IV SA/Wa 2818/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2018 r. sprawy ze skargi R. L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę Decyzją z [...] sierpnia 2017r. Nr [...] (DO.9); NK: [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 tekst jedn.), po rozpatrzeniu odwołania Pani R.L. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2016 r., znak: [...], orzekającą w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania na rzecz ww. w kwocie 94 365,00 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej jako działka nr [...]o pow. 0,3197 ha, przeznaczonej na budowę drogi ekspresowej S5 [...] - [...] na odcinku [...], oraz w pkt 2 o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu organ wskazał, że nieruchomość położona w obrębie [...], gmina [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,3197 ha, decyzją Wojewody [...] nr [...]z [...] kwietnia 2016r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej S5 [...]-[...] na odcinku [...] (długości ok. 28,7 km). Decyzja ta została zmieniona decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] września 2016 r., znak: [...] W konsekwencji decyzją z [...] października 2016 r., Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz Pani R.L. z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności ww. nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła R.L. kwestionując wysokość odszkodowania. Skarżąca wskazała, że operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania nie został wykonany z należytą starannością i błędnie przyjęto nieruchomości porównawcze. W szczególności zarzucono, że do porównań biegły przyjął transakcje gruntami wydzielonymi pod drogi z terenów stykowych, tzn. których otoczenie stanowią w części tereny zurbanizowane oraz w części użytkowane rolniczo. Tymczasem jak wskazała skarżąca otoczenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią tereny zurbanizowane, a w sąsiedztwie nie ma terenów rolnych. Skarżąca podniosła też, że biegły nie uwzględnił charakteru miejscowości w której zlokalizowana jest nieruchomość szacowana, grunty zurbanizowane [...] bezpośrednio graniczą bowiem z gruntami miasta [...] i ceny nieruchomości uzyskują podobne ceny jak nieruchomości w [...], gdzie np. ceny gruntów przeznaczonych pod mieszkalnictwo i usługi kształtują się od 80,00 zł do 130,00 zł. Skarżąca zwrócił również uwagę, że zdjęcia nieruchomości zamieszczone w operacie szacunkowym są tendencyjne i nie przedstawiają faktycznego otoczenia nieruchomości, którymi są zarówno tereny zurbanizowane jak i tereny użytkowane rolniczo przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod mieszkalnictwo i usługi. Skarżący załączyła zdjęcia szacowanej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy, Minister wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015r., poz. 2031 ze zm.), dalej: specustawa drogowa, nieruchomości wskazane w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18. Stosownie do art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa wart. 12 ust. 4, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności ww. nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu 29 lipca 2016 r. na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego T.K.. Aktualność przedmiotowego operatu została potwierdzona na dzień 5 sierpnia 2017r. Opisując stan przedmiotowej nieruchomości biegły wskazał, iż zlokalizowana ona jest w północnowschodniej, peryferyjnej części miejscowości [...], w odległości około 0,8 km od centrum. Działka położona jest w pobliżu granicy [...] i [...], przy drodze gruntowej. Bezpośrednie otoczenie stanowią grunty użytkowane rolniczo. Według stanu na dzień 29 kwietnia 2016 r. działka nr [...] stanowiła fragment pola uprawnego obsianego pszenżytem. Teren nieuzbrojony. Rzeczoznawca majątkowy ustalił, że w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wyceniana działka znajdowała się na terenie, na którym obowiązywał miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w miejscowości [...], zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] października 2015 r., zgodnie z którym przedmiotowa działka znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem KOS, co oznacza teren drogi ekspresowej wraz z terenami przeznaczonymi pod węzły drogowe, drogi lokalne, drogi serwisowe, ścieżki rowerowe, a także niezbędną infrastrukturę techniczną. Na potrzeby wyceny przedmiotowej nieruchomości biegły dokonał analizy cen nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod komunikację, w okresie ostatnich dwóch lat przed datą wyceny, z powiatu [...] oraz z sąsiednich powiatów. Przy czym ze względu na niewielką ilość transakcji drogowych badania rozszerzono do terenów Województwa [...], cześć południową. Do końcowej analizy przyjęto 12 transakcji nieruchomościami drogowymi, które położone były zarówno w otoczeniu terenów zurbanizowanych jak i gruntów użytkowanych rolniczo, czyli gruntów o podobnym charakterze do otoczenia nieruchomości wycenianej. Przyjęto też stały poziom cen. Ustalono, że ceny tych nieruchomości, na tak określonym rynku zawierały się w przedziale od 20,00 zł/m2 do 36,18 zł/m2, przy cenie średniej 29,07 zł/m2. Na podstawie analizy bazy danych wyróżniono cechy rynkowe nieruchomości i ich wagi mające wpływ na wartość wycenianych działek, które zestawiono na str. 10 i 11 operatu szacunkowego. Przyjęto następujące cechy: lokalizacja ogólna - waga 35%, rodzaj gruntów otaczających (cenność) - waga 30%, kategoria drogi - waga 20% i dostępność komunikacyjna - waga 15%. Następnie ustalono wartości współczynników korygujących z uwzględnieniem cech rynkowych i obliczono wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości na kwotę 29,26 zł. Ostatecznie wartość prawa własności gruntu obliczono na kwotę 93 544,00 zł. Natomiast wartość części składowych gruntu w postaci upraw polowych - pszenżyto, oszacowano przy wykorzystaniu kalkulacji [...] Ośrodka Doradztwa Rolniczego dla produkcji roślinnej oraz informacje portalu "wieści rolnicze" o średnich regionalnych cenach zbóż w Polsce na kwotę 821,00 zł. Wartość prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...] , oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,3197 ha oszacowano na kwotę 94 356,00 zł i w tej wysokości Wojewoda [...]przyznała należne odszkodowanie. Oceniając wartość dowodową sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego organ wziął pod uwagę przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) dalej ugn oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004r. Nr 207 poz. 2109 ze zm.) dalej rozporządzenie. Zgodnie z art. 134 ust. 1-4 ugn podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne" z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Stosownie zaś do § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W niniejszej sprawie biegły ustalił, iż szacowana działka zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest przeznaczona pod komunikację, w związku z czym do porównania prawidłowo przyjęto transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod inwestycje drogowe. Powyższe powoduje więc, iż operat szacunkowy sporządzony został w oparciu o właściwy dobór transakcji porównawczych, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego błędnego przyjęcia nieruchomości porównawczych organ wskazał, że biegły jako cechę rynkową przyjął rodzaj gruntów otaczających (cenność) różnicując nieruchomości porównawcze na tereny o znacznym stopniu urbanizacji - zabudowa mieszkaniowa, usługowa - ocena bardzo dobra, otoczenie zabudowy siedliskowej, mieszane - tereny rolne i mieszkaniowe bądź przemysłowe - ocena dobra i otoczenie terenów rolnych i leśnych - ocena przeciętna. Skarżąca zakwestionowała przyjęcie jako nieruchomości porównawczych transakcje gruntami wydzielonymi pod drogi z terenów stykowych, tzn. których otoczenie stanowią w części tereny zurbanizowane oraz w części użytkowane rolniczo. Uwzględniając jednak opis działki nr [...] w ocenie organu nie mógł przyjąć, że działka ta położona była na terenie o znacznym stopniu urbanizacji - zabudowa mieszkaniowa, usługowa. Cecha ta dotyczy sposobu użytkowania gruntów otaczających, a nie jak wskazuje skarżąca ich przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego. Wskazał także, że charakter miejscowości w której zlokalizowana jest nieruchomość szacowana został uwzględniony przez biegłego w lokalizacji ogólnej, gdzie oceniono je jako dobre, a więc w strefie bezpośredniego oddziaływania miast powiatowych (promień do 5 km) perspektywiczny region. Jednocześnie zauważono, że subiektywne przekonanie strony o zbyt niskiej kwocie odszkodowania nie może świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego. Tym bardziej, że strona w toku całego postępowania nie powołała żadnych wiarygodnych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia biegłego. Nie przedstawiono alternatywnej opinii o wartości nieruchomości ani nie skorzystano z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ugn). Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Pani R.L.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - przepisów prawa materialnego tj.: 1. art. 12 ust. 5, art. 18 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687; dalej: specustawa) w zw. z art. 151 ust. 1, art. 154 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedno Dz.U. z 2016 poz.2147 ze zm.; dalej: u.g.n) w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późno zm.; dalej: Rozporządzenie ws. wyceny), poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłowe ustalenie wartości nieruchomości gruntu oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków nr [...] o pow. 0,3197 nr [...] położonego w [...] (gmina [...], woj. [...] - naruszenie przepisów postępowania tj.: 2. art. 7, art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedno Dz.U.2017 poz. 1257; dalej: k.p.a.) poprzez dowolną i jednostronną ocenę zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego, nie uwzględniającą zasad wiedzy i doświadczenia życiowego, polegającą na uznaniu za wiarygodną podstawę wyceny przedmiotowej nieruchomości operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego Pana T.K. z 29 lipca 2016 roku oraz na oparciu rozstrzygnięcia wyłącznie na tej opinii, podczas gdy: a. operat ten zawiera błędne ustalenia faktyczne tj. m.in. odbiegający od rzeczywistości opis nieruchomości wycenianej, polegający w szczególności na stwierdzeniu, iż jej otoczenie stanowią grunty użytkowane rolniczo, podczas gdy bezpośrednie otoczenie nieruchomości stanowią grunty zabudowane oraz wyłącznie takie, które posiadają budowlane (pod mieszkalnictwo jednorodzinne lub usługi bądź tereny produkcyjne) przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ; b. biegły rzeczoznawca błędnie przyjął do porównań transakcje gruntami wydzielonymi pod drogi z tzw. terenów "stykowych" tj. takich których otoczenie stanowią zarówno tereny zurbanizowane, jak i użytkowane rolniczo; gdy tymczasem otoczenie nieruchomości Skarżącej według obowiązującego m.p.z.p. stanowią jedynie tereny zurbanizowane (tj. przeznaczone pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowej nieuciążliwej i usługowej oraz tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów), a w sąsiedztwie brak jest terenów rolnych; c. biegły nie uwzględnił w sposób dostateczny charakteru miejscowości, w której zlokalizowana jest nieruchomość szacowana (odległość ok. 5 km od [...]) i cen, które osiągają nieruchomości budowlane wokół działki wycenianej (ok. 80,00- 130,00 zł za m2), co wpłynęło na znaczne zaniżenie wartości nieruchomości; d. biegły zamieścił tendencyjne (odbiegające od rzeczywistości)' zdjęcia szacowanej nieruchomości, które nie uwzględniają faktycznego jej otoczenia, którymi są zarówno tereny zurbanizowane, jak i tereny użytkowane rolniczo; zamiast tego dołączył do operatu zdjęcia przedstawiające wyłącznie tereny rolnicze, co niesłusznie wpłynęło na przyjęcie do porównania transakcji nieruchomościami zajętymi i przeznaczonymi pod drogi, które były położone wokół terenów rolniczych (gdy tymczasem należało przyjąć do porównania wyłącznie transakcje nieruchomościami zajętymi pod drogi położone wokół terenów zurbanizowanych); które to okoliczności świadczą o tym, że sporządzony w niniejszej sprawie operat nie jest zupełny, jasny, logiczny, kompletny, dokładny, zrozumiały i wiarygodny, a-proste zestawienie opisanego przez biegłego stanu wycenianej nieruchomości i terenów sąsiednich z ich rzeczywistym stanem faktycznym podważa wiarygodność wyceny; Z ostrożności zaskarżonej decyzji zarzucono również: 3. naruszenie art. 21 ust.2 Konstytucji RP w zw. z art. 151 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4. Rozporządzenia ws. wyceny, poprzez ustalenie niesłusznego i rażąco niskiego odszkodowania, gdy tymczasem: a. w przypadku hipotetycznego braku przeznaczenia nieruchomości Skarżącej pod drogę publiczną i ustalenia dla niej (jak dla terenów sąsiednich) budowlanego przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową, Skarżąca mogłaby zbyć nieruchomość za cenę rynkową ok. czterokrotnie przewyższającą wartość ustalonego odszkodowania (ceny nieruchomości sąsiednich pod działki budowlane wahają się bowiem w granicach 80,00-130,00 zł za 1 m2), podczas gdy wycena organu przyjmując za słuszną wycenę gruntów drogowych opiewa na ok. 30,00 zł za 1 m2, wobec czego to na obywatela przeniesiono koszty realizacji inwestycji drogowej; b. prawidłowe zastosowanie § 36 ust. 4 Rozporządzenia ws. wyceny powinno prowadzić do określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości przyjmując przeznaczenie nieruchomości wśród terenów sąsiednich (przyległych). Mając na uwadze powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa oraz poprzedzającej jej decyzji Wojewody [...] w całości jak również przyznanie należnych kosztów niniejszego postępowania. Uzasadniając skargę strona przedstawiła argumentację na poparcie postawionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując że postawione zarzuty nie zawierają nowych okoliczności, które nie byłyby uwzględnione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej w sprawie decyzji, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 ze zm. - dalej "p.p.s.a."), Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje fakt, iż nieruchomość położona w obrębie [...], gmina [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,3197 ha, decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] kwietnia 2016r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej S5 [...]-[...]na odcinku [...] (długości ok. 28,7 km). Decyzja ta została zmieniona decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] września 2016 r., znak: [...] W konsekwencji decyzją z [...] października 2016 r., Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz Pani R.L. z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności ww. nieruchomości. Podstawę ustalenia odszkodowania za przejęty grunt zasadnie zatem stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 12 ust. 4f specustawy drogowej dotychczasowym właścicielom, użytkownikom wieczystym oraz osobom, którym przysługiwały do nieruchomości ograniczone prawa rzeczowe przysługuje odszkodowanie. Stosowanie do treści art. 12 ust. 5 ustawy do ustalenia i wypłaty odszkodowania stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, według którego odszkodowania za nieruchomości nabyte pod inwestycje drogowe ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Stosownie do art. 12 ust. 4a specustawy drogowej decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 - czyli przejęte w trybie tej ustawy, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, czyli w tym przypadku Wojewoda [...]. Wysokość należnego odszkodowania została ustalona stosownie do treści art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość wywłaszczonego prawa. Opinię taką przygotował biegły rzeczoznawca majątkowy T.K. w formie operatu szacunkowego opatrzonego datą 29 lipca 2016r.. Określił w nim wartość prawa własności na kwotę 94.365,00 zł. Przygotowując przedmiotowy operat szacunkowy biegły uwzględnił cel wyceny i rodzaj wycenianej nieruchomości, określił jej wartość zgodnie z art. 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Biegły ustalił, że przedmiotowa działka według postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W niniejszej sprawie biegły ustalił, iż szacowana działka zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest przeznaczona pod komunikację, w związku z czym do porównania przyjął transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod inwestycje drogowe. Powyższe powoduje więc, iż operat szacunkowy sporządzony został w oparciu o właściwy dobór transakcji porównawczych, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia. Wskazać bowiem należy, że zasady określania wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa bowiem przepis § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z tym przepisem: 1. Wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. 2. W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. 3. W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. 4. W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Niewątpliwie ma on znaczenie dla rozstrzyganej sprawy. Sformułowanie odwołujące się do treści art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami regulującego kolejność i sposób ustalania przeznaczenia nieruchomości, nie jest pozbawione znaczenia. Skoro wartość nieruchomości ma być ustalana z uwzględnieniem jej przeznaczenia - w pierwszej kolejności - zgodnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a uwzględnienie "ustaleń decyzji" jest wykluczone, to nie można wartości tej ustalać z uwzględnieniem przeznaczenia określonego tą decyzją. Zdaniem składu orzekającego w sprawie przyjąć należy, że przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie aktu planistycznego według stanu z chwili odjęcia prawa własności. Skoro zatem przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego do ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że "w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio", to prawidłowa jest taka jego wykładnia, zgodnie z którą ustalenie, czy nieruchomość była przeznaczona pod inwestycję drogową następuje w oparciu o ustalenia planu miejscowego na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a nie jak twierdzi skarżący w oparciu o rodzaj przeznaczenia gruntów przyległych. Przepis ten korespondujący z treścią wskazanych wyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być zatem uznany za sprzeczny z tą ustawą. Należy także zwrócić uwagę, że z mocy § 36 ust. 1 rozporządzenia "Wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji". Wyjątki od powyższej zasady wprowadza przepis art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., zgodnie z którym "Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia". W rozpoznawanej sprawie przeznaczenie nieruchomości było zgodne z celem wywłaszczenia. Biegły dokonał zatem wyceny nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, biorąc dodatkowo pod uwagę, że objęta wyceną działka znajduje się na styku terenów zurbanizowanych oraz użytkowanych rolniczo, dlatego szczególną analizą objął transakcje gruntami wydzielonymi pod drogi, z terenów stykowych. Nie jest zatem trafne stanowisko skarżącej, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia § 36 ust. 4 cyt. rozporządzenia, przepisu tego wynika, że wycena rozpoczyna się od analizy rynku transakcji nieruchomości drogowych i tylko brak wystarczających danych w tym zakresie umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu cen z transakcji nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Zwrócić jednakże należy uwagę na treść zdania drugiego przepisu § 36 ust. 4 cyt. rozporządzenia, zgodnie z którym "Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio". Oznacza to, że odpowiednie zastosowanie znajduje również § 36 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi, że "W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym". Użyte w § 36 ust. 2 rozporządzenia określenia "rynku lokalnego" i "rynku regionalnego" nie zostały zdefiniowane przez prawodawcę. W wyniku procesów wykładni tego przepisu w orzecznictwie ugruntował się pogląd, który należy podzielić, a według którego zasadą będzie, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, a "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r., I OSK 701/11; wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., I OSK 23/10; wyrok NSA z 8 stycznia 2014 r. I OSK 1460/12). Bez wątpienia, nietrafne byłoby automatyczne i kategoryczne przyjmowanie, że podział administracyjny jest tożsamy z podziałem ekonomicznym terenu, mającym wpływ na określenie wartości szacowanych nieruchomości. W istocie, w przypadku nieruchomości położonych na granicy administracyjnego podziału kraju, nieruchomości położone bliżej, choć znajdujące się formalnie w innej jednostce administracyjnej, mogą stanowić bardziej reprezentatywną grupę do porównania wartości nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie podkreślenia wymaga, że do porównania biegły przyjął nieruchomości , różnicując je na tereny o znacznym stopniu urbanizacji - zabudowa mieszkaniowa, usługowa - ocena bardzo dobra, otoczenie zabudowy siedliskowej, mieszane - tereny rolne i mieszkaniowe bądź przemysłowe - ocena dobra i otoczenie terenów rolnych i leśnych - ocena przeciętna. Uwzględniając jednak opis działki nr [...] w ocenie Sądu wbrew zarzutom skargi, jak słusznie wskazał organ odwoławczy biegły nie mógł przyjąć, że działka ta położona była na terenie o znacznym stopniu urbanizacji - zabudowa mieszkaniowa, usługowa. Cecha ta dotyczy bowiem sposobu użytkowania gruntów otaczających, a nie jak wskazuje skarżąca ich przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo biegły uwzględnił charakter miejscowości w której zlokalizowana jest nieruchomość szacowana w lokalizacji ogólnej, gdzie oceniono je jako dobre, a więc w strefie bezpośredniego oddziaływania miast powiatowych (promień do 5 km) perspektywiczny region. Jednocześnie wskazać należy, że subiektywne przekonanie strony o zbyt niskiej kwocie odszkodowania nie może świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z treścią art. 156 ust. 1 u.g.n. opinię o wartości nieruchomości sporządza rzeczoznawca majątkowy, według zasad określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W przepisie § 26 ust. 3 wskazano, że rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wycena nieruchomości prowadzona w oparciu o przepis § 36 rozporządzenia nie wyłącza możliwości doboru rynku w taki sam sposób. Ustalenie przez organ wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 powołanej ustawy), który dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi zatem dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny, przy czym ani Sąd ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Zgodnie z treścią art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Oczywiście z przepisu tego nie wynika wyłączenie kompetencji organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a., a tym bardziej kompetencji sądu administracyjnego do dokonywania oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego, w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów. Ocena ta jednak nie może wkraczać w obszar wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że "rzeczoznawcę majątkowego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami i z tego względu jego pozycja jest w istocie zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. W związku z powyższym, ocena prawidłowości - pod względem merytorycznym - wyceny, dla której w dużej mierze potrzebna jest wiedza specjalistyczna, jest rzeczą, która musi być traktowana z dużą ostrożnością" (wyrok NSA z 22 maja 2015 r., I OSK 701/11); "Organ administracji oceniając operat jako dowód w sprawie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność ocen specjalistycznych, ale musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia. (...) Ewentualne podważenie wyceny (...) mogłoby nastąpić na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. stanowiącego, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych" (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015 r., I OSK 2546/13; por. też wyrok NSA z 5 lutego 2015 r., I OSK 1224/13); "W sytuacji, gdy strona podważa prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu, to na poparcie swoich zarzutów, powinna zgodnie z art. 157 u.g.n., przedstawić ocenę prawidłowości operatu dokonaną przez organizację zawodową rzeczoznawców. Nie sposób natomiast zgodzić się z argumentem (...), że wystarczającym było przedłożenie innego operatu, wykonanego przez kolejnego rzeczoznawcę. Z brzmienia przepisu art. 157 ust. 2 u.g.n. wynika bowiem, że sporządzenie przez innego rzeczoznawcę wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego, nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu, o którym w ust. 1 art. 157 u.g.n. (...). Operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych" (wyrok NSA z 16 września 2016 r., I OSK 2938/14); "Przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. Nie można także przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat, zwłaszcza nie przedkładając żadnego opracowania konkurencyjnego, ograniczając się do własnych zarzutów i argumentów. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia. Organy orzekające w sprawie, a także sąd wojewódzki, nie mogą dokonywać rozważań dotyczących zasadności wybrania do porównań takich a nie innych nieruchomości, doboru nieruchomości pod względem podobieństwa, rozważań dotyczących czynników skutkujących wzrostem wartości nieruchomości, a niezależnych od zmiany przeznaczenia gruntu w planie miejscowym, przyjęcia korzystnego bądź niekorzystnego położenia konkretnych działek. Oznaczałoby to bowiem dokonanie samodzielnej wyceny nieruchomości, do czego zarówno organy, jak i sąd nie są uprawnione. W zakresie wymagającym wiadomości specjalnych ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może być dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n." (wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., II OSK 2600/14); "Poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową" (wyrok NSA z 17 października 2014 r., I OSK 446/13; wyrok NSA z 16 października 2014 r., I OSK 611/13). Zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji nie może być zatem co do zasady wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa. W realiach niniejszej sprawy należy podkreślić, że ustalenia biegłego rzeczoznawcy zostały w sprawie prawidłowo ocenione w zakresie kompetencji organów administracji, a zatem zarzuty skargi należało uznać za nieuzasadnione. Wbrew zarzutom skargi w sprawie nie można uznać, aby doszło do naruszenia art. 21 ust.2 Konstytucji RP w zw. z art. 151 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4. rozporządzenia ws. wyceny, poprzez ustalenie niesłusznego i rażąco niskiego odszkodowania. Jak wskazano powyżej biegły zgodnie z § 36 ust. 4. rozporządzenia uwzględnił przeznaczenie nieruchomości skarżącej wynikające z m.p.z.p. (drogowe), dokonując przy tym dodatkowo stosownej korekty przy uwzględnieniu położenia i otoczenia działki, tym samym, twierdzenie skarżącej, iż winien wziąć pod uwagę przeznaczenie wynikające z planu miejscowego przewidziane dla terenów przyległych jak wskazano powyżej nie mogło być uwzględnione. Sąd nie dopatrzył się również w postępowaniu organów istotnego naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia treści art. 7, 8, 77 § 1, 78 §2, 80 i 107 §3 k.p.a. W ocenie Sądu organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzył cały materiał dowodowy, przeprowadzając konieczne czynności wyjaśniające i ustosunkowując się do dokonanych na ich skutek ustaleń a ocena okoliczności sprawy oparta została na całokształcie materiału dowodowego. Z tych względów, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom orzekającym w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa skutkującego podważeniem legalności zapadłych w sprawie decyzji. W konsekwencji, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.