IV SA/Wa 2807/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] ; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] września 2016 r. nr [...] (znak: [...]) Burmistrz [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wolnostojącego niepodpiwniczonego, jednopiętrowego, przeznaczonego pod usługi edukacji na terenie działki nr ew. [...] obręb [...], o powierzchni ok. [...] m2 położonej w miejscowości [...]. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez wnioskodacę, decyzją z [...] lipca 2018 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że organ pierwszej instancji zasadnie stwierdził, iż powodem wydania decyzji odmownej w sprawie jest nie spełnienie warunków zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199) - zwanej dalej "ustawą". Tymczasem rozstrzygnięcia organów administracji powinny opierać się na przepisach prawa, w szczególności przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), a także - jak w niniejszej sprawie - na przepisach ww. ustawy, oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) - zwany dalej "rozporządzeniem". Organ przywołał brzmienia art. 61 ust. 1 ustawy i wskazał, że z przepisu tego wynika, że warunki zabudowy można ustalić tylko dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a ponadto spełniającej łącznie wymogi sformułowane w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy, którymi są: kontynuacja istniejącej już -zabudowv w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych urbanistycznych, dostęp do drogi publicznej oraz zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu. Analizę sposobu zabudowy terenu sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji przeprowadza się w trybie przewidzianym przez przepisy rozporządzenia. W szczególności, stosownie do § 3 ust. 1 tegoż rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa wart. 61 ust 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się - w myśl ust. 2 cytowanego przepisu - na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W niniejszej sprawie w ocenie organu odwołwczego, organ pierwszej instancji poprzedził wydanie zaskarżonej decyzji przeprowadzeniem takiej analizy, analiza ta została zdaniem organu przeprowadzona zgodnie z przytoczonymi powyżej przepisami. W konsekwencji Kolegium uznało, że podziela ustalenia Burmistrza [...], iż nie jest spełniony warunek kontynuacji zabudowy istniejącej w obszarze analizy, zwany także czasem "zasadą dobrego sąsiedztwa", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Działki znajdujące się w obszarze analizowanym i dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane są budynkami mieszkaniowymi jednorodzinnymi, budynkami usługowymi, zabudową zagrodową, a pozostałe grunty to użytki rolne. Brak jest na analizowanym terenie zabudowy w zakresie wskazanym przez skarżącą. W ocenie zatem Kolegium, uwzględniając wniosek odwołującej sie spólki o poszerzenie obszaru analizowanego, doszłoby do niedopuszczalnego wyznaczania obszaru analizowanego zmierzającego do "poszukiwania" obiektów budowlanych. Podkreśłono, że w niniejszej sprawie Burmistrz [...] w sposób prawidłowy wyznaczył obszar analizowany i nie ma potrzeby jego sztucznego rozszerzenia, tylko po to by "znaleźć" zabudowania, które mogłyby ewentualnie stanowić podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem strony. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], zarzucając jej: 1) naruszenie przepisów postępowania w postaci: - art. 8 k.p.a, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza [...] wydanej w oparciu o przeprowadzoną analizę przyjętego w sposób oczywiście niekorzystny dla planowanej inwestycji obszaru, pomimo faktu, iż analiza zabudowy [...] jednoznacznie wskazuje na występowanie w niedalekiej okolicy nieruchomości, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Implikuje to fakt, iż przedmiotowa decyzja została wydana w oparciu o przeprowadzone postępowanie w sposób niebudzący zaufania ich uczestników do władzy publicznej oraz brak kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania uczestników postępowania; - art. 9 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza [...] pomimo braku wywiązania się Organu z obowiązku należytego i wyczerpującego poinformowania strony o motywach wyboru obszaru do analizy o wartości 3-krotności szerokości frontu działki, podczas gdy wartość ta jest wartością minimalną wskazaną w Rozporządzeniu jako obszaru do analizy, pomimo zgłaszania przez Skarżącą owego faktu na każdym etapie postępowania - art. 7 w związku z art. 77 kp.a. poprzez naruszenie zasad uwzględniania przy załatwianiu spraw słusznego interesu obywateli, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci: - art. 61 ust. 1 pkt. 1 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ. U. z 2017 r. poz. 1073) z uwagi na utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza [...] wydanej w oparciu o błędne zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie do analizy minimalnej wartości granicy obszaru, podczas gdy nieco bardziej poszerzona analiza sąsiedniego obszaru, pozostając w granicach dyspozycji ww. przepisu, pozwoliłaby na spełnienie przez Odwołującego warunków wskazanych w owym przepisie, 3) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę jej wydania, polegający na utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza [...] wydanej w oparciu o najmniejszą możliwą wartość analizowanego obszaru, co pozwoliło organowi na przyjęcie, iż w otoczeniu nie znajduje się działka sąsiednia, dostępna do drogi publicznej, o zabudowie pozwalającej na wydanie decyzji pozytywnej, podczas gdy nieznaczne poszerzenie obszaru analizy doprowadziłoby Organ do odwrotnegowniosku, pozwalającego na wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie przez organ I instancji decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z jej wnioskiem. Zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniosiona została argumentacja mająca uzasadniać podniesione zarzuty. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r. poz. 1302 - ze zm. - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], utrzymująca w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję z [...] września 2016 r. nr [...] Burmistrza [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wolnostojącego niepodpiwniczonego, jednopiętrowego, przeznaczonego pod usługi edukacji na terenie działki nr ew. [...] obręb [...], o powierzchni ok. [...] m2 położonej w miejscowości [...]. Jako podstawę odmowy organy wskazały nie spełnienie przez planowaną inwestycję warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazać zatem należy, że zgodnie z dyspozycją art. 61 ust. 1 - wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na okreśIenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W rozpoznawanej sprawie w ocenie organów przeprowadzona na potrzeby niniejszego postępowania analiza funkcji i cech zabudowy wykazała, że na analizowanym obszarze znajdują się budynki mieszkaniowe jednorodzinne, budynki usługowe, zabudowa zagrodowa oraz użytki rolne. Wskaźnik powierzchni zabudowy planowanej inwestycji jest wyższy niż średni wskaźnik powierzchni zabudowy w analizowanym obszarze. Wnioskowane gabaryty budynku (szerokość elewacji frontowej) również są większe niż średnie wartości z obszaru analizowanego. W ocenie Sądu zarówno decyzja organu II, jak i I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7,8, 77§ 1 , 107§3 k.p.a, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podnieść należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest bowiem zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1518/11, wyrok NSA z 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1542/09). W związku z tym wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Podstawowym dowodem służącym ustaleniu, czy zachodzą przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia z 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Prawidłowe sporządzenie tej analizy nie tylko umożliwia wydanie prawidłowej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, ale w dalszej perspektywie pozwala na dokonanie kontroli prawidłowości działania organów administracji. Jednakże warunkiem przeprowadzenia analizy zgodnej z przepisami rozporządzenia jest wyznaczenie obszaru analizowanego stosownie do wymogów określonych w tym rozporządzeniu, gdyż wadliwe ustalenie granic tego obszaru jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2007 r. sygn. akt II SA/Po 334/07). Przy czym dokonana analiza urbanistyczna wniosku i ocena wniosków z tej analizy płynących może nastąpić wyłącznie w postępowaniu przed organem I instancji. Gdyby takie postępowanie przeprowadził organ odwoławczy, stanowiłoby to rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego statuowanej w art. 15 k.p.a. (m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 518/10). Analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Sposób ustalenia obszaru analizowanego określa § 3 rozporządzenia, wskazując w ust. 2, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Zgodnie z tym przepisem przy ustalaniu granic terenu analizowanego należy wziąć zatem pod uwagę front działki, na którym jest planowana inwestycja. Przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy bowiem rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Na konieczność takowej wykładni pośrednio wskazuje także § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Regulacja ta zawiera zatem odniesienie do szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Wskazać również należy, że zgodnie z § 2 ust. 5 ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że zaskarżone w sprawie decyzje nie poddają się kontroli, z tej przyczyny, że w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy tj. analizę funkcji i cech zabudowy nie można ustalić (bowiem nie zostało to na niej oznaczone), gdzie jest front działki, w oparciu o który ją sporządzono. Na znajdujących się w aktach mapach, załączonych do decyzji organu I instancji nie oznaczono odcinka działki, który w ocenie organów uznano za front działki, a w oparciu o który co należy podkreślić wyznacza się obszar analizy. Mając zaś na uwadze, że organy mają obowiązek czuwania nad tym, aby wyznaczenie frontu działki inwestycyjnej odbyło się zgodnie z przepisami § 2 pkt 5 rozporządzenia, w ocenie Sądu na gruncie niniejszej spawy nie można uznać, aby dopełniły powyższego obowiązku. W celu prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego należy zatem prawidłowo ustalić front działki oraz jego szerokość, a w dalszej kolejności wyznaczyć wartość mnożnika szerokości frontu (min. 3,0). W sprawie, której dotyczy skarga, organy wyznaczyły wprawdzie granice obszaru analizowanego, ale nie można ustalić czy prawidłowo. Domniemać jedynie należy, że wzięto pod uwagę szerokość fragmentu działki ewidencyjnej nr [...], na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Wskazać jednak należy, jak wyjaśniono powyżej, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że zasadą jest, iż obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki (nie terenu inwestycyjnego), czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości (równomiernie), a zatem granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m. Wszelkie odstępstwa od powyższej zasady wymagają natomiast bardzo starannego i wnikliwego uzasadnienia. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Samo wyznaczenie obszaru analizowanego, podobnie jak analiza, nie mogą zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji, względnie dokumentację nazywaną analizą urbanistyczno-architektoniczną (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 maja 2011 r., II SA/Kr 495/11, Lex Omega nr 993327; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012 r., II SA/Gd 601/12, Lex Omega 1379567, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 listopada 2012 r., II SA/Bk 495/12, Lex Omega nr 1248692). Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający powinien zaś wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2010 r., II SA/Kr 527/10; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2010 r., II SA/Po 721/10). Reasumując w ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia wskazach powyżej przepisów postępowania, oraz rozporządzenia, poprzez nieuwzględnienie, że sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania analiza nie spełnia wskazanych powyżej wymogów rozporządzenia, co w konsekwencji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 135 P.p.s.a uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach orzeczono zaś na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a