IV SA/Wa 2745/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] lipca 2015 roku nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt ł ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. Nr 267) po rozpatrzeniu odwołania S. S., reprezentowanego przez adwokata T. R., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Naczelnika Miasta w P. przez Kierownika Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w P. z dnia [...] lutego 1984 r., nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości, położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność S. S., utrzymał ww decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. w mocy. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. Decyzją z dnia [...] lutego 1984 r. znak: [...] wydaną z upoważnienia Naczelnika Miasta P. przez Kierownika Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w P. wywłaszczono za odszkodowaniem między innymi nieruchomość oznaczoną wówczas jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położoną w P. przy ul. [...], stanowiącą byłą własność wnioskodawcy postępowania S. S. Aktualnie działka ta stanowi część działki nr [...] o pow. [...] ha i działki nr [...] o pow. [...] ha, położonych przy ul. [...] w P. Wywłaszczenia nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) zgodnie z decyzją Naczelnika Miasta P. z dnia [...] października 1981 r. znak: [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budownictwa mieszkaniowego - osiedle [...] w P. Odszkodowanie za grunt ustalono na podstawie art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. a i b ustawy wywłaszczeniowej oraz zarządzenia Nr [...] Naczelnika Miasta P. z dnia [...] stycznia 1983 r. w sprawie wysokości stawek odszkodowania za wywłaszczone grunty położone na terenie miasta P., za roślinne części składowe na podstawie art. 8 ust. 4 i 5 ustawy wywłaszczeniowej, za składniki budowlane na podstawie art. 8 ust. 10,11 i 12 ustawy wywłaszczeniowej w oparciu o szacunki i opinie biegłych. Łączna kwota ustalonego dla S. S. odszkodowania wyniosła łącznie [...] zł, w tym obejmująca odszkodowanie za wywłaszczony grunt w wysokości [...] zł., kwotę [...] zł tytułem odszkodowania za uprawy i kwotę [...] zł. przyznaną jako odszkodowanie za składniki budowlane - szczegółowo opisane i oszacowane przez biegłego Urzędu Wojewódzkiego w L. w "Rejestrze szacunkowym dodatkowym" z dnia [...] lutego 1983 r. i w "Rejestrze szacunkowym nieruchomości" z dnia [...] listopada 1983 r. Stan prawny nieruchomości w dacie wywłaszczenia ustalony został na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, tj. odpisów z ksiąg wieczystych, zaświadczeń Państwowego Biura Notarialnego, rejestru pomiarowego oraz w wyniku przeprowadzonej rozprawy administracyjnej. Wnioski S. S. zgłoszone w piśmie z dnia [...] grudnia 1983 r. stanowiące załącznik do protokołu z rozprawy administracyjnej dotyczące zmiany zakresu wywłaszczenia terenu przeznaczonego pod realizację osiedla mieszkaniowego [...] poprzez wyłączenie z planu realizacyjnego części działki zainteresowanego, utworzenie z wyłączonego obszaru nowych działek budowlanych, jak również ograniczenie powierzchni przeznaczonej do wywłaszczenia, nie zostały uwzględnione przez Naczelnika Miasta P. Jednakże Naczelnik Miasta P. w piśmie z dnia [...] stycznia 1984r. znak: [...] uznał, iż ww. wnioski S. S. zostały częściowo uwzględnione w decyzji z dnia [...] października 1981 r. znak: [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budynku mieszkalnego [...] w P. albowiem przy zatwierdzaniu planu realizacyjnego przewidziano możliwość adaptacji istniejącego budynku mieszkalnego wraz z działką o pow. [...] m.kw. Ponadto na wniosek S. S., złożony w związku z likwidacją zabudowy gospodarczej, wydana została decyzja z dnia [...] maja 1982 r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego wraz z garażem. W ocenie Naczelnika Miasta P. natomiast, zmiany o które wnosił S. S., uniemożliwiłyby prawidłową i zgodną z warunkami technicznymi zabudowę osiedla mieszkaniowego i pociągnęłyby za sobą konieczność zmiany planu realizacyjnego osiedla, co nie znajdowało zarówno uzasadnienia prawnego jak merytorycznego, a ponadto w tym rejonie P. nie przewidywano realizacji budynków jednorodzinnych. Przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego w dniu [...] października 1983 r. wystąpiono do właściciela z ofertą znak: [...] o dobrowolne odstąpienie nieruchomości za kwotę [...] zł, wyznaczając jednocześnie 7-dniowy termin bezpośrednich rokowań, uzupełnioną następnie ofertą z dnia [...] listopada 1983. r. Oferta została odrzucona przez S. S., który jednocześnie wyraził zgodę na podjęcie dalszych rokowań w tej sprawie. Ostatecznie rokowania nie doprowadziły do uzgodnienia stanowisk stron i wnioskiem z dnia [...] grudnia 1983 r. znak: [...] Dyrekcja Inwestycji [...] w P. zwróciła się do Naczelnika Miasta P. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Zawiadomieniem z dnia [...] marca 1983 r. znak: [...] Kierownik Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w P. działający z upoważnienia Naczelnika Miasta P. poinformował właścicieli nieruchomości, w tym także S. S., o wszczęciu na podstawie art. 61 § 4 i art. 91 k.p.a. w zw. z art 17,18 i 19 ustawy wywłaszczeniowej, postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego mającego na celu odjęcie prawa własności w stosunku do wskazanych nieruchomości położonych przy ul. [...] o ogólnej pow. [...] mkw. S. S. brał czynny udział w toku całego postępowania wywłaszczeniowego. W dniu [...] stycznia 1984 r. uczestniczył w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, podczas której złożył oświadczenie, iż nie wnosi uwag do ustalonych przez biegłych kwot odszkodowania, był informowany i zawiadamiany o wszystkich istotnych czynnościach procesowych, o czym świadczą zgromadzone w aktach sprawy zwrotne potwierdzenia odbioru korespondencji. Postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do przedmiotowej działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w P. przy ul. [...], toczyło się już wcześniej na wniosek Rejonowej Dyrekcji Rozbudowy Miast [...] w P. z dnia [...] listopada 1981 r. znak: [...] jednakże ze względu na przesunięcie terminu realizacji budynku mieszkalnego dla [...] w osiedlu [...] na rok 1983 postępowanie to zostało przerwane w maju 1982 r. S. S. wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2011 r. zwrócił się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności ww decyzji z dnia [...] lutego 1984r. w przedmiocie wywłaszczenia za odszkodowaniem przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa polegającym na naruszeniu min. art. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości; art. 3 ust. 2 ustawy w zw. z art. 49 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych poprzez wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego przez Dyrekcję Inwestycji [...] w P. w sytuacji gdy ubiegającym się o wywłaszczenie dla celów budownictwa mieszkalnego mógł być tylko terenowy organ administracji państwowej danego miasta; art. 6 ust. 1 ustawy poprzez wystąpienie niewłaściwego organu do właściciela nieruchomości o jej dobrowolne odstąpienie; art. 15 i art. 21 ustawy w zw. z art. 19 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu przez niewłaściwy organ; art. 22 ustawy wywłaszczeniowej poprzez przeprowadzenie rozprawy bez wysłuchania na niej opinii biegłych. W związku z poczynionymi ustaleniami organ I instancji Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności powołanej decyzji z dnia [...] lutego 1984 r., uznając wskazane we wniosku zarzuty za całkowicie niezasadne. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniósł S. S., w wyniku rozpoznania którego Minister Infrastruktury i Rozwoju wydał w dniu [...] lipca 2015 roku nr [...] zaskarżoną do Sądu decyzję utrzymującą w mocy ww. decyzję Wojewody [...]. Minister podniósł, iż prowadzone postępowanie nie wykazało, aby decyzja z dnia [...] lutego 1984 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym stwierdzeniem jej nieważności w oparciu o treść art. 156 § 1 kpa. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. S., reprezentowany przez pełnomocnika adwokata T. R., zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. błędną wykładnię i nie zastosowanie art. 156 § 1 pkt 1, 2, 7 K.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że nie istnieją przesłanki przemawiające za stwierdzeniem nieważności decyzji z [...] lutego 1984 r., o wywłaszczeniu za odszkodowaniem ww nieruchomości, zgodnie z wnioskiem strony w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem: a) art. 22 ustawy z 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polegającym na niewezwaniu, wbrew ustawowemu obowiązkowi, na rozprawę administracyjną biegłego i tym samym uniemożliwieniu właścicielowi wywłaszczanej nieruchomości przesłuchania biegłego, co obligowało Ministra Infrastruktury i Rozwoju do stwierdzenia nieważności decyzji, b) art. 15 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z §2 pkt 1 a) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15.08.1977 r., w sprawie określania rodzajów spraw należących do administracji państwowej, które z upoważnienia terenowych organów administracji państwowej mogą załatwiać kierownicy terenowych zjednoczeń, przedsiębiorstw, zakładów i instytucji, z uwagi na fakt, że została wydana przez niewłaściwy i niemający upoważnienia do załatwienia spawy organ, co obligowało do stwierdzenia jej nieważności, c) art. 6 ustawy wywłaszczeniowej, z uwagi na fakt wystąpienia niewłaściwego organu do właściciela nieruchomości o jej dobrowolne odstąpienie, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niepełne rozpatrzenie materiału dowodowego oraz brak odniesienia się do zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności i w odwołaniu od decyzji organu I instancji, co doprowadziło do odmownego załatwienia sprawy, pomimo, że decyzja, o stwierdzenie nieważności której wniósł skarżący, obarczona jest wadami powodującymi konieczność stwierdzenia jej nieważności. Wobec powyższego skarżący wniósł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zastosowanie art. 135 P.p.s.a. i uchylenie również decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Jednocześnie, na podstawie art. 200 P.p.s.a. wniósł o zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania sądowo-administracyjnego oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nie naruszają przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Sąd wydając orzeczenie uznał, iż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym skarga podlegała oddaleniu. Sąd wskazuje, iż przedmiotem postępowania nadzorczego prowadzonego przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju było ustalenie czy w stosunku do wymienionej na wstępie decyzji zachodzi którakolwiek z podstaw określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności czy decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, ze zm.). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 kpa. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą do wzruszenia decyzji w tym trybie. Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wyrok NSA z dnia 30 listopada 1999 r., sygn. akt V SA 876/99, LEX 50137). Weryfikacja prowadzona jest odnośnie wszelkich wad z art. 156 §1 kpa., a nie tylko podniesionych w skardze. Jednocześnie dotyczy tylko przyczyn wyczerpująco wyliczonych w art.156 §1 kpa., nie zaś jakichkolwiek innych niedostatków decyzji administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wydany dnia 22 maja 1987 r., w sprawie o sygn. akt IVSA 1062/86, opubl. ONSA 1987/1/35). Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, tj. wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja bezspornie jest obarczona ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc) - wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009r, - I OSK 123/08. Może mieć miejsce tylko wtedy, gdy taka przesłanka zostanie bez wątpienia, ewidentnie wykazana (wyrok NSA z dnia 8 października 2008r.- I OSK 486/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 maja 2009r.- IV SA 2109/08). Nadzwyczajny charakter stwierdzenia nieważności nie pozwala na wykładnię rozszerzającą, gdyż obowiązkiem organu jest zajęcie się wyłącznie kwestiami prawnymi. Zatem w postępowaniu tym organ bada wyłącznie określone w art. 156 § 1 kpa wady kontrolowanej decyzji, a nie wady postępowania (wyroki WSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2011r. - I SA/Wa 2162/10 oraz I SA/Wa 2263/10). W przedmiotowym postępowaniu Minister Infrastruktury i Rozwoju ponownie zatem badał decyzję z dnia [...] lutego 1984 r., o wywłaszczeniu za odszkodowaniem przedmiotowej nieruchomości, pod kątem występowania wad wymienionych w powołanym przepisie art. 156 § 1 Kpa., w aspekcie zgodności decyzji z przepisami przytoczonej ustawy wywłaszczeniowej. W niniejszej sprawie zatem istotne znaczenie miała ocena, czy spełnione zostały materialno-prawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia (art. 3 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r.). Przepis art. 3 ust. 2 cyt. ustawy stanowi, że na obszarze miasta mogła być wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. O wywłaszczenie dla celów budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego mógł ubiegać się tylko terenowy organ administracji państwowej danego miasta. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt archiwalnych, celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego im. [...] w P. Przedmiotowa inwestycja miała zostać zrealizowana m.in. na nieruchomości S. S. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Powyższa inwestycja objęta była decyzją Naczelnika Miasta P. z dnia [...].10.1981 r., nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budownictwa mieszkaniowego os. [...] w P., która w dniu wywłaszczenia funkcjonowała w obrocie prawnym. Oczywistym jest w ocenie Sądu, iż budowa osiedla mieszkaniowego mieści się w zakresie zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego, zatem została spełniona przesłanka celu, wskazana w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Natomiast samo postępowanie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze, zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami z zachowaniem wszelkich standardów. Przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie winien był wystąpić do właściciela nieruchomości o dobrowolne jej odstąpienie i w razie porozumienia zawrzeć z nim odpowiednią umowę (art. 6 ust. 1 ww ustawy). Rejonowa Dyrekcja Rozbudowy Miast [...] w P. pismem z dnia [...] listopada 1981 r., [...] złożyła właścicielowi nieruchomości ofertę o dobrowolne jej odstąpienie. Ponowną ofertę, o dobrowolne odstąpienie nieruchomości skierowała do S. S. Dyrekcja Inwestycji [...] w P. pismem z dnia [...] października 1983 r. Z analizy akt sprawy wynika, iż Rejonowa Dyrekcja Rozbudowy Miast [...] w P. przekształciła się w Dyrekcję Inwestycji [...] w P. Jakkolwiek w dokumentacji archiwalnej sprawy nie znajdują się dokumenty potwierdzające wprost ten fakt, jednakże z uzupełnienia wniosku o wywłaszczenie nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe - osiedle [...] z dnia [...] grudnia 1983 r. wynika, iż Dyrekcja Inwestycji [...] w P. powstała z przekształcenia Rejonowej Dyrekcji Rozbudowy Miast [...] w P. Mając na uwadze podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 6 ustawy wywłaszczeniowej, z uwagi na fakt wystąpienia niewłaściwego organu do właściciela nieruchomości o jej dobrowolne odstąpienie i tym samym, że ofertę o dobrowolne odstąpienie nieruchomości oraz wniosek o wywłaszczenie złożył podmiot nieuprawniony należy wskazać, iż jak wynika z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1977 r. w sprawie określenia rodzajów spraw należących do administracji państwowej, które z upoważnienia terenowych organów administracji państwowej mogą załatwiać kierownicy terenowych zjednoczeń, przedsiębiorstw, zakładów i instytucji (Dz. U. z 1977 r., nr 27, poz. 115), w § 1 ust. 1 pkt 3 przewidziano możliwość, by terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego upoważniły kierowników dyrekcji rozbudowy miast i osiedli wiejskich do ubiegania się o nabycie lub wywłaszczenie nieruchomości przeznaczonych na cele realizacji inwestycji prowadzonych przez te dyrekcje. Uznać zatem należało, iż Dyrekcja Inwestycji [...] w P., jako jednostka upoważniona przez właściwy organ, ale też podporządkowana terenowemu organowi administracji państwowej tj. Naczelnikowi Miasta P., mogła wystąpić z ofertą oraz z wnioskiem o wywłaszczenie. Zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., o wywłaszczeniu i odszkodowaniu orzekał naczelnik powiatu właściwy ze względu na położenie nieruchomości. Nadto, w momencie wydawania decyzji o wywłaszczeniu z dnia [...] lutego 1984 r., obowiązywała regulacja ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r., nr 26, poz. 139), na podstawie której, jak wynika z art. 44 ust. 1 pkt 4 i art. 48 ust. 2 w zw. z art. 57 ust. 1 pkt 2 w miastach do 50 tys. mieszkańców organami pierwszej instancji w sprawach indywidualnych z zakresu administracji państwowej, właściwymi do wydawania decyzji byli naczelnicy miast na terenie miasta nie podzielonego na dzielnice, zaś na terenie gminy (miasta i gminy) - naczelnicy gminy (miasta i gminy) jako terenowe organy administracji państwowej, chyba że przepisy szczególne stanowiły inaczej. Na podstawie zaś art. 60 powyższej ustawy organy te mogły wykonywać swoje zadania przy pomocy terenowych jednostek organizacyjnych - zjednoczeń, przedsiębiorstw, zakładów i instytucji, do których niewątpliwie należy zaliczyć zarządy gospodarki terenami. Wydane na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 i art. 97 pkt 2 ustawy o radach narodowych - rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie statusu naczelnika gminy (Dz. U. nr 20, poz. 89 ze zm.), które weszło w życie z dniem 7 września 1978 r., normowało prawa i obowiązki naczelnika miasta oraz szczegółowy zakres jego działania m.in. w sprawach załatwianych na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Z § 14 pkt 12 w zw. z § 4 pkt 3 przywołanego rozporządzenia wynika, że naczelnik miasta orzekał o wywłaszczeniu i o odszkodowaniu za wywłaszczenie w stosunku do nieruchomości, których szacunkowa wartość nie przekraczała 1 mln zł., natomiast wartość przedmiotowej nieruchomości wraz ze składnikiem budowlanym oraz uprawami wynosiła [...] zł, a zatem kwota odszkodowania nie przekraczała 1 mln zł. Ponadto w § 29 ust, 1 i § 30 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1978 r. wskazano, iż naczelnik wykonuje swoje zadania w dziedzinie gospodarki terenowej także przy pomocy terenowych jednostek organizacyjnych - zjednoczeń, przedsiębiorstw, zakładów i instytucji podporządkowanych radzie narodowej i w związku z tym może upoważnić dyrektora (kierownika) tychże jednostek do załatwiania spraw z zakresu administracji państwowej i wydawania decyzji administracyjnych w swoim imieniu, w zakresie uregulowanym odrębnymi przepisami. Do zakresu działania miejskich rad narodowych, na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych, należały również sprawy gospodarki terenami. Wobec powyższego należy stwierdzić, iż Naczelnik Miasta w P. miał podstawę prawną do upoważnienia Kierownika Zarządu Gospodarki Terenami w P. do wydania w jego imieniu przedmiotowej decyzji. Z widniejącej na decyzji z dnia [...] lutego 1984 r., pieczęci wynika wyraźnie, iż Kierownik Zarządu Gospodarki Terenami w P. działał z upoważnienia Naczelnika Miasta. Brak dokumentu upoważniającego do wydawania omawianej decyzji, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym niemożność odszukania przez organ określonego dokumentu nie oznacza, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. W konsekwencji zatem, zdaniem Sądu, Wojewoda [...] prawidłowo uznał, iż ww decyzja wywłaszczeniowa została wydana przez właściwy organ, w myśl przepisu art. 15 cyt. ustawy z dnia 12 marca 1958 roku. Mając na uwadze kolejny zarzut skarżącego S. S., w przedmiocie rażącego naruszenia przez organ administracyjny art. 22 ustawy z 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U, z 1974 r., Nr 10, poz. 6), polegającego na nieobecności, wbrew ustawowemu obowiązkowi, na rozprawie administracyjnej biegłego i tym samym uniemożliwieniu właścicielowi wywłaszczanej nieruchomości jego przesłuchania należy podnieść, iż ten zarzut jest również chybiony. Zgodnie z treścią przepisu art. 21 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej po przeprowadzeniu rozprawy właściwy organ wydawał decyzję, w której orzekał wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddalał wniosek o wywłaszczenie. Artykuł 22 powyższej ustawy natomiast nakazywał ustalenie odszkodowania na podstawie 1) wyników rozprawy, 2) wysłuchania opinii biegłych na rozprawie, 3) powołania biegłych przez organ wywłaszczeniowy, 4) a opinia biegłych powinna mieć szczegółowe uzasadnienie. Trzy pierwsze dotyczą wprost organu, czwarta – wprost biegłych, a organu pośrednio o tyle, że był zobowiązany ocenić, czy opinia jest w sposób wystarczający uzasadniona. Z przepisu tego wynika zatem, że organ wywłaszczeniowy ustalając odszkodowanie miał obowiązek 1) powołania biegłego, 2) zarządzenia rozprawy i 3) wysłuchania na niej jego opinii, gdyż w takiej kolejności należy przesłanki te uszeregować. Od powołania biegłych przez organ wywłaszczeniowy po wszczęciu wywłaszczenia należy odróżnić nieobecność biegłych na rozprawie. W orzecznictwie dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych przeważa pogląd, że nieobecność biegłych na rozprawie narusza art. 22 ustawy, jednak takiemu naruszeniu można przypisać charakter rażący wówczas, gdy miało to wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Zgodnie z powyższym należy uznać, iż odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia ta powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Z przepisu art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Należy wskazać, że art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. stanowi o obowiązku wysłuchania - nie biegłych - a opinii biegłych, co może być również rozumiane jako odczytanie sporządzonej na piśmie opinii (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 1219/11). Podkreślić trzeba, że w szeregu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku braku podstaw do stwierdzania nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, choć została ona wydana z naruszeniem art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., akcentując ową, szczególną sytuację, jaka w danej sprawie zachodziła (vide wyroki: z dnia 6 listopada 2008 r. ( sygn. I OSK 1459/07), z dnia 20 listopada 2009 r. (sygn. I OSK 195/09), czy z dnia 9 grudnia 2010 r. ( sygn. I OSK 228/10). W niniejszej sprawie wymaga również podkreślenia fakt, iż rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza odbyła się w dniu [...] stycznia 1984 r. w obecności właściciela nieruchomości S. S. Z protokołu rozprawy wynika, iż S. S. nie wniósł uwag do kwot ustalonych przez biegłych, i który następnie własnoręcznie podpisał. Odczytanie opinii biegłych, nawet podczas ich nieobecności na rozprawie i na tej podstawie ustalenie odszkodowania, nie stanowi naruszenia prawa skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji. Należy nadmienić, iż opinię szacunkową dla przedmiotowej działki sporządził w dniu [...] listopada 1983 r. K. R. biegły Urzędu Wojewódzkiego w L., będący osobą uprawnioną do sporządzania opinii i sporządził ją prawidłowo na podstawie obowiązujących ówcześnie przepisów tj. zarządzenia Nr [...] Naczelnika Miasta P. z dnia [...] stycznia 1983 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek odszkodowania za wywłaszczane grunty położone na terenie miasta P. Wyceny istniejącej na nieruchomości zabudowy dokonał biegły z listy Wojewody [...] R. P. w opinii z dnia [...] listopada 1983 r. W aktach sprawy nie zachowała się natomiast opinia biegłego zawierająca wycenę upraw znajdujących się na gruncie, jednakże z decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] lutego 1984 r., z wniosku o wywłaszczenie nieruchomości z dnia [...] grudnia 1983 r. jak i z oferty z dnia [...] października 983 r. wynika, że biegły sporządził opinię szacunkową obejmującą składniki roślinne znajdujące się na nieruchomości. Dokumenty te świadczą, że biegły oszacował wartość składników roślinnych na kwotę [...] zł. Wypada w tym miejscu również wskazać, że organ oceniający, czy decyzję o odszkodowaniu wydano prawidłowo czy też z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 kpa, powinien zbadać czy orzeczona wysokość odszkodowania odpowiada prawu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2002 r. sygn. akt I SA 1834/00 Lex nr 81757). W przedmiotowej sprawie, zgromadzone dowody stanowią jednoznacznie o prawidłowości ustalonego i przyznanego skarżącemu odszkodowania, stąd też spełniony został wymóg sporządzenia opinii szacunkowej przez niezależnych biegłych oraz wymóg przeprowadzenia rozprawy administracyjnej narzucone powołanymi przepisami ustawy. W obliczu powyższego należy uznać za prawidłowe stanowisko organów obu instancji, zgodnie z którym decyzja będąca przedmiotem prowadzonego postępowania, nie jest dotknięta wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Na marginesie wypada nadto wskazać, iż skarżący z przedmiotowym wnioskiem wystąpił dopiero w 2011 roku, a zatem po blisko 30 latach od daty wydania ww decyzji. Mając na względzie przepis art. 16 § 1 kpa., zgodnie z którym stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Instytucja stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą do wzruszenia decyzji w tym trybie. Reasumując Sąd uznał, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym zgromadzono wystarczający materiał dowodowy, aby ocenić czy zaistniały przesłanki określone w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wyrażona zaś w art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, czyli do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, mają obowiązek ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Organy obu instancji dokonały oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego w kontekście możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Stan sprawy został obszernie opisany zaś Minister odniósł się do wszystkich zawartych w odwołaniu zarzutów. W obliczu powyższego, zdaniem Sądu, Minister Infrastruktury i Rozwoju wykazał w toku postępowania administracyjnego, że wywłaszczenie zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, również odszkodowanie zostało ustalone w sposób prawidłowy na podstawie przepisów ustawy oraz przepisów wykonawczych. Fakt, że organy nie podzieliły stanowiska zawartego we wniosku jak i we wniesionym przez skarżącego odwołaniu nie oznacza, że uchybiono zasadom oceny zebranego materiału dowodowego. Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art.7, art.77§1, art.80 kpa, art.107§1i 3 K.p.a. należy uznać za nieusprawiedliwiony. Sąd zatem stwierdził, że Minister Infrastruktury i Rozwoju wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy jej rozstrzyganiu. Uzasadnił przy tym przekonująco swoje stanowisko - zyskując całkowitą aprobatę Sądu - zaś wydane decyzje zawierają niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 107 § 1 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.