynika dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, średnio wynosi 0.15, przy czym w aktach sprawy szczegółowo wskazano wskaźniki zabudowy dla konkretnych nieruchomości z uwzględnieniem znajdującej się na nich zabudowy. Wobec powyższego mając również na uwadze, iż obszar inwestycji sam w sobie również winien tworzyć jednolitą urbanistyczną całość zasadne należy uznać ustalenia wskaźnika zabudowy w przedziale 0.15 - 0,20 w nawiązaniu do wskaźników zabudowy w obszarze analizowanym dla terenu przeznaczonego pod zainwestowanie kubaturowe w liniach rozgraniczających ulic. Powyższe ustalenie odpowiada § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w myśl którego wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy zagospodarowania obszaru. 5. (Szerokość elewacji frontowej) Zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym są zróżnicowane i wynoszą od 8 do 60 m. Średnia szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym wynosi 29,8 m. Organ pierwszej instancji, ustalił wskaźnik zabudowy na 30 m z uwzględnieniem 20% tolerancji, a więc jako średnią występującą w obszarze analizowanym. 6. (Wysokość planowanej inwestycji) Stosownie do § 7 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1).Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). W sporządzonej analizie podano, że w obrębie analizowanego obszaru wysokości istniejących budynków są zróżnicowane, od jedno i dwukondygnacyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, poprzez budynki mieszkalne wielorodzinne i biurowe o wysokości od 10 do. W bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem, przeważają budynki jednorodzinne. Dlatego uzasadnionym jest przyjęcie wysokości budynków na poziomie wysokości zabudowy jednorodzinnej. W związku z powyższym ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w przedziale od 6.8 m do 8,4 m uznać należy za prawidłowe Podkreślić należy, iż zróżnicowanie wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków dla poszczególnych rodzajów budynków w przedmiotowej sprawie jest jak najbardziej uzasadnione gdyż sprzyja zapewnieniu ładu urbanistycznego w obrębie inwestycja która jest przewidziana na dość dużym obszarze i będzie tworzyła samodzielną urbanistyczną całość. 7. (Geometria dachu) Z kolei w myśl § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Organ pierwszej instancji ustalił, że w analizowanym obszarze budynki posiadają zróżnicowane dachy. Większość budynków posiada dachy płaskie lub o nie wielkim spadku, niedostrzegalnym z poziomu terenu. Zdaniem Kolegium, w związku z powyższym dopuszczalne jest zaakceptowanie dla planowanej inwestycji dachów kalenicowych jedno - dwu, lub wielospadowych o kącie nachylenia połaci dachowych od 20° do 40° . 8. (Linia zabudowy) Zauważyć należy, iż stosowanie do § 4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). W związku z faktem, iż teren inwestycji nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej nie było potrzeby wyznaczania linii zabudowy. 9. Trafnie przyjął organ pierwszej instancji, iż zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem niniejszego postępowania spełnia pozostałe warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy : teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W toku postępowania dokonano niezbędnych uzgodnień w trybie art. 53 ust. 4 ustawy. Odnośnie uzbrojenia terenu wskazać należy, że z materiału dowodowego wynika, iż istnieje możliwość przyłączenia się do istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacji po wybudowaniu niezbędnych odcinków sieci, które może zbudować sam inwestor. IV. Pismem z dnia 6 września 2017 r. Skarżąca wniosła do tut. Sądu skargę na decyzję SKO, podnosząc przeciwko tej decyzji zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa: 1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: a) art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy w zw. z § 2 pkt. 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez błędne oznaczenie obszaru analizowanego, a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy; b) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez błędne uznanie, że zmiana w zagospodarowaniu terenu została dostosowana do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, a tym samym, że została zachowana zasada dobrego sąsiedztwa oraz kontynuacji funkcji; c) art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 2 pkt 13 ustawy w związku z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż powierzchnia, sposób planowanej zabudowy, a także istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; d) § 4 rozporządzenia poprzez wyznaczenie linii zabudowy w nieprawidłowy sposób; 2) przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa i tym samym winna być uchylona; b) art. 15 k.p.a., statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji i ograniczenie się jedynie do polemiki z zarzutami podniesionymi w odwołaniu, czym pozbawiono skarżącą prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji; c) art. 106 §1 k.p.a. w związku z art. 64 ust. 1 art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji przez organ w sytuacji, w której przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez ten organ, co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 6 k.p.a.; d) art. 84 k.p.a. poprzez niezwrócenie się do biegłego lub biegłych podczas gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne; e) art. 7 i art. 77 §1 k.p.a. poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego a przede wszystkim sprawdzenie czy droga dojazdowa do działki może być wykorzystywana do przejazdu samochodów ciężarowych w trakcie budowy i nie przeprowadzenie dowodu w tym zakresie w postaci oględzin nieruchomości, a w konsekwencji nie zgromadzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, który miał istotny wpływ na wy dane rozstrzygnięcie; f) art. 107 §3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, które to braki miały istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu w/w zarzutów skargi podniesiono, iż w toku postępowania przed organami obu instancji nie wyjaśniono następujących kwestii: (-) braku po stronie Inwestora stosownego tytułu prawnego do działki nr [...] w obrębie [...], (-) braku możliwości wykorzystania drogi osiedlowej, posadowionej na działce nr[...], jako drogi technicznej dla planowanej inwestycji w szczególności w perspektywie ruchu pojazdów budowlanych, który nieuchronnie spowoduje uszkodzenia garażu podziemnego, drogi i instalacji znajdujących się pod jej powierzchnią (ustalenia w tym zakresie organy winny oprzeć na opinii biegłego), (-) konieczności precyzyjnego wskazania współrzędnych terenu, stanowiących podstawę do wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla dachów kalenicowych oraz liczby kondygnacji, (-) wadliwego wyznaczenia linii rozgraniczających teren planowanej inwestycji, sugerującego posiadanie przez Inwestora prawa własności działki nr [...], (-) konieczności zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych, obsługujących inwestycję, (-) konieczności przeprowadzenia uzgodnień projektu decyzji, dopuszczającej inwestowanie na terenie położonym w otulinie Kampinoskiego Parku Narodowego – z Dyrektorem tego Parku, (-) konieczności wykonania na potrzeby postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy pełnej dokumentacji geologicznej (z uwagi na trudne uwarunkowania gruntowo – wodne), (-) konieczności ustalenia warunków zabudowy w stosunku do całej działki będącej przedmiotem wniosku, nie zaś wyłącznie w stosunku do jej nieprecyzyjnie wskazanej części, określonej jedynie powierzchniowo, (-) wadliwości sporządzonej analizy urbanistyczno – architektonicznej, pomijającej identyfikację działek, które zostały przyjęte do porównania oraz wybiórczy charakter tej analizy. V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z dnia 10 października 2017 r., SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. VI. Na rozprawie przed Sądem w dniu 18 czerwca 2019 r. pełnomocnik Inwestora podniósł m.in., iż: (-) zarzut skargi co do pominięcia w kontrolowanym postępowaniu uzgodnień z Dyrektorem [...] jest nietrafny, albowiem Inwestor nie zdecydowałby się na inwestowanie na terenie objętym ochroną przyrodniczą, (-) na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut niewystarczającej obsługi medialnej terenu inwestycji (dostęp do wody i kanalizacji) albowiem praktyką Inwestora jest zawieranie umów z gestorami sieci. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VII. Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 15, 77 § 1 i 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji decyzję tę należało wyeliminować z obrotu prawnego. VIII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego było ustalenie w drodze decyzji administracyjnej, na podstawie art.59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej, polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Orzekające w sprawie organy obu instancji stwierdziły, iż planowana inwestycja spełnia wszelkie wymagane prawem przesłanki, obligujące je do ustalenia żądanych przez Inwestora warunków. Trafnie jednakże podnosi skarga, że rozpatrując odwołania od decyzji Zarządu Dzielnicy, SKO nie wyjaśniło wszystkich wątpliwości, dotyczących stanu faktycznego sprawy. Powyższe uchybienie wywołuje konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania odwoławczego w sprawie. 2. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez organy art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy w zw. z § 2 pkt 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez błędne oznaczenie obszaru analizowanego (czego automatyczną konsekwencją miałoby być w ocenie Skarżącej nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy), należy stwierdzić, co następuje: Z §3 ust.2 rozporządzenia wynika, iż granice obszaru analizowanego, o którym mowa w ust.1, wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1626/18, publ. LEX: "Prawidłowe i rzetelne ustalenie szerokości frontu działki a w ślad za tym obszaru analizowanego jest podstawowym obowiązkiem organu w prowadzonym postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. (...) Oznacza to, że w pierwszej kolejności organ winien precyzyjnie ustalić szerokość frontu działki, czyli zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia, tej części działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.". W pkt 1.6 decyzji Zarządu Dzielnicy "Warunki obsługi w zakresie komunikacji" wskazano (ppkt 1.6.1 – str.4), iż obsługa komunikacyjna inwestycji będzie następowała od strony ul. Odkrytej przez istniejącą drogę wewnętrzną na działce nr ew. [...] – cz. w obrębie [...]. W wynikach analizy zagospodarowania terenu, stanowiących załącznik nr 2 do decyzji w pkt 1 "Granice obszaru objętego analizą" wskazano, iż: (-) granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem (odcinek G-H), tj. 7,0 metrów, (-) do analizy urbanistycznej przyjęto obszar nie mniej niż 50,0 metrów, (-) powyższy obszar został rozszerzony od strony północnej z powodu przebiegającej granicy obszaru przez środek osiedla mieszkaniowego, (-) granicę obszaru analizowanego przyjęto po granicy omawianego osiedla. Z przytoczonych ustaleń analizy wynika, że przy ustalaniu frontu działki, o którym mowa w art. § 2 pkt 5 rozporządzenia, wzięto pod uwagę nie tę część terenu inwestycji, na której zostanie zrealizowana zabudowa mieszkaniowa (obszar oznaczony literami ABCDEKLŁMN), nie posiadającą bezpośredniego dostępu do drogi publicznej – ulicy Odkrytej, a tę część działki nr [...], stanowiącej drogę wewnętrzną (za pomocą której dostęp do drogi publicznej miałby być zapewniony w sposób pośredni), która przylega do pasa drogowego w/w ulicy Odkrytej (siedmiometrowy odcinek GH). Co do zasady w/w metodologię uznać należy za całkowicie prawidłową. Skarżąca zdaje się natomiast kwestionować samą dopuszczalność traktowania drogi wewnętrznej, zlokalizowanej na działce nr [...], jako ciągu komunikacyjnego, mogącego obsługiwać planowaną inwestycję a to z racji nieposiadania przez Inwestora odpowiedniego tytułu prawnego do tego gruntu (a ściśle rzecz ujmując, posiadania jedynie niewielkiej ilości udziałów w prawie własności tego gruntu i to z perspektywą ich bliskiego w czasie przeniesienia na członków Wspólnoty). Stwierdzić należy, iż kwestia ta winna być wyjaśniona w toku ponownego postępowania odwoławczego. Odnotować w tym kontekście należy licznie reprezentowane orzecznictwo sądowe, konsekwentnie podkreślające, iż dostęp inwestycji do drogi publicznej, jako jeden z warunków koniecznych do ustalenia warunków zabudowy, winien mieć - w dacie wydania decyzji ustalającej te warunki – charakter nie hipotetyczny a realny, z czym wiąże się konieczność posiadania przez inwestora, już w tej dacie, stosownych uprawnień do gruntów, zapewniających terenowi inwestycji dostęp do drogi publicznej w sposób pośredni. Jak trafnie zauważył NSA w wyroku z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1444/16, publ. LEX: "1. Tylko w przypadku, gdy wnioskodawca domagający się ustalenia warunków zabudowy nie miałby tytułu prawnego do działki lub jej fragmentu stanowiącego połączenie terenu planowanej inwestycji z drogą publiczną, to wówczas warunkiem uznania, że ww. przesłanka wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. została spełniona byłoby ustanowienie już na etapie ustalania warunków zabudowy służebności drogowej lub zrealizowanie drogi wewnętrznej, do korzystania z której wnioskodawca miałby określony tytuł prawny. Jedną bowiem z przesłanek niezbędnych do ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, że działka przez którą planowane jest połączenie terenu inwestycji z drogą publiczną, może w rzeczywistości być wykorzystywana w takim celu przez przyszłego inwestora. 2. Dostęp do drogi publicznej nie może być dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny tzn. musi to być taki dostęp, który gwarantuje samemu wnioskodawcy skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną lub wykorzystywanie danego terenu w celu skomunikowania się z drogą publiczną.". W wyroku WSA w Krakowie z dnia 22 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 369/19, publ. LEX wskazano, iż: "Ustawodawca nie posługuje się określeniem (jak czyni to w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. przy stanowieniu wymogu uzbrojenie terenu przyszłej inwestycji) o istniejącym lub projektowanym dostępie do drogi publicznej. Dostęp ten musi zatem istnieć w dacie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Musi być to też dostęp realny, tj. inwestor ma prawną (jest właścicielem terenu lub ustanowiono służebność drogi koniecznej na rzecz terenu inwestycji jako nieruchomości władnącej) lub faktyczną (zgoda zarządcy lub właściciela drogi) możliwość korzystania z tego terenu jako drogi wewnętrznej komunikującej teren inwestycji z drogą publiczną. (...) Występuje także linia orzecznicza przyjmująca, że inwestor (wnioskodawca postępowania o ustalenie warunków zabudowy) musi legitymować się co najmniej zgodą zarządcy drogi lub właściciela działki drogowej stanowiącej drogę wewnętrzną (dojazdową), na korzystanie z niej jako drogi pośrednio komunikującej teren inwestycji z drogą publiczną (wyroki NSA z 12 stycznia 2011 r. sygn. II OSK 9/10, z 13 listopada 2010 r. sygn. II OSK 1625/09, z 17 lutego 2009 r. sygn. II OSK 184/08, z 8 lipca 2009 r., sygn. II OSK 1102/08).". W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, to ostatnie stanowisko najpełniej odczytuje intencje ustawodawcy wyrażone w art. 61 ust. 1 oraz art. 63 ust. 1 oraz ust. 3 u.p.z.p. Z jednej strony wnioskodawca postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie musi się legitymować jakimkolwiek prawem do nieruchomości objętej wnioskiem, a decyzja nie rodzi praw do terenu, dla którego organ warunki te ustala, z drugiej strony warunek dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej jest wyraźnie w ustawie wyartykułowany. Zwrócić przy tym uwagę należy, iż ustawodawca nie posługuje się tu określeniem (jak czyni to w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. przy stanowieniu wymogu uzbrojenie terenu przyszłej inwestycji) o istniejącym lub projektowanym dostępie do drogi publicznej. Dostęp ten musi zatem istnieć w dacie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Musi być to też dostęp realny, tj. inwestor ma prawną (jest właścicielem terenu lub ustanowiono służebność drogi koniecznej na rzecz terenu inwestycji jako nieruchomości władnącej) lub faktyczną (zgoda zarządcy lub właściciela drogi) możliwość korzystania z tego terenu jako drogi wewnętrznej komunikującej teren inwestycji z drogą publiczną. 3. Podniesiony w skardze daleko idący zarzut nierespektowania przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa, ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a to w związku z wywodzonym niedostosowaniem inwestycji do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego oraz brakiem kontynuacji funkcji, został sformułowany w sposób ogólny. Skarżąca nie wskazała zatem, w czym konkretnie upatruje w/w kolizji funkcji i cech planowanej zabudowy z funkcją i cechami zabudowy okolicznej. Stwierdzić w tym kontekście należy, uwzględniwszy fakt, iż na pięciu spośród trzynastu działek zlokalizowanych w relatywnie niedużym obszarze analizowanym posadowiona jest - podobna do planowanej - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (a oprócz tego zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa), w/w stanowisko skargi co do generalnego niekontynuowania przez planowaną inwestycję czy to funkcji czy to zasadniczych cech zabudowy sąsiedniej uznać należy za nietrafne. 4. Trafny jest zarzut skargi co do niewyjaśnienia przez SKO, na etapie postępowania odwoławczego, wątpliwości dotyczących możliwości obsłużenia planowanej inwestycji przez istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu. Z art.61 ust.1 pkt 3 ustawy wynika, że jedną z przesłanek koniecznych do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej jest to, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Z kolei wspomniany ust.5 cytowanego artykułu stanowi, iż warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Art.2 pkt 13 ustawy definiuje przedmiotowe uzbrojenie terenu jako drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Orzecznictwo sądowe stoi na gruncie pewnej elastyczności w wykładni art.61 ust.1 pkt 5 ustawy, wskazując iż: "Celem tego przepisu nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta." – por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II O SK 1200/16, publ. LEX. W orzecznictwie tym podkreśla się również, że: "Określenie, jakie uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, jest kwestią związaną z oceną konkretnego projektu inwestycyjnego" – por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1230/17, publ. LEX. Kwestia dostępu planowanej inwestycji do koniecznego uzbrojenia została uregulowana w pkt 1.5 decyzji organu I instancji ("Warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej"). Wskazano tam (w odniesieniu do zaopatrzenia inwestycji w wodę oraz odbiór ścieków), co następuje: "Planowaną inwestycję należy podłączyć do miejskiej sieci inżynieryjnej (wodociągowej, kanalizacyjnej, gazowej energetycznej), wg umów zawartych między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. 1.5.1. Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. o pismem nr [...] z dnia [...].04.2016 r. poinformowało; że nie ma możliwości zaopatrzenia w wodę projektowanych budynków: - Zaopatrzenie w wodę ww budynków w ilości 1,25 dm3/s na cele socjalno-bytowe oraz w ilości 5,0 dm3/s na cele przeciwpożarowe (do wewnętrznego gaszenia) będzie możliwe po rozbudowie sieci w rejonie lokalizacji inwestycji po: - Zaprojektowaniu i przebudowaniu przewodu wodociągowego z DN 199 na DN 150 w ciągu od ul. [...] (dz. ew. nr [...],[...],[...],[...] z obr [...]) na odc. Od istniejącego przewodu wodociągowego DN 150 w ul. [...] do istniejącego przewodu wodociągowego DN 100 w ciągu od ul. [...] (dz. ew. [...], [...], [...], [...] z obr [...]) - Zaprojektowaniu i wybudowaniu przewodu wodociągowego DN 150 w przedłużeniu ciągu od ul. [...] ew. [...], [...], [...] z obr [...]) na odc. Od ww przewidzianego do przebudowy na DN 150 przewodu wodociągowego do złączenia z końcówką istniejącego przewodu wodociągowego DN 100 w drodze dojazdowej do ul. [...] [...] - Ewentualnym zaprojektowaniu i wybudowaniu przewodu wodociągowego DN 150 na terenie inwestycji na odc. Od ww przewidzianego do budowy przewodu wodociągowego DN 150 do hydrantu za ostatnim projektowanym przyłączem wodociągowym do budynku - Dostawa wody na cele przeciwpożarowe (do zewnętrznego gaszenia) będzie możliwa w ilości 10,0 dm3/s z hydrantów na ww przewodach wodociągowych po ich wybudowaniu. 1.5.2. Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. o pismem nr [...] z dnia [...].04.2016r. poinformowało, że przedmiotowa zabudowa znajduje się poza zasięgiem istniejącej i projektowanej sieci kanalizacyjnej. W chwili obecnej nie ma możliwości odprowadzenia ścieków do miejskiej sieci kanalizacyjnej. - Odbiornikiem ścieków bytowych i wód opadowych z projektowanych budynków będzie istniejący kanał ogólnospławny [...] m w ciągu osiedlowym do ul. [...], którego końcówka znajduje się na terenie działki ew. nr [...] po zaprojektowaniu i wybudowaniu jego przedłużenia do wysokości ww budynku. - MPWiK SA nie przewiduje w swoich planach inwestycyjnych na najbliższe lata rozbudowy sieci wodociągowej i sieci kanalizacyjnej w rejonie lokalizacji inwestycji.". Ze w/w fragmentu decyzji organu I instancji wynika zatem, że: (-) Inwestor został bezwarunkowo zobowiązany do podłączenia się do miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, (-) jednocześnie z oświadczenia gestora mediów należy wnosić, iż spełnienie w/w warunku jest niemożliwe ani obecnie ani w dającej się przewiedzieć przyszłości, a to w związku z nieistnieniem stosownego uzbrojenia w chwili obecnej, jak i nieformułowaniem w najbliższych latach planów inwestycyjnych w tym zakresie, (-) gestor stwierdza jedynie możliwość odbioru ścieków bytowych i wód opadowych z projektowanych budynków istniejącym kanałem ogólnospławnym. Oceniając w/w zagadnienie w postępowaniu odwoławczym, SKO wskazało jedynie, że: "z materiału dowodowego wynika, iż istnieje możliwość przyłączenia się do istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacji po wybudowaniu niezbędnych odcinków sieci, które może zbudować sam inwestor.". W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, iż ustalenia organów na okoliczność spełnienia się w sprawie wymogu określonego w art.61 ust.1 pkt 3 ustawy są zdecydowanie niewystarczające. W szczególności przyjąć należy, iż jeżeli zamiarem Inwestora jest istotnie samodzielne wykonanie uzbrojenia niezbędnego do podłączenia się do miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, to żadna z decyzji nie powołuje w tym zakresie stosownego oświadczenia Inwestora, jednoznacznie usuwającego zaistniałe wątpliwości. W tym kontekście zaznaczyć należy, iż z oświadczenia pełnomocnika Inwestora, złożonego na rozprawie przed Sądem, w myśl którego "praktyką Inwestora jest zawieranie umów z gestorami sieci", nie można wywodzić, iż praktyka ta obejmuje także inwestowanie przez Inwestora w stosowne uzbrojenie, co do zasady obciążające gestorów sieci. Niezrozumiałym jest również, w kontekście obsługi kanalizacyjnej inwestycji, czy w związku z brakiem dostępności stosownej sieci miejskiej, rozważane jest zapewnienie w/w obsługi za pośrednictwem wskazanego w decyzji organu I instancji kanału ogólnospławnego. W żadnej z decyzji nie dokonano w szczególności oceny, czy rozwiązanie takie spełnia kryteria wskazanego w art.61 ust.1 pkt 3 ustawy "uzbrojenia wystarczającego", przez co należy rozumieć także odpowiadanie uzbrojenia niezbędnym wymogom środowiskowym. 5. Nietrafnie podnosi skarga zarzut naruszenia w sprawie § 4 rozporządzenia, regulującego kwestię wyznaczania linii zabudowy. Odnotować należy, iż w obowiązującym ustawodawstwie, w tym w przywołanym przepisie, nie przewidziano legalnej definicji pojęcia "linia zabudowy". Jak jednakże trafnie podkreślono w wyroku NSA z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1987/13, publ. LEX, analizującym dopuszczalność wyznaczania na zasadach określonych w § 4 rozporządzenia więcej nie jednej linii zabudowy: "Celem ustalenia tych linii jest zagwarantowanie zachowania stosownej odległości budynku od pasa drogowego. (...) Jeżeli lokalizacja planowanego budynku przewidywana jest na terenie inwestycyjnym, który graniczy z dwóch stron z pasami dróg publicznych, nie tylko dopuszczalne, ale konieczne jest ustalenie linii zabudowy dla obydwu stron.". Tym samym stwierdzić należy, iż linia zabudowy to odległość od granicy pasa drogowego, w jakiej można zrealizować inwestycję budowlaną. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż w sytuacji nieprzylegania terenu planowanej inwestycji (chodzi o obszar oznaczony symbolami ABCDEKLŁN) do pasa drogowego drogi publicznej, stanowisko organów obu instancji co do braku przesłanek do wyznaczania linii zabudowy jest trafne. 6. Skarga zarzuca, iż w kontrolowanym postępowaniu nie dopełniono – wbrew dyspozycji art.64 ust.1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy - obowiązku uzgodnienia projektu decyzji z Dyrektorem [...], który to obowiązek miałby wynikać z faktu znajdowania się terenu inwestycji – zdaniem Skarżącej - w Otulinie [...]. Jakkolwiek Skarżąca nie powołała żadnej szerszej argumentacji czy też dowodów wykazujących prawdziwość tego twierdzenia, o tyle bezspornie uznać należy, iż analogiczny zarzut odwołania od decyzji organu I instancji nie został przez SKO, z naruszeniem art.15 k.p.a., rozpatrzony. 7. Nietrafnie zarzuca Skarżąca organom uchybienie, polegające na nieustaleniu (przy czym stosowne ustalenia winny być w ocenie Skarżącej dokonywane z wykorzystaniem wiadomości specjalnych biegłego), czy droga wewnętrzna, poprzez którą teren inwestycji ma być skomunikowany z drogą publiczną, będzie mogła obsługiwać ruch ciężkich pojazdów budowlanych w fazie realizacji inwestycji tak, iż nie powstałoby ryzyko zniszczenia lub uszkodzenia jej lub infrastruktury okolicznej, jak też ryzyko pozbawienia mieszkańców możliwości swobodnego korzystania a ich nieruchomości. W pierwszej kolejności odnotować należy, iż w orzecznictwie sądowym podkreśla się konsekwentnie brak upoważnienia organu orzekającego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy do oceny stanu technicznego drogi obsługującej komunikacyjnie teren inwestycji – "Gdy teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, nie jest dopuszczalna odmowa ustalenia warunków zabudowy z powołaniem się na negatywne ustalenie co do wystarczającego uzbrojenia w zakresie dróg. Parametry i przepustowość drogi publicznej, której zarząd i utrzymanie należy do właściwego organu, a nie inwestora - nie mają tu znaczenia" – por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 373/17, publ. LEX; "Określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki" – por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Łd 386/10, publ. LEX; "Nie zasługuje na aprobatę pogląd, zgodnie z którym dla oceny czy działka ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. niezbędnym jest aby droga ta spełniała określone odrębnymi przepisami warunki techniczne. Kwestia zgodności dróg publicznych z przepisami techniczno-budowlanymi nie ma dla oceny dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. decydującego znaczenia." – por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 833/10, publ. LEX. Analogicznie stwierdzić należy brak upoważnienia organu orzekającego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy do badania, czy ciąg komunikacyjny, zapewniający planowanej inwestycji dostęp do drogi publicznej, dozna uszczerbku w fazie realizacji inwestycji, ewentualnie czy występujący wówczas ruch drogowy będzie stanowił nadmierną uciążliwość dla nieruchomości sąsiednich. W kontekście niniejszej sprawy, w której teren inwestycji ma być skomunikowany z drogą publiczną poprzez drogę wewnętrzną, stanowiącą przedmiot własności wielu podmiotów (w tym także Inwestora, abstrahując od wysokości udziału, jaki aktualnie przysługuje mu we w/w prawie własności), stwierdzić należy, że kwestia uregulowania zasad korzystania z przedmiotowej drogi (i naprawiania wynikłych stąd szkód) pozostaje w gestii samych współwłaścicieli (na zasadach regulowanych prawem cywilnym). Stosowną ochronę zapewniają również przepisy szczególne, tj. w szczególności przepisy o ruchu drogowym, czy przepisy o wykroczeniach. 8. Nietrafnie wywodzi Skarżąca niedopuszczalność objęcia terenem inwestycji działki nr [...] z tej racji, iż w ocenie skargi Inwestor nie posiada do niej stosownego tytułu prawnego (tj. posiada jedynie niewielką ilość udziałów w prawie własności nieruchomości). Oczywisty brak możliwości uwzględnienia w/w zarzutu wynika z braku powiązania przez przepisy ustawy planistycznej dopuszczalności złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla danego terenu z legitymowaniem się przez wnioskodawcę jakimkolwiek tytułem prawnym do tegoż terenu. Jak trafnie wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 340/19, publ. LEX "Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich; jej podjęcie nie wymaga zgody właścicieli nieruchomości, a jej wydanie nie przesądza o zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanym.". Konsekwencją powyższego jest swoboda danego inwestora w określaniu terenu będącego przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy, który to teren może bez przeszkód obejmować także grunty, do których inwestor nie posiada żadnego tytułu prawnego. Rozwiązanie to nie narusza w żadnym stopniu uprawnień właściciela lub użytkownika wieczystego gruntów objętych wnioskiem (którzy z urzędu są stronami postępowania) albowiem bez wylegitymowania się stosownym tytułem na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia budowlanego inwestor nie uzyska w/w pozwolenia i w efekcie nie skonsumuje wydanej na swoją rzecz decyzji ustalającej warunki zabudowy. 9. Ocena geologicznych uwarunkowań terenu inwestycji pozostaje poza zakresem postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Kwestia to może być natomiast przedmiotem postępowania w przedmiocie udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. W tej sytuacji, wbrew ocenie skargi, w sprawie nie zachodziła konieczność zgromadzenia przez Zarząd Dzielnicy oraz SKO dowodu w postaci dokumentacji geologicznej. 10. SKO winno również odnieść się do pozostałych kwestii, podniesionych w skardze, tj.: (-) ewentualnej potrzeby precyzyjnego wskazania współrzędnych terenu, stanowiących podstawę do wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla dachów kalenicowych oraz liczby kondygnacji, (-) ewentualnej konieczności zapewnienia większej ilości miejsc parkingowych, obsługujących inwestycję, (-) ewentualnej konieczności ustalenia warunków zabudowy w stosunku do całej działki będącej przedmiotem wniosku, nie zaś wyłącznie w stosunku do jej części, określonej powierzchniowo, (-) ewentualnej wadliwości sporządzonej analizy urbanistyczno – architektonicznej, pomijającej identyfikację działek, które zostały przyjęte do porównania oraz ewentualnego wybiórczego charakteru tej analizy. 11. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku SKO ponownie rozpatrzy odwołania od decyzji Zarządu Dzielnicy, stosując się do ocen zawartych powyżej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.200 p.p.s.a.