IV SA/Wa 2869/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną decyzją Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uchylił w części decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z [...] września 2010 r., ustalającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia (zwaną dalej "decyzją środowiskową") - budowy drogi ekspresowej [...] na odcinku [...], dla rozwiązań według wariantu [...], orzekając w tym zakresie w sprawie (pkt 1-16), zaś w pozostałej części utrzymując decyzję w mocy (pkt 17). Skutkiem zmiany decyzji organu I. instancji było uszczegółowienie szeregu warunków realizacji przedsięwzięcia (m.in. w zakresie obiektów związanych z odprowadzaniem i gromadzeniem wód, przejściami dla zwierząt i in.). W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał przebieg postępowania oraz podejmowane czynności. Wskazał, że postępowanie odwoławcze było prowadzone w związku z odwołaniem Stowarzyszenie [...] zwane dalej "Stowarzyszeniem". Wskazano, że w toku postępowania odwoławczego pismami z 21 września 2012 r., oraz z 4 stycznia 2013 r., do organu zostały przekazane przez G. (zwanego dalej "Inwestorem") kolejne materiały uzupełniające do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, zwanego dalej "raportem" oraz do wyjaśnień z 29 grudnia 2011 r. Organ informował strony postępowania w drodze stosownego zawiadomienia o każdym przypadku i przyczynach wydłużenia terminu załatwienia przedmiotowej sprawy. Z uwagi na obszerność informacji uszczegóławiających, dotyczących realizacji planowanego przedsięwzięcia, organ obwieszczeniem z 14 marca 2013 r., poinformował zainteresowaną społeczność o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy i złożenia uwag w ramach postępowania z udziałem społeczeństwa. Ponadto, działając na podstawie art. 10 K.p.a., zawiadomieniem z 23 maja 2013 r., powiadomiono strony postępowania o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się, co do jego treści przed wydaniem ostatecznej decyzji. W związku z tymi czynnościami administracyjnymi nie zostały, jka wskazał organ, złożone żadne uwagi i wnioski. W uzasadnieniu decyzji zreferowano przyczyny wydania decyzji reformatoryjnej w określonym zakresie. Uzasadniając zmiany dokonane pkt 14 a dotyczące kwestii lokalizacji wymaganych ekranów akustycznych wskazano: "Zmiana punktu 1.3.2. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach polega na doprecyzowaniu warunku dotyczącego lokalizacji i parametrów ekranów akustycznych, stanowiących działanie minimalizujące oddziaływanie akustyczne na etapie eksploatacji drogi. Informacje we wskazanym powyżej zakresie zostały ujęte w pkt 14, Tabeli nr 3, niniejszej decyzji.". Gdy chodzi o odwołanie, zreferowano podniesione zarzuty i odniesiono się do nich, wskazując, że są - zdaniem organu - nieuzasadnione. Wskazano w tym kontekście następujące okoliczności prawne i faktyczne sprawy: - zdaniem Stowarzyszenia nie uwzględniono zaleceń zawartych w inwentaryzacji przyrodniczej dr [...], a w konsekwencji nie przesunięto planowanej inwestycji w kierunku zachodnim na wysokości miejscowości [...]; postulowano także modyfikację zakresu przedsięwzięcia w dwóch innych lokalizacjach projektowanej drogi krajowej -udrożnienia starej drogi [...] od stacji paliw w miejscowości [...] w kierunku [...] poprzez budowę równoległej drogi dojazdowej do węzła [...] przez [...] oraz uwzględnienie wniosku Rady Sołeckiej w sprawie zmiany rozwiązania węzła [...] i poprowadzenia zjazdu wiaduktem nad linią kolejową, umożliwiającego przeniesienie ciężkiego transportu z ulicy [...]; w ocenie Stowarzyszenia, Inwestor planuje realizację przedmiotowego przedsięwzięcia w oderwaniu od istotnych zagadnień sieci dróg, w tym również krajowych, znajdujących się w jego kompetencji; w tych kwestiach organ wyjaśnił, że nadrzędnym celem decyzji środowiskowej jest określenie warunków wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji planowanego przedsięwzięcia oraz wskazanie wymagań w zakresie ochrony środowiska, koniecznych do uwzględnienia w projekcie budowlanym; organy obu instancji nie posiadają kompetencji do rozstrzygania w zakresie zaproponowanych przez Inwestora rozwiązań technicznych i komunikacyjnych, ujętych we wniosku o wydanie decyzji środowiskowej; w procedurze oceny oddziaływania na środowisko organ poddaje ocenie z zakresu ochrony środowiska skonkretyzowaną we wniosku inwestycję (i jej warianty), której dotyczy dołączona do wniosku dokumentacja, opierając się między innymi na raporcie; z przedmiotowej dokumentacji wynika, że zakres przedsięwzięcia, polegającego na budowie fragmentu drogi krajowej nr [...], nie uwzględniał realizacji żądanych przez Stowarzyszenie obiektów, które w konsekwencji nie zostały poddane analizie, w ramach procedury oceny oddziaływania na środowisko; mając na względzie te ustalenia, zarzuty są nieuzasadnione i brak podstaw do ich rozpatrzenia w niniejszym postępowaniu administracyjnym, - Stowarzyszenie wskazywało, że w raporcie nie przeanalizowano oddziaływania skumulowanego planowanej drogi oraz linii kolejowej, które może mieć znaczący wpływ na ograniczenie dostępności znacznej części chronionego obszaru dla wędrujących ptaków; w tej kwestii organ wyjaśnił, że zasadniczym dokumentem, stanowiącym podstawę orzekania, w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji środowiskowej jest raport; Inwestor jest upoważniony do korzystania z różnych opracowań, stanowiących źródła wiedzy w analizie informacji o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko; niemniej jednak podstawowym dokumentem, w którym następuje kompilacja zgromadzonych informacji jest raport; organ przychylił się do wyjaśnień składanych przez Inwestora, w trakcie postępowania toczącego się przed organem I. instancji, że sugestia dotycząca ewentualnego przesunięcia przebiegu projektowanej drogi ekspresowej [...] na wysokości [...] w kierunku zachodnim, zawarta w dokumencie autorstwa [...], dotyczyła wyłącznie kwestii florystycznych, i nie uwzględniała ogółu czynników kształtujących skalę oddziaływań wiążących się z realizacją przedmiotowej inwestycji; analiza akt sprawy - szczególnie załączników graficznych - jednoznacznie wskazuje, że przesunięcie projektowanej drogi na wskazanym terenie w kierunku zachodnim spowodowałoby wzrastającą ingerencję w dolinę rzeki [...]; z przyrodniczego punktu widzenia takie działanie jest wysoce niekorzystne, ze względu na większą skalę zniszczeń i dezintegrację poszczególnych siedlisk roślin i zwierząt znajdujących się w obszarze mającym znaczenie dla Wspólnoty; wyrazem szczegółowego przeanalizowania powyższych kwestii są również uwarunkowania środowiskowe nałożone przez organ I. instancji, a następnie częściowo zmienione przez organ odwoławczy (w pkt I.2.I., I.2.8., I.2.13., I.2.16., I.2.20., I.2.21), mające na celu zminimalizowanie negatywnych skutków, jakie mogłyby się pojawić w związku z realizacją przedmiotowego przedsięwzięcia; w tym kontekście stawiany zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie, - rozpatrując zarzut Stowarzyszenia dotyczący braku informacji w raporcie o technologii prac wyburzeniowych mostów i organizacji placu budowy, wskazano, że zagadnienia te zostały ujęte w tym dokumencie, w formie ogólnych informacji o projektowanych obiektach mostowych; powyższe wynikało z faktu, że proces inwestycyjny przedsięwzięć liniowych, wskutek postępu prac projektowych na kolejnych jego etapach, często ulega dynamicznym przemianom; na ogół dopiero na etapie prac związanych z przygotowaniem projektu budowlanego jest możliwe szczegółowe określenie zakresu prac związanych w realizacją skomplikowanych obiektów inżynierskich, jakimi niewątpliwie są przeprawy mostowe; organ I. instancji odniósł się do powyższych kwestii w drodze nałożonych w decyzji środowiskowej obowiązków (pkt I.1.1., I.2.8., I.2.13., I.2.14, I.2.16., I.2.19. I.2.20., I.2.21 decyzji); dodatkowo organ ten - biorąc pod uwagę, że dokładne informacje dotyczące szczegółowego zakresu prac budowlanych i rozbiórkowych będą znane w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego - nałożył na Inwestora obowiązek przeprowadzenia procedury ponowne) oceny oddziaływania na środowisko w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (pkt III decyzji); informacje, o których mowa powyżej, zostały uzupełnione przez Inwestora w toku postępowania drugoinstancyjnego w materiale uzupełniającym do raportu (strona 77 i 78 aneksu — luty 2013 r.), co pozwoliło uszczegółowić część warunków znajdujących się w decyzji środowiskowej: wobec tego stosunkowo ogólne informacje, dotyczące zakresu prac budowlanych obiektów mostowych zawarte w raporcie, nie mogą przesądzać o uchyleniu decyzji środowiskowej, z uwagi na okoliczność potwierdzenia ustaleń i uzupełnienia informacji w postępowaniu toczącym się przed organem odwoławczym, a także z uwagi na nałożony na Inwestora obowiązek przeprowadzenia procedury ponownej oceny oddziaływania na środowisko, - w ocenie Stowarzyszenia nałożenie na Inwestora obowiązku przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko, w ramach której będą weryfikowane między innymi uszczegółowione informacje o wskazanych pracach budowlanych związanych z rozbiórką i budową mostów, stanowi naruszenie art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ocenach"; jednak przedmiotowe przedsięwzięcie należy do grupy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko jest obligatoryjny; wobec tego wskazany przepis jest nieadekwatny i nie znajduje uzasadnienia dla stawianego zarzutu; co do drugiej części zarzutu uznano, że nie można organowi I. instancji czynić zarzutu z nałożenia w zaskarżonej decyzji obowiązku przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko; w świetle przepisów ustawy o ocenach, decyzja środowiskowa nie musi kończyć procesu oceny oddziaływania na środowisko; może się zdarzyć, jak w przedmiotowej sprawie, że informacje dotyczące planowanego przedsięwzięcia, zwłaszcza rozwiązań projektowych, dostępne na etapie ustalania uwarunkowań środowiskowych, będą nie dość szczegółowe i precyzyjne, aby w pełni zidentyfikować możliwe oddziaływania oraz zaproponować ostateczną listę działań zapobiegawczych i łagodzących, - reasumując wskazano, że uwzględnienie zarzutów Stowarzyszenia nie było możliwe z tej racji, że nie przemawiają za tym względy celowości (tj. korzyści dla środowiska) oraz racjonalności (tj. technicznych i ekonomicznych aspektów realizacji przedsięwzięcia); realizacja planowanego przedsięwzięcia ma na celu przede wszystkim usprawnienie ruchu komunikacyjnego, a przyjęte rozwiązania techniczne zapewniają dogodną komunikację pomiędzy terenami miast [...] i [...] przy uwzględnieniu wymogów środowiskowych; całościowa analiza akt sprawy oraz kontrola merytoryczna rozstrzygnięcia organu I. instancji pozwalały stwierdzić, że nie zaistniały podstawy do jego uchylenia. W skardze na wskazaną decyzję zarzucono: - naruszenie przepisów ustawy o ocenach, w szczególności art. 3 pkt 3, nakładającego obowiązek rozpatrywania oddziaływania przedsięwzięć na zdrowie ludzi, - naruszenie przepisów ustawy o ochronie przygody - w odniesieniu do wprowadzonego później przez Inwestora rozwiązania, polegającego na budowie drogi na nasypie na całym odcinku między przeprawami mostowymi, w miejsce przewidzianego pierwotnie wykopu; ustawa dopuszcza realizację zadań celu publicznego na obszarach chronionych (w tym Natura 2000, park krajobrazowy) nie oznacza to jednak przyjmowania bez uzasadnienia rozwiązań niszczących walory krajobrazowe, - brak przedstawienia przez Inwestora analizy wariantów (nasyp-wykop) wraz z podaniem uzasadnienia proponowanego wariantu (tak należy ocenić - w kontekście kognicji sądu administracyjnego - żądanie wyłączenia spraw wniesionych przez Inwestora po wniosku z 28 czerwca 2012 r. do odrębnego postępowania, z nałożeniem stosownego obowiązku wobec wniosku Stowarzyszenia o uchylenie skarżonego aktu), - brak merytorycznej oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu; zdaniem Stowarzyszenia celowym i racjonalnym było przedstawienie wariantów i wybór najlepszych rozwiązań w odniesieniu do: - możliwości wykorzystania istniejących, sprawnych technicznie, mostów [...] i budowy jednego mostu wobec alternatywy wysoce szkodliwego dla środowiska wyburzenie dwóch mostów i budowy trzech nowych obiektów; - węzła w [...] - porównanie proponowanego rozwiązania dojazdu od strony [...] przez dwa ronda (brak możliwości zachowania wymaganych promieni łuków) lub - alternatywnie - zjazdu przez wiadukt nad torami z ewentualnym skrzyżowaniem z ul. [...] dla samochodów osobowych; - drogi dojazdowej [...] — węzeł [...], która została uwzględniona w projekcie budowlanym, jednak - dla pełnego bezpieczeństwa pieszych i kierujących - należy rozważyć przedłużenie projektowanej kładki nad drogą ekspresową w osi ulicy [...] w [...] tak – zdaniem Sądu - należy rozumieć sformułowane w skardze żądanie przeprowadzenia odnośnej analizy w kontekście wniosku o uchylenie skarżonego aktu, - że - nie analizując przyczyn radykalnej zmiany w pkt. 14 decyzji - uchylono zapisy decyzji środowiskowej dotyczące ekranów akustycznych o łącznej długości niespełna 6 km przy wysokościach od 2 do 4,5 m.; w zamian orzeczono o budowie opisanych w dokumentacji budowlanej ponad 12 km ekranów wysokich 4,5 do 7 metrów. Uzasadniając skargę wskazano: - wariantowanie przedsięwzięć inwestycyjnych i ich analiza jest najskuteczniejszym środkiem do zachowania zasobów środowiskowych oraz minimalizowania szkodliwego oddziaływania na środowisko; jest ono obligatoryjne i musi być prowadzone zgodnie ze standardami wyznaczonymi przez dyrektywy UE, - w sprawie budowy przeprawy mostowej [...] organ odwoławczy orzekł w skarżonej decyzji (pkt 11) o wyburzeniu istniejących mostów, - wbrew twierdzeniu o braku uwag i wniosków (str. 18 skarżonej decyzji) Stowarzyszenie wskazywało na wariant najmniej uciążliwy dla środowiska, polegający na wykorzystaniu (zgodnie z pierwotnym zleceniem) sprawnych technicznie mostów i dobudowaniu trzeciego; wykonany dodatkowo kanał ulgi z estakadą w sąsiedztwie starorzecza i stacji benzynowej, oprócz bezpiecznego przepuszczenia wody powodziowej, może spełnić funkcję przejścia dla dużych zwierząt a estakada być może pozwoli uniknąć likwidacji niedawno uruchomionej stacji paliw, - po sprostowaniu przez projektanta błędnych opisów w dokumentacji budowlanej, okazało się, że Inwestor zamienił wykop na nasyp czym odstąpił od obowiązującej decyzji środowiskowej, czyniąc bezużyteczną analizę wielokryterialną przedstawioną w raporcie; w dokumentacji projektowanego nasypu brakuje podstawowych dla oceny oddziaływania na środowisko danych na przykład bilansu mas ziemnych; wbrew zapisom pkt 4 skarżonej decyzji nie będzie nadmiaru mas ziemnych, lecz ich deficyt, liczony w milionach metrów sześciennych (w przypadku dopuszczenia tego rozwiązania do realizacji); niezbędne wówczas byłoby analizowanie oddziaływania w zależności od rodzaju, ilości i tras przewozu materiałów na budowę, - Stowarzyszenie nie domaga się zmiany trasy wybranego wariantu [...]; organ prowadzi szerokie rozważania przyrodnicze, uchylając się od zajęcia stanowiska w sprawie wnioskowanych modyfikacji rozwiązań w sposób istotny wpływających na bezpieczeństwo mieszkańców i użytkowników dróg; w przypadku drogi dojazdowej, organ nie zauważa, że zarzut wniesiony w odwołaniu Stowarzyszenia został uwzględniony w sposób pełny, co do przebiegu, choć ułomny dla bezpieczeństwa z powodu braku przedłużenia kładki nad drogą ekspresową, zaś zagrożenie bezpieczeństwa użytkowników drogi powiatowej w ciągu ul. [...] potwierdzają kolejne wypadki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przywołując poszerzoną argumentację, także odnośnie zarzutów stowarzyszenia podnoszonych na etapie dowołania. Przywołano szeroką argumentacje przeciwko możliwości wykorzystania istniejących mostów do realizacji planowanego przedsięwzięcia (ich parametry techniczne w stosunku do obecnych potrzeb inwestora). Odnośnie zarzuty zmiany koncepcji przebiegu drogi (wykop - nasyp) wskazano m.in.: "Pozyskane przez organ drugiej instancji informacje na temat dokładnych odcinków drogi, na których inwestycja będzie przebiegała na nasypie bądź w wykopie, nie wpłynęły na zmianę zakresu przedmiotowego przedsięwzięcia, jaki powinien zostać poddany ocenie przez organ pierwszej instancji. Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z punktem III decyzji z dnia [...] września 2010 r., znak: [...], na inwestora został nałożony obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.". Na rozprawie, Pełnomocnik inwestora wniósł o oddalenie skargi. Przyznał, że zakładano przeprowadzanie przejścia wykopem pod drogą powiatową nr [...], natomiast według ustaleń geologicznych będzie to nie możliwe i inwestycja będzie przeprowadzona nad drogą powiatową. Podnosił, że realizacja w wykopie miałaby także negatywne skutki dla środowiska (ingerencja w stosunki wodne). Stosowane dokumenty, dotyczące uwarunkowań związanych ze zmianami koncepcji, były konsultowane z zainteresowanymi osobami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z przyczyn konkretnie w niej wskazanych, przy czym cześć z zarzutów jest niezasadnych. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, stąd dostrzeżone naruszenia przepisów Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego w zakresie obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy z uwzględnieniem swobodnej oceny dowodów oraz właściwego uzasadnienia orzeczenia (art. 7, 77 § 1 art. 80 i 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W toku postępowania odwoławczego, Stowarzyszenie, uczestniczące w sprawie na prawach strony, wniosło konkretne uwagi, które nie zostały w ogóle odnotowane przez organ w uzasadnieniu skarżonej decyzji (pismo z 6 maja 2013 r.). Wręcz przeciwnie - organ wskazał, że po obwieszczeniu (z 14 marca 2013 r.) i zawiadomieniu (z 23 maja 2013 r.) nie wniesiono uwag. Tymczasem w piśmie Stowarzyszenie podniosło m.in.: - w przedłożonych dokumentach uwzględniono jedynie potrzebę połączenia starej drogi nr [...] z węzłem [...], ale oddzielnym przejściem przez [...]; jest to zbędna i niedopuszczalna ingerencja w krajobraz; konieczna jest analiza możliwości przejścia drogi dojazdowej w jednym wykopie z drogą ekspresową; w sąsiedztwie jest wystarczająca ilość kamieniołomów, - jak można wnosić z przedłożonych (wewnętrznie sprzecznych) dokumentów, Inwestor chce wrócić do wariantu wycofanego w 2009 roku, czyli budowy 5 km odcinka w [...] na 12 m nasypie zamiast w wykopie; przedstawione plany są sprzeczne z obowiązującą decyzją środowiskową, - Stowarzyszenie oczekuje, po usunięciu błędów w dokumentacji, przedłożenia do społecznych konsultacji w ramach wariantu [...] dwóch opcji - obowiązującej (wykop) oraz forsowanej przez "lobby drogowo – mostowe" (nasyp), z podaniem objętości dowożonych materiałów, ich pochodzenia, sposobów kontroli chemicznej i radiologicznej użytych ewentualnie odpadów, tras przewozu materiałów na nasypy (chodzi o ilości liczone w milionach metrów sześciennych). Podniesiono więc - jako istotne zdaniem Stowarzyszenia - konkretne kwestie, które miały w jego ocenie znaczenie z punktu widzenia oceny prawidłowości decyzji środowiskowej. Kwestie te nie wykraczały generalnie poza zakres postępowania w sprawie ocen oddziaływania na środowisko. Krajobraz stanowi jeden z elementów środowiska (art. 3 pkt 39 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Istotne znacznie może mieć także potencjalnie transport znacznych ilości mas ziemnych (kwestie oddziaływania na środowisko na etapie realizacji przedsięwzięcia i ewentualnie później, o ile wykorzystanoby materiał oddziaływający na podłoże – np. pewne odpady). Wobec tego, wnikliwe rozważenie uwag, jako podnoszonych w toku postępowania, było obowiązkiem organu orzekającego, co do meritum w sprawie (tu organu odwoławczego). Celem bowiem postępowania w sprawie ocen oddziaływania na środowisko jest analiza wpływu przedsięwzięcia na środowisko jak również możliwości oraz sposobów zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 ustawy o ocenach), natomiast konkretne warunki służące realizacji tego celu (sposób zapobiegania i zmniejszania) są określane w decyzji środowiskowej w związku z art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b i c, pkt 2 lit b oraz ust. 2 ustawy o ocenach. Jednym z istotnych materiałów dowodowych, na podstawie których wydaje się orzeczenia jest raport (art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy o ocenach). Dokument ten podlega jednak analizie tak jak każdy dowód w sprawie, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, a więc mając na uwadze zasady logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego. Wobec podniesionych zarzutów, rolą organu administracji była analiza, na postawie zgromadzonego materiału dowodowego, następujących kwestii (wynikiem tego powinny być określone konkluzje w uzasadnieniu orzeczenia): - czy istotnie doszło do zmiany koncepcji realizacji przedsięwzięcia (realizacja drogi na nasypie zamiast w wykopie), a o ile tak - czy podnoszone kwestie mogą mieć znacznie – czy prowadzenie drogi na nasypie może mieć wpływ na krajobraz, czy istotnie przy zmianie koncepcji będzie konieczny transport materiałów na nasypy w znacznych rozmiarach, a jeśli tak to: - czy wskazane potencjalne oddziaływanie na krajobraz oraz kwestii ewentualnej potrzeby transportu materiałów na nasypy było przedmiotem rozważań, w szczególności w raporcie, ewentualnie innych dokumentach, - czy zidentyfikowano je, jako faktyczne oddziaływanie, a jeżeli nie - to czy wskazano, czemu nie ma takiego charakteru, ewentualnie czy organ odwoławczy z urzędu - dysponując wiedzą ekspercką, może wywieść, że domniemane oddziaływanie nie ma istotnego znaczenia, - o ile z etapu uprzedniego wynikałaby konkluzja o znaczącej różnicy potencjalnych oddziaływań dla środowiska to, czy kwestia zmiany wariantu, wpłynie na większy zakres oddziaływania przedsięwzięcia a więc, czy nie istnieje potrzeba powtórzenie procedury oceny oddziaływania w kontekście identyfikacji wariantu najmniej uciążliwego dla środowiska; jego wskazanie, przed przesądzeniem, który wariant może być realizowany jest obligatoryjne – tak art. 66 ust. 1 pkt 5 lit b ustawy o ocenach; kwestia ta podkreśla jest także w judykaturze (patrz np. wyroki: NSA o sygn. akt II OSK 433/08 czy WSA o sygn. akt II SA/Rz 484/07 IV SA/Wa 1269/08, 1523/08, 2489/13 – dostępne w CBOSA); w kwestii wariantów przebiegu drogi analizowano wcześniej kilka, wybierając wariant [...] odnosząc się wyłącznie do możliwych współrzędnych drogi w rzucie poziomym lecz na ile uwzględniono sposób jej realizacji (nasyp – wykop); dopiero po rozważeniu tej kwestii i konkluzji o zasadności realizacji wariantu na nasypie wymaga analizy: - czy zaproponowano stosowne konkretne rozwiązania minimalizujące oddziaływanie danego rozwiązania – na nasypie - w raporcie, a następnie w decyzji środowiskowej (np. obsadzenie roślinnością nasypu ziemnego, czy bardziej eksponowanych na nasypie ekranów, o ile mają być zastosowane, propozycje stosownych rodzajów czy kolorów konstrukcji ekranów itp.). W rozpoznawanym przypadku w sposób oczywisty nie uczyniono zadość tym wymaganiom. Z uzasadnienia zaskarżonego aktu nie wynika, jakie zmiany, gdy chodzi o warunki realizacji przedsięwzięcia organ odwoławczy zaakceptował i dlaczego. Prowadzi to wprost do wewnętrznej niespójności orzeczenia. Z treści uzasadnienia można wnosić, że organ akceptuje dodatkowe informacje (a więc także dotyczące warunków realizacji przedsięwzięcia na nasypie) przedłożone przez Inwestora w toku postępowania odwoławczego. Oznacza to m.in. dopuszczenie do zastosowania rozwiązania polegającego na przeprowadzeniu planowanej drogi nad drogą powiatową nr [...]. Przyjęcia takiego rozwiązania potwierdził na rozprawie pełnomocnik Inwestora. Wynika to także z dokumentacji sprawy, gdzie w "Aneksie uzupełniającym do raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz do przedłożonego aneksu uzupełniającego dla przedsięwzięcia pn.:«Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku [...]»" wskazano, że droga na kilometrażu m.in. [...] będzie zrealizowana na nasypie (patrz zestawienie 27 l.p.5. str. 108). Tymczasem z treści załącznika do decyzji środowiskowej, który ma charakter wiążący (wskazuje, dla przedsięwzięcia, o jakich parametrach ustalono warunki środowiskowe, akceptując ostatecznie jego realizację), przy czym jego sporządzenie jest obligatoryjne (art. 82 ust. 3 ustawy o ocenach), zakreślono wprost obok opisu przebiegu drogi według punktów w terenie, "Rozwiązania wysokościowe", co przesądza, że kwestia ta uważana była za nie bez znaczenia dla akceptacji określonego wariantu. Wskazano tam m.in.: "W km około [...] trasa przechodzi dołem pod drogą powiatową nr [...].". O ile w istocie organ odwoławczy zaakceptował zmianę koncepcji w tym zakresie (co można wnosić z uzasadnienia, gdzie przywołuje się dodatkową dokumentację od Inwestora, jako podstawę doprecyzowania szeregu warunków środowiskowych), pozostaje to w sprzeczności z pkt 17 skarżonej decyzji, którego mocą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji w zakresie wykraczających poza jej elementy wskazane w pkt 1-16, a wiec także gdy chodzi o opis akceptowanego przedsięwzięcia. Z treści uzasadnienia nie wynika też, wprost aby, organ podjął się, we własnym zakresie, próby analizy sygnalizowanych zagadnień, poprzestając na suchym zreferowaniu, jakie dokumenty były przedkładane przez Inwestora. Notoryjnie jest jednocześnie wiadome, że jednym z istotnych oddziaływań inwestycji liniowych może być ich wpływ na krajobraz, przy czym niewątpliwie inna jest np. intensywność postrzegania w poszczególnych rodzajach otoczenia drogi realizowanej w wykopie (może być w ogóle nie widoczna już z nieznacznej odległości) a inne na nasypie. Wobec tego faktycznie wybór wariantu może niewątpliwie mieć wpływ na ochronę krajobrazu - ograniczenie oddziaływania w tym zakresie. Analogicznie znacznie może odgrywać potrzeba transportu znacznych ilości materiałów na budowę nasypów. Bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy jest, podnoszona na rozprawie, kwestia ewentualnego znacznego wpływu na środowisko, jaki może powodować także realizacja inwestycji w wykopie – Pełnomocnik inwestora wskazywał, że kwestie te były analizowane w odnośnej dokumentacji a wybrany wariant jest optymalny. Kwestie te winny zostać rozważone przez organ administracji, orzekający w sprawie a dowodem świadczącym, że stało się temu zadość może być wyłącznie treść uzasadnienia. Odzwierciedla ono tok rozumowania piastuna organu (czy osoby działającej z jego upoważnienia) i daje możliwość weryfikacji trafności formułowanych wniosków. W tym kontekście nie może być uznana za przekonywającą argumentacja zamieszczona w odpowiedzi na skargę, gdzie wywodzi się, że wariant realizacji przedsięwzięcia (wykop bądź nasyp) nie miał wpływu na prowadzoną ocenę i jej wyniki. O ile tak by było w rzeczywistości to świadczyło wyłącznie o braku wnikliwości w tym zakresie. Jednocześnie Pełnomocnik inwestora wskazywał na rozprawie, że rozważano w istocie względy przemawiające za wyborem opcji prowadzania drogi w wykopie bądź na nasypie. Jego zdaniem za dokonanym wyborem przemawiają stosowne materiały (kwestia wpływu wykopu na stosunki wodne). Wypada zauważyć, że nie może być istotnym dla rozważanych kwestii – wyboru wariantu realizacji przedsięwzięcia, która w istocie została dokonana na danym etapie (patrz zał. do decyzji środowiskowej) okoliczność, że nałożono obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania. w myśl art. 82 ust. 1 pkt 4 ustawy o ocenach. Ocena ta ma inny charakter – nie służy identyfikacji wariantu optymalnego, lecz – generalnie - analizie szczegółowych uwarunkowań związanych z realizacją wariantu zaakceptowanego do realizacji (patrz np. art. 67 pkt 2 ustawy o ocenach). Istotne, że ponowna ocena jest dokonywana na etapie, gdy sporządzony jest już konkretny projekt budowlany Nie byłaby więc z zasady przedmiotem kolejnych rozważań kwestia, czy drogę należy prowadzić w wykopie czy też na nasypie o ile zostało to przesądzone w poprzednim postępowaniu, co odzwierciedla opis przedsięwzięcia. Jedynie na marginesie wypada odnotować, że właśnie rozstrzygnięcie tego rodzaju kwestii na etapie najwcześniejszym ma istotne znacznie, bowiem wskazane zagadnienia mogą mieć istotne znacznie z punktu widzenia oddziaływań na środowisko (np. krajobraz). Powinno to być więc brane pod uwagę przy identyfikacji wariantu optymalnego z punktu widzenia ochrony środowiska, na etapie przesądzania o wyborze przebiegu drogi odnośnie szerokości i długości geograficznej współrzędnych drogi w pespektywie poziomej (wybór konkretnego korytarza). Prawodawca dopuszcza wprawdzie, aby na etapie wystąpienia o kolejną decyzję w procedurze inwestycyjnej dokonywano określonych zmian w stosunku do warunków zawartych w decyzji środowiskowej. Przewidział bowiem wprost, w przypadku przedsięwzięć, gdzie nie nałożono obowiązku przeprowadzania ponownej procedury, jako swego rodzaju sankcję za dokonanie zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji środowiskowej właśnie konieczność przeprowadzenia ponownej procedury ocen (art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ocenach). Wynika stąd, że tak samo dopuszczalne mogłoby być dokonanie pewnych zmian w przypadku przedsięwzięć, gdzie kolejna procedura miała być prowadzona, pomimo rygorystycznego brzmienia art. 86 ustawy o ocenach, Odmienna wykładnia skutkowałaby nieuzasadnionym uprzywilejowaniem podmiotów, które nie zostaną wstępnie zobowiązane do ponownej procedury ocen (pomimo brzmienia art. 86, tylko one mogłyby dokonywać zmian w stosunku do warunków decyzji środowiskowej, w związku z treścią art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ocenach). Dokonywane zmiany mogą być np. następstwem uzyskania dodatkowych informacji (np. o warunkach geologicznych itp.). Uwarunkowanie to nie zwalnia jednak organu administracji, w pierwotnej procedurze ocen, z koniecznością analizy wszystkich dostępnych na tym etapie informacji, z punktu widzenia poszukiwania optymalnych rozwiązań. Obowiązkowi temu w rozpoznawanej sprawie uchybiono, nie rozważając znaczenia dodatkowych informacji – nie dając temu wyrazu w uzasadnieniu orzeczenia. Trafnie podniesiono także w skardze, że organ administracji w istocie nie wyjaśnił, jakie były przyczyny zmiany warunków decyzji środowiskowej, gdy chodzi o zakreślenie wymagań, co do realizacji ekranów akustycznych. W istocie nie zamieszczono w tym zakresie w uzasadnieniu żadnej argumentacji – wskazując, jedynie, że wynika to z nowej bardziej szczegółowej dokumentacji, przedstawionej przez Inwestora. W szczególności nie wyjaśniono, czy w istocie znaczne zwiększenie powierzchni (długości w merach bieżących i wysokości) ekranów (a nie jak określa to organ wyłącznie "uszczegółowienie" parametrów) nie jest następstwem wyboru innego wariantu realizacji drogi - na nasypie. O ile by tak było zagadnienie potrzeby realizacji dodatkowych urządzeń ochronnych, w znacznie większym zakresie ingerujących w środowisko (walory krajobrazowe, bariera dla ptaków, zużycie materiałów i energii na wytworzenie i budowę itp.), powinny być przedmiotem wnikliwych rozważań, w kontekście oceny, czy wybrany wariant realizacji przedsięwzięcia, o ile przy danym przebiegu musi być zrealizowany na nasypie, jest optymalny dla środowiska, a jeżeli tak nie jest, to czy konkretne, ważkie względy przemawiają za jego wyborem do realizacji. Także w tym przypadku nie może mieć znaczenia okoliczność, że będzie wymagane przeprowadzenie ponownej ocen oddziaływania na środowisko (na etapie uzyskiwania zgody na realizację inwestycji). Ponowna ocena będzie ukierunkowana na analizę uwzględnienia wytycznych zawartych w decyzji środowiskowej, także w kwestii ewentualnych wymagań dotyczących rozwiązań stosowanych przy planowanych ekranach. Jeszcze raz podkreślenia wymaga, że ponowna ocena jest dokonywana na etapie, gdy sporządzony jest już konkretny projekt budowlany. Dokonanie nawet na tym etapie znacznych zmian jest wprawdzie dopuszczalne (może to jednocześnie wymagać np. dużych zmian w przedłożonym już projekcie budowlanym), lecz kluczowe rozstrzygnięcia, w zakresie, w jakim umożliwiają to dostępne już informacje, muszą być dokonywane na etapie wcześniejszym – wydania decyzji środowiskowej. Wobec tego nie sposób wykluczyć, że wnikliwe rozważenie kwestii oddziaływań przy realizacji drogi na nasypie może prowadzić do konkluzji o konieczności wyboru innego wariantu realizacji drogi. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, niezbędne było uchylenie zaskarżonej decyzji nie tylko w zakresie, w jakim utrzymano nią w mocy decyzje organu I instancji na odcinku, gdzie dotyczy ona drogi realizowanej na nasypie (pomiędzy mostami na [...] i [...]) lecz w całości, tak, aby wszelkie warianty przebiegu były nadal możliwe. Należy wskazać, że zasadne jest również szereg innych zarzutów skargi. Organ nie odniósł się w istocie do: - zarzutu odwołania, jakoby w raporcie nie uwzględniono kumulacji oddziaływań drogi i linii kolejowej; wobec tak sformułowanego zarzutu rolą organu było zajecie stanowiska: czy kumulacja ta występuje, a jeżeli tak to czy była brana pod uwagę i na jakiej podstawie organ o tym wnosi, - wniosków dotyczących wykorzystania istniejących mostów, co miałoby umożliwić także dalsze funkcjonowanie stacji benzynowej (podnoszone w odwołaniu i dodatkowym piśmie Stowarzyszenia); zagadnienie to może mięć znacznie w kontekście ochrony środowiska, gdyż realizacja nowych budowli i rozbiórka istniejących zawsze wiąże się ze znaczna ingerencją w środowisko (zwłaszcza, gdy chodzi o bardziej wrażliwe tereny rzeczne i przybrzeżne, lecz także w kontekście pozyskiwania materiałów i energii przy realizacji prac); trafna jest konkluzja, zawarta w odwiedzi na skargę, że o ile istniejące obiekty w istocie nie spełniają wymagań technicznych, założonych przez danego inwestora dla osiągnięcia konkretnego celu (tu - realizacja drogi o przyjętych parametrach), nie ma uzasadnienia rozważanie możliwości alternatywnych (realizacji koncepcji, które nie mogą być akceptowane przez Inwestora); jednak stosowna argumentacja – wskazanie, że realizacja rozwiązań alternatywnych nie jest możliwa, z uwagi na konkretne uwarunkowania techniczne, winna znaleźć się w uzasadnieniu orzeczenia nie zaś w odpowiedzi na skargę; natomiast samo uzasadnienie zawarte w zaskarżonym akcie jest nie adekwatne do sytuacji; skoro organ akceptował koncepcję inwestora - wyburzenia istniejących mostów - określając warunki realizacji nowych (na co wskazuje nadanie nowego brzmienia decyzji środowiskowej - w pkt 11 skarżonej decyzji), bezzasadne było wskazywanie, wobec konkretnych zarzutów Stowarzyszenia (żądanie pozostawienia mostów istniejących), że kwestie techniczne będą przedmiotem dalszych rozważań, na kolejnych etapach - po sporządzeniu dalszej dokumentacji, - podnoszonej w piśmie Stowarzyszenia kwestii, jakoby realizacja alternatywnego rozwiązania, w stosunku do zakładanego przez Inwestora w [...], wiązało się z mniejszą ingerencją w środowisko (sformułowanie: "jest to zbędna i niedopuszczalna ingerencja w krajobraz; konieczna jest analiza możliwości przejścia drogi dojazdowej w jednym wykopie z drogą ekspresową; w sąsiedztwie jest wystarczająca ilość kamieniołomów"); z treści uwagi można wnosić, że chodzi o rozwiązania alternatywne do w istocie przewidywanego do realizacji; o ile tak jest (organ winien to wstępnie ocenić), kwestia ta nie może być kwalifikowana jako bez znaczenia, konieczna jest bowiem wstępna identyfikacja wariantu najbardziej korzystnego dla środowiska; w takim przypadku organ winien wskazać albo, że realizacja alternatywnej propozycji nie jest możliwa z przyczyn obiektywnych - np. uwarunkowań technicznych (stanowisko w tym zakresie może być sformułowane np. w świetle informacji od inwestora) albo odnieść się, co do meritum, czy w istocie alternatywne rozwiązanie byłoby korzystniejsze, a jeżeli tak – jakie racjonale względy (ekonomiczne społeczne inne) przemawiają przeciw jego realizacji - wskazaniu go, jako wariantu wiążącego dla inwestora w decyzji środowiskowej (z poszanowaniem zasady wskazanej w art. 81 ust. 1 ustawy o ocenach). Trafnie zauważa organ, że to inwestor wskazuje preferowane przez niego rozwiązania wraz z uzasadnieniem ich wyboru (art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o ocenach). Generalnie też realizacja dróg (także znacznie ingerujących w krajobraz) nie jest zabroniona. Jednak rolą postępowania w sprawie ocen oddziaływania jest poszukiwanie rozwiązań racjonalnie godzących interesy inwestora oraz potrzebę ochrony zasobów środowiska (w tym np. krajobrazu). Brak wnikliwego rozważenia wskazanej kwestii mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Problematyka ochrony środowiska nie musi mieć wprawdzie znaczenia przesądzającego przy wyborze rozwiązań realizacyjnych, lecz aby można było uznać, że zaakceptowane rozwiązanie jest prawidłowe, muszą być wcześniej rozpoznane w sposób pełny wszystkie uwarunkowania - potrzebna jest pełna analiza wpływu na środowisko i możliwych do zastosowania środków minimalizujących ten wpływ (także w formie rozwiązań alternatywnych). Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie jest natomiast uprawniony do oceny, czy naruszanie przepisów postępowania gdy chodzi o właściwe wyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych podnoszonych przez Stowarzyszenie miało wpływ na jego wynik (a nie wyłącznie "mogło mieć"), ogólnie - w kontekście zakreślenia konkretnych warunków realizacji przedsięwzięcia o wskazanym przebiegu. Wymagałoby to bowiem przesądzenia, na etapie sądowej kontroli legalności orzeczenia, zasadności zarzutów stowarzyszenia, co do meritum (czy są one w istocie trafne, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego). Pełna ocena materiału dowodowego przed wydaniem orzeczenia, co musi znaleźć odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu (art. 11 i 107 § 3 K.p.a.), należy do organu administracji. O ile nie uczyniono zadość temu wymaganiu, wada ta nie może być konwalidowana przez sąd administracyjny poprzez dokonanie samodzielnych ustaleń w tym zakresie, gdyż prowadziłoby to de facto do pozbawienia stron prawa rozpatrzenia sprawy w dwu instancjach administracyjnych (art. 15 K.p.a.) przed sądową kontrolą legalności ostatecznego orzeczenia (patrz tak samo wyroki NSA sygn. akt II OSK 672/10, 1717/10, 261/11 - dostępne w CBOSA). Natomiast niewątpliwą wadą decyzji jest wskazana wcześniej jej wewnętrzna niespójność pomiędzy uzasadnieniem a treścią orzeczenia (utrzymanie w mocy decyzji zakreślającej warunki realizacji przedsięwzięcia, które jak należy wnosić z woli organu odwoławczego miały ulec zmianie). Niezasadne są natomiast pozostałe zarzuty Stowarzyszenia, w szczególności w zakresie, w jakim wnosi ono o poszerzenie zakresu inwestycji o realizację dodatkowych elementów infrastruktury komunikacyjnej, z uwagi na bezpieczeństwo ludzi. Generalnie zakres planowanego przedsięwzięcia określa inwestor (tu podmiot publicznoprawny). Sama celowość realizacji dodatkowych obiektów, służących usprawnieniu komunikacji czy bezpieczeństwu użytkowników dróg, choćby ich realizacja łącznie z planowanym przedsięwzięciem była optymalna np. ekonomicznie, nie wchodzi w zakres postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Obowiązek państwa (tak samo jednostek samorządu terytorialnego) realizacji inwestycji infrastrukturalnych, także tych służących ochronie bezpieczeństwa obywateli, nie może być egzekwowany w drodze kwestionowania decyzji zakreślających środowiskowe warunki realizacji inwestycji w granicach określonych przez Inwestora. Kolejność i zakres realizacji inwestycji infrastrukturalnych nie należy do segmentu spraw, gdzie wykonywanie władzy publicznej podlega kontroli sądów administracyjnych. W tym zakresie osoby nieusatysfakcjonowane ze sposobu wykorzystania środków publicznych, służących realizacji wskazanych celów, mogą wyrażać swoje stanowisko jedynie w ramach składnia skarg i wniosków w rozumieniu działu VIII K.p.a. oraz w demokratycznych procedurach wyborczych. W kontekście procedury ocen mogą mieć znacznie jedynie zarzuty powiązane z poszukiwaniem rozwiązań alternatywnych, skutkujących zmniejszeniem uciążliwości dla środowiska przedsięwzięcia zakładanego przez inwestora. Przedwczesna byłaby ocena naruszania przepisów ustawy o ochronie przyrody, gdy chodzi o nieuprawnioną (nieuzasadnioną w danym zakresie) ingerencje w krajobraz. Kwestia, czy wybór wariantu do realizacji był trafny będzie podlegać ponownej analizie organu administracji. Poza granicami mniejszej sprawy są podnoszone kwestie nadzwyczaj długo prowadzonego postępowania odwoławczego. Ewentualne nieprawidłowości w tym zakresie mogą być zwalczane wyłącznie poprzez wniesienie stosownej skargi na bezczynność bądź przewlekłość postępowania, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 w zw. pkt 1. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Nie orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu, w myśl art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na fakt, że orzeczeniu organu I. instancji nadano rygor natychmiastowej wykonalności (pkt VI. decyzji środowiskowej), stąd decyzja organu odwoławczego nie jest aktem nadającym się do wykonania. Orzekając ponownie w sprawie organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia uwzględniając, że nawet o ile przedsięwzięcie byłoby już realizowane lub – wręcz - zostało zakończone, nie stoi to na przeszkodzie procedowaniu w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej, co ma na celu zakreślenie wymagań dla inwestycji zgodnie z potrzebami ochrony środowiska (patrz tak samo np. wyroki NSA o sygn. akt II OSK 1481/07, II GSK 6/10 oraz II OSK 1342/12 – dostępne w CBOSA).