IV SA/Wa 2873/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. P. i A. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących A. P. i A. B. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 3 października 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1145/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.P. i A.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., którą uchylono zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie zwrotu nieruchomości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją dnia [...] maja 1975 r. Naczelnik Dzielnicy [...] odjął za odszkodowaniem K.P. własność nieruchomości położonej w [...] , między Aleją [...] i ul. [...] , oznaczonej jako "[...] nr [...] wsi [...] – [...] " na podstawie ustawy z dnia 2 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji z dnia [...] marca 1973 r. nieruchomość przeznaczono pod budowę szpitala ogólnego. Wywłaszczono całą działkę nr [...] z obrębu [...] , bowiem część spoza lokalizacji miała być w przyszłości wywłaszczona pod ulice i nie nadawała się do dalszego eksploatowania pod uprawy ogrodnicze. Decyzją z dnia [...] marca 1976 r. Urząd m. [...] uchylił ww. decyzję o lokalizacji inwestycji z dnia [...] marca 1973 r., a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 1976 r. objął wywłaszczony teren lokalizacją osiedla mieszkaniowego [...] . Pismem z dnia 21 maja 1993 r. K.P. w następstwie uchylenia decyzji orzekającej o zwrocie działki o pow. 340 m2 wchodzącej w skład przejętej na żądanie właściciela tzw. "resztówki", wystąpił o zmianę decyzji wywłaszczeniowej w trybie art. 155 kpa. We wniosku tym wskazał, że "ponieważ część w/w działki do chwili obecnej po wywłaszczeniu nie jest zagospodarowana i znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, dlatego zwracam się o pozytywne załatwienie mojego wniosku i zwrot zbędnej nieruchomości w trybie art. 155 kpa". Decyzją z dnia [...] października 1993 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] zmienił za zgodą stron decyzję wywłaszczeniową na podstawie art. 155 K.p.a., zmniejszając wywłaszczoną powierzchnię oraz proporcjonalnie odszkodowanie wobec zmniejszenia zakresu wywłaszczenia o 340 m2 stanowiącego działkę nr [...] , będącą częścią dowłaszczonej "resztówki". W dniu 4 stycznia 1994 r. K.P. ponowił wniosek o zwrot nieruchomości podnosząc, że wywłaszczona nieruchomość przeznaczona była pod budowę szpitala, który to nie został wybudowany, a wybudowano w zamian osiedle mieszkaniowe. Decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. Wojewoda [...] odmówił zwrotu całej nieruchomości, a rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. Wyrokiem z dnia 25 lipca 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny sygn. akt I SA 135/01 uchylił obie te decyzje, nakazując dokładne wyjaśnienie aktualnego stanu prawnego i geodezyjnego nieruchomości, tak aby w postępowaniu brały udział wszystkie strony. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Starosta [...] orzekł o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] w dzielnicy [...] , liczącej łącznie 2028 m2, oznaczonej ewidencyjnie jako projektowane działki nr [...] o pow. 1715 m2 , nr [...] o pow. 303 m2 i nr [...] pow. 10 m2 (wszystkie z obrębu [...] ) na rzecz A.B. i A.P. Jednocześnie organ odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] . Jak wskazał organ, celem wywłaszczenia była budowa szpitala ogólnego, którego lokalizację z 1973 roku uchylono w 1976 r., a zatem, w jego ocenie nieruchomość ta stała się zbędna na wyznaczony i niezrealizowany cel. W toku prowadzonego postępowania na działce nr [...] Starosta ustalił zagospodarowany teren zielony, a na działce nr [...] stwierdził zabudowę garażową. Wskazał, iż nieruchomość, z której wydzielono zwrócone działki, położona jest między budynkami wielorodzinnymi. Na projektowanej działce nr [...] podjęto działania zwiększające jej wartość poprzez posadowienie 30 garaży, które są przedmiotem najmu lub dzierżawy 24 osób fizycznych. Natomiast terminowo nie zostały rozpoczęte ani zakończone żadne prace związane z celem wywłaszczenia (budową szpitala ogólnego na 800 łóżek). W ocenie organu, przeszkodą do zwrotu ww działek nr [...] , [...] i [...] nie są też urządzenia infrastruktury podziemnej. Co do działki nr [...] stwierdził natomiast bezwzględną przeszkodę zwrotu, gdyż stanowi ona teren mieszkaniowy, zabudowany budynkiem wielorodzinnym przy ul. [...] , w którym wyodrębniono własność lokali związanych ze współwłasnością gruntu. Obrót własnością odrębnych lokali wraz z udziałem w (ówczesnym) prawie użytkowania wieczystego gruntu, rozpoczęto w dniu 5 marca 1997r., a pierwszy wniosek wieczystoksięgowy złożono przed wejściem w życie u.g.n. Spowodowało to odmowę zwrotu działki nr [...] , choć według Starosty [...] wszystkie działki stały się zbędne wskutek zaniechania budowy szpitala. Wojewoda [...] , po rozpoznaniu odwołania Prezydenta [...] , decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Starosty [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego. Zdaniem organu odwoławczego odnośnie działki nr [...] decyzja narusza przepisy art. 19 – 21 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 142 u.g.n., bowiem nie uwzględnia faktu, że wskutek przekształcenia zmienił się właściciel nieruchomości gruntowej, ustała własność m. [...] a z nią podstawa wyłączenia Prezydenta m. [...] od rozpoznania sprawy oraz wyjątkowa właściwość delegacyjna Starosty [...] . Wojewoda zgodził się ze stanowiskiem odwołania, że celem wywłaszczenia stała się budowa osiedla mieszkaniowego [...] , która za wyraźną zgodą poprzedniego właściciela zastąpiła budowę szpitala ogólnego. Organ I instancji nie rozważył roli decyzji z 1993 r. zmieniającej decyzję wywłaszczeniową i nie ustosunkował się do znaczenia decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] grudnia 1976 r., czym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. Wyjaśnienia w sprawie winny dotyczyć związku funkcjonalnego między szeroko rozumianym osiedlem mieszkaniowym a stanem zagospodarowania działek w terminie 7 i 10 lat od uostatecznienia się decyzji wywłaszczeniowej. W ocenie Wojewody, należy zbadać, co konkretnie planowano na działkach w ramach inwestycji osiedla mieszkaniowego. Tymczasem nie wiadomo kto i kiedy posadowił garaże na działce nr [...] czy i na jakich zasadach są one dostępne, czy działki nr [...] i [...] przeznaczono pod tereny zielone, kto i kiedy rozpoczął aktualny sposób użytkowania terenu, a wreszcie, czy intensywność zorganizowania i usytuowania zieleni pozwalają ją zakwalifikować jako ukierunkowaną zieleń osiedlową, funkcjonalnie powiązaną z osiedlem (aspekty estetyczne, rekreacyjne, zdrowotne). Organ I instancji nie zebrał wreszcie wystarczającego materiału pozwalającego ocenić realizację budowy osiedla mieszkaniowego i nie ocenił też operatu szacunkowego, który przyjął za podstawę rozliczenia. Orzekając o działce nr [...] mylnie ustalił cel wywłaszczenie i nie wyjaśnił przejawów realizacji osiedla mieszkaniowego. Odnośnie z kolei działek nr [...] , [...] i nr [...] organ odwoławczy uznał, że należy pozyskać plan realizacyjny osiedla i inne dane sprzed wywłaszczenia pozwalające sprecyzować cel, zweryfikować kto i kiedy zainwestował działki, a na ewentualność decyzji o ich zwrocie, dokonać oględzin stanu zagospodarowania działek i zlecić biegłym sporządzenie wnikliwej opinii w kwestii ich wyceny. Rozpoznając wniesioną przez A.P. i A.B. skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ją za zasadną i na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie to zostało następnie uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 954/15, który podzielił twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej Wojewody, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo uchylił się od oceny, co było celem wywłaszczenia. Zajęcie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska w zakresie celu wywłaszczenia w kontekście wydania na podstawie art. 155 K.p.a. decyzji z dnia 14 października 1993 r. a także ewentualnego wygaszenia roszczenia zwrotowego z art. 136 ust. 2 i 5 u.g.n., spowoduje natomiast wdrożenie trybu z art. 153 P.p.s.a. i przyspieszenie zakończenie postępowania. Nie uzasadniono i nie uściślono daty, po której "dokumenty nie mają znaczenia dla rozpoznania sprawy", skoro skutek wywłaszczający można wiązać z decyzją z 1975 r. lub z decyzją z 1993 r. We wskazaniach Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Sądowi pierwszej instancji, jakie elementy stanu faktycznego sprawy musi poddać ocenie w zależności od ustalonego celu wywłaszczenia. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 października 2017 r. oddalił skargę, w pełni podzielając stanowisko Wojewody [...] , iż cel wywłaszczenia nieruchomości określała decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1993 r. Zdaniem Sądu ww decyzja wywołała skutek prawny w postaci wywłaszczenia nieruchomości o pow. 6151 m2 pod realizację osiedla mieszkaniowego [...] . Stąd też, w ocenie Sądu, zasadnie Wojewoda [...] uznał, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego, a nie jak błędnie przyjął Starosta, szpitala ogólnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący A.P. i A.B.. W wyniku jej rozpoznania Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2018 roku, w sprawie o sygn. akt I OSK 1171/18, uchylił ww wyrok WSA w Warszawie. Sąd wskazał, iż zgodnie ze stanowiskiem skarżących, decyzją z dnia [...] października 1993 r. Kierownika Urzędu Rejonowego [...] nie zmieniono celu wywłaszczenia. Decyzja ta wydana w trybie art. 155 K.p.a. nie dotyczyła bowiem samego wywłaszczenia, ale dokonano w niej wyłącznie zmiany powierzchni wywłaszczonej nieruchomości. Pierwotnie w decyzji z dnia [...] maja 1975 r. wynosiła ona 6491 m2, zaś w ww. decyzji określono ją jako 6151 m2. W decyzji tej wprost wskazywano, że została ona wydana na skutek uwzględnienia wniosku skarżących i po uzyskaniu stosownych zgód pozostałych stron postępowania. Sąd wskazał, iż w analizowanej decyzji z dnia [...] października 1993 r., w żadnym jej miejscu nawet nie wskazywano, że doszło do zmiany celu wywłaszczenia. Podniósł, iż nawet gdyby uznać, że zgoda wywłaszczonego właściciela nieruchomości na zmianę celu wywłaszczenia mogła by być uzyskana niejako post fatum (po zrealizowaniu innego celu) w trybie art. 155 K.p.a. to powinna być ona wyrażona w sposób wyraźny. A taka sytuacja nie miała miejsca. Odnosząc się do argumentacji w powyższym kontekście podniesionej w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, w ocenie NSA fakt, iż były właściciel w dacie zmiany decyzji wywłaszczeniowej miał świadomość realizacji innego celu wywłaszczenia oraz że wiedział o zmianie decyzji lokalizacyjnej, nie musiał oznaczać jego zgody na zmianę decyzji wywłaszczeniowej w zakresie celu wywłaszczenia, a tym samym i rezygnacji z możliwości ubiegania się w przyszłości o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (poza zwracaną mu na podstawie decyzji z 1993 r. działką stanowiącą część "resztówki" nie wykorzystywaną pod budowę osiedla). Nigdzie w treści decyzji nie wskazano wprost, że zmianie ulega cel wywłaszczenia, a jedynie że powierzchnia nieruchomości objętej wywłaszczeniem. Tylko w tym zakresie zatem należało uznać, że decyzja z [...] maja 1975 r. uległa zmianie w trybie art. 155 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie Sądu wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając sprawę ponownie na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z przepisem art. 190 ustawy p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Przechodząc natomiast do meritum, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2018 roku - uchylając ww wyrok w sprawie IV SA/Wa 1145/17 z dnia 3 października 2017 roku - nakazał tut. Sądowi uwzględnić przedstawioną w nim ocenę przedmiotowej sprawy jak również wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 954/15. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie ze stanowiskiem zawartym w ww wyroku NSA z dnia 1 sierpnia 2018 roku w sprawie I OSK 1171/18, decyzja z dnia [...] października 1993 r. Kierownika Urzędu Rejonowego [...] nie zmieniła celu wywłaszczenia. Decyzja ta wydana w trybie art. 155 K.p.a. nie dotyczyła bowiem samego wywłaszczenia, lecz dokonano w niej wyłącznie zmiany powierzchni wywłaszczonej nieruchomości. Zatem celem wywłaszczenia, zgodnie z treścią decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 1975 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości o pow. 6491 m2 oznaczonej jako "[...] nr [...] wsi [...] – [...] ", stanowiącej własność K.P., niezmiennie była budowa szpitala ogólnego. Mając na uwadze, iż powyższe inwestycja nigdy nie powstała a w jej miejsce zostało wybudowane osiedle mieszkaniowe [...] , zgodnie z treścią art. 137 ugn., przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w ww decyzji wywłaszczeniowej. Pomimo jednak, iż powyższe stanowisko Starosty [...] (organu I instancji) wyrażone w decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. jest co do zasady tożsame z treścią wiążącego Sąd ww wyroku NSA, to jednak z uwagi, iż postępowanie dowodowe organ ten zawęził zasadniczo do zbadania przesłanek z art. 229 u.g.n. oraz ustalenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania i nakładów poczynionych na nieruchomości, jak i mając na uwadze znaczny upływ czasu (ponad 8 lat), koniecznym jest ponowne całościowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 954/15 (wiążącym tut. Sąd), należy za zasadne uznać wytyczne Wojewody w zakresie uchybień organu pierwszej instancji, a przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej do Sądu decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. W szczególności co do konieczności dokonania dodatkowych ustaleń niezbędnych do prawidłowego wykazania wszystkich uczestników postępowania; w zakresie ewentualnej podstawy wyłączenia Prezydenta m. [...] od rozpoznania sprawy w części dotyczącej działki nr [...] (czy wszyscy właściciele lokali przekształcili użytkowanie wieczyste gruntu we własność), co do której Starosta stwierdził bezwzględną przeszkodę zwrotu, z uwagi na zabudowanie jej budynkiem wielorodzinnym przy ul. [...] , z wyodrębnionymi na własność lokalami związanymi ze współwłasnością gruntów; także w zakresie ustalenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania i nakładów oraz rozłożenia ich na raty (dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, aktualnie zaś sporządzenie nowego); ilości garaży posadowionych na działce nr [...] nieprecyzyjnie określonej w uchylonej decyzji Starosty; co do ustalenia stanu zagospodarowania działek w terminach ustawowych zgodnie z celem sprecyzowanym lokalizacją z 1973r.; czy działki będące przedmiotem rozstrzygnięcia pochodzą z resztówki "dowłaszczonej" na żądanie właściciela; jak również czy w stosunku do konkretnych działek doszło do zmian własnościowych, stanowiących przeszkodę w świetle art. 229 u.g.n. do zwrotu wnioskowanej nieruchomości. Starosta ustalił jedynie, w zakresie działki nr [...] zabudowę mieszkaniową, iż na działce nr [...] znajduje się zagospodarowany teren zielony, a na działce nr [...] stwierdził zabudowę garażową. Natomiast na projektowanej działce nr [...] , jak wskazał, podjęto działania polegające na posadowieniu 30 garaży, które są przedmiotem najmu lub dzierżawy 24 osób fizycznych (brak w tej materii precyzyjności organu). Zdaniem Sądu zatem, ustalenie wskazanych powyżej okoliczności, w tym ustalenie stanu faktycznego, prawnego i geodezyjnego przedmiotowej nieruchomości (decyzja Starosty wydana w dniu [...] lipca 2011 roku), jest niezbędne do wydania decyzji zwrotowej. Uzupełnienie materiału dowodowego, z uwagi na konieczny do wyjaśnienia zakres, w ramach zakreślonych w art. 136 k.p.a., w okolicznościach niniejszej sprawy, nie jest możliwy. Z tego też względu w ocenie Sądu zasadnym było uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji celem ponownego przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego we wskazanej części. Wobec powyższego, przy ponownym rozpoznaniu przedmiotowego wniosku Starosta weźmie pod uwagę wskazane wywody i wyda stosowne rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy w punkcie drugim sentencji wyroku.