IV SA/Wa 3022/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność § 20 ust. 6 oraz § 21 ust. 8 zaskarżonej uchwały Rada Gminy [...] podjęła w dniu [...] marca 2006 r. uchwałę nr [...] w sprawie wprowadzenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Pismem z dnia 1 października 2018 r. Prokurator Rejonowy w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wskazaną wyżej uchwałę Rady Gminy [...]. W skardze tej Prokurator zarzucił naruszenie: art. 94 Konstytucji, art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018, poz. 994) oraz art. 15 ust. 1-4 i art. 19 ust.1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2018, poz. 1629 ze zm.) poprzez przekroczenie ustawowych delegacji do nakładania na obywateli obowiązków w aktach prawa miejscowego i nałożenie bez podstawy prawnej obowiązku ponoszenia opłaty za wydanie warunków technicznych (Rozdział V, § 20 pkt. 6 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków ustanowionego na podstawie § 1 zaskarżonej uchwały) i opłaty przyłączeniowej (Rozdział V § 21 pkt. 8 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków ustanowionego na podstawie § 1 zaskarżonej uchwały). W związku z zarzucanymi naruszeniami, prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 20 pkt. 6 i § 21 pkt. 8 regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków opłaty (dalej: regulamin) za przyłączenie do urządzeń kanalizacyjnych i opłaty za wydanie warunków technicznych przyłączenia. Prokurator podniósł, że wskazany w § 20 pkt 6 i § 21 pkt 8 regulaminu obowiązek ponoszenia opłaty przyłączeniowej i opłaty za wydanie warunków technicznych niewątpliwie jest sprzeczny z prawem. Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla organu gminy do stanowienia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje potwierdzenie również w art 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z istoty tego upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Upoważnienie ustawowe powinno określać materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. Prokurator zaznaczył również, że podstawą do wydania uchwały był art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 24 ust. 1 i 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Jednakże przepis ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w żaden sposób nie zawiera upoważnienia do podejmowania uchwał w zakresie określającym odpłatność za podłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Opłata wprowadzona zaskarżoną uchwałą ma cechy narzuconej mieszkańcom daniny publicznej wprowadzonej przez gminę. Przedmiotowa uchwała wykracza poza prawotwórcze kompetencje Rady Gminy. Nie można tych opłat traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym ustalających usługę i opłatę za usługę umowną zawieraną przez strony i korzystających z dobrowolnych warunków zawartej umowy. Nie ulega również wątpliwości, zdaniem Prokuratora, że ustanowienie opłaty za wydanie warunków technicznych również wychodzi poza zakres przewidziany przez ustawodawcę. Katalog problematyki przekazanej radzie gminy do unormowania w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie uprawnia do określania w nim zasad naliczania jakichkolwiek opłat związanych z przyłączeniem odbiorcy do instalacji wodociągowo-kanalizacyjnych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...], uznając skargę za niezasadną, wniosła o jej oddalenie. Rada Gminy [...] zwróciła uwagę na treść zapisów Rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2017 r., poz. 1701), wydanego na podstawie art. 23, 25 i art. 27 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r., poz. 1152) i obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały rady gminy. Na podstawie § 5 pkt 7) rozporządzenia: Taryfy, w zależności od ich rodzaju i struktury, dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców zawierają stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług; do stawki opłaty dolicza się podatek, o którym mowa w § 2 pkt 9). Zgodnie z art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją (ustawa z dnia z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2017, poz. 2180), taryfy podlegały zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy. W konsekwencji prawo do ustalenia stawki opłaty przyłączeniowej należało do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego i wynikało z przytoczonych powyżej przepisów prawa. Zdaniem Rady, nie można zgodzić się z poglądem prezentowanym w skardze, że rada gminy nie była uprawniona do wprowadzania tego rodzaju opłat. Dyskusyjna może być jedynie forma jej określenia - w drodze regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków czy taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała w sprawie "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków", będąca aktem prawa miejscowego, wydanym na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747 ze zm.). Jedną z podstawowych kompetencji organów gminy, wyrażającą jej szczególny status prawny jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego, wykonującej istotną część zadań publicznych jest działalność prawotwórcza gminy (stanowienie aktów prawa miejscowego). W hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego stoją niżej niż ustawa, mają charakter podustawowy, co stanowi naturalną konsekwencję prymatu ustawy w systemie źródeł prawa. Konstytucja w art. 94 wprost stanowi, że do podjęcia aktu prawa miejscowego, poza jedynym wyjątkiem dotyczącym aktów określających ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego, dla których wystarczającą podstawę prawną stanowi art. 169 ust. 4 Konstytucji, konieczne jest upoważnienie ustawowe. Wymóg upoważnienia ustawowego stanowi realizację zasady praworządności (art. 7 Konstytucji), która wskazuje na konieczność działania organów władzy publicznej (a do takich zalicza się gmina) na podstawie i w granicach prawa. Akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe, muszą być niesprzeczne zarówno z ustawą, na podstawie której zostały wydane, jak również z Konstytucją i innym aktami ustawowymi, które bezpośrednio lub pośrednio odnoszą się do tej samej materii. Ustawowe upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego musi być wyraźne, nie może się opierać na domniemaniu zawierania materii w nim niewyrażonych czy też stosowaniu wykładni rozszerzającej bądź celowościowej. Niedopuszczalne jest bowiem domniemanie kompetencji prawodawczych, a nieprecyzyjność upoważnienia powinna być interpretowana jako jego nieudzielenie w danym zakresie. Zakres i przedmiot regulacji powinny zostać precyzyjnie określone w upoważnieniu, ponieważ akty prawa miejscowego mogą regulować sytuację prawną obywateli. W aktach prawa miejscowego nie można rozszerzać zakazów ustawowych, ograniczając tym samym dodatkowo sfery praw obywatelskich, jeżeli ustawa szczególna nie upoważniła do stanowienia takich ograniczeń (wyrok NSA z 16 czerwca 1992 r., sygn. akt II SA 99/92, ONSA nr 2/1993, poz. 44). W rozpoznawanej sprawie upoważnienie ustawowe będące podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały wyrażone zostało w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały. Przepis ten precyzyjnie wyznacza zakres kompetencji prawotwórczych gminy, czyli określa zakres spraw, które mogą być przedmiotem ustaleń uchwały rady gminy w przedmiocie regulaminu. Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Kwestionowane przez prokuratora ustalenia Regulaminu w istocie dotyczyły dwóch zagadnień. Po pierwsze, obowiązku ponoszenia opłat za wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (§ 20 pkt 6 regulaminu), a po drugie, obowiązku ponoszenia opłat za czynności związane z włączeniem przyłącza do sieci oraz odbiorem przyłącza (§ 21 pkt 8 regulaminu). W ocenie Sądu, z upoważnienia ustawowego wyrażonego w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie sposób wywieść uprawnienia dla rady gminy do unormowania powyższych kwestii w zaskarżonym regulaminie. Żaden z przepisów ustawy nie daje podstaw do nakładania w tym akcie prawa miejscowego obowiązków finansowych na mieszkańców gminy. Opłaty takie nie mieszczą się bowiem w pojęciu "warunków przyłączenia do sieci", o których mowa w art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Możliwość nakładania na obywateli dodatkowych obciążeń finansowych wynikać musi jednoznacznie z udzielonego radzie upoważnienia, a podstawy takiej nie ma ani w ustawie o samorządzie gminnym, ani w ustawach szczegółowych. Pogląd ten ugruntowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych i Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę w całości go podziela (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 730/06, z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2033/06 oraz z dnia 16 kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK 198/08). Przepisy stanowiące upoważnienie dla uchwalenia regulaminu nie mogą być wykładane w sposób niekorzystny dla odbiorców wody i zainteresowanych odprowadzeniem ścieków, zwłaszcza poprzez nakazanie odpłatności jako warunku przyłączenia do sieci. Nie służy to w szczególności spełnieniu ustawowego wymogu powszechnego dostępu do sieci, wynikającego z art. 3 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Określenie warunków przyłączenia jest obowiązkiem przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (m. in. art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków) i nie może być uzależnione od uiszczenia opłaty, nawet jeżeli opłata ta jest traktowana przez to przedsiębiorstwo jako zryczałtowany zwrot kosztów. Samo zaś przyłączenie do istniejącej sieci jest obowiązkiem prawnym zabezpieczonym sankcjami (m. in. art. 5 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 oraz art. 10 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; Dz. U. z 2017 r. poz. 1289). Ustawodawca wyraźnie wskazał, koszty jakich prac budowlanych lub koszty jakich urządzeń ponosi odbiorca usług (art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków). Żaden przepis rangi ustawowej nie uprawnia organów gminy do podjęcia decyzji o finansowym uczestnictwie mieszkańców gminy w budowie sieci kanalizacyjnej. Instytucją umożliwiającą pobranie przez gminę opłaty za budowę urządzeń infrastruktury technicznej (m. in. budowy sieci wodnej lub kanalizacyjnej) jest przede wszystkim opłata adiacencka, o której mowa w art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok NSA z 9 listopada 2011 r., II OSK 1671/11, CBOSA). Podstawy do nałożenia obowiązków finansowych na mieszkańców gminy w zakresie opłat za wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz za czynności związane z włączeniem przyłącza do sieci nie stanowiły powołane w odpowiedzi na skargę obowiązujące w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepisy rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków, wydanego na podstawie art. 23, 25 i 27 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Powołane rozporządzenie dotyczy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a zatem odrębnego aktu gminy. Ponadto, należy zwrócić uwagę, że podstawą wydania aktu prawa miejscowego może być tylko upoważnienie ustawowe. Niedopuszczalne jest wywodzenie upoważnienia do nakładania na obywateli obowiązków fiskalnych na podstawie przepisów rozporządzenia, ponieważ prowadziłoby to do stanowienia prawa miejscowego na podstawie aktu podustawowego, a zatem działania bez podstawy prawnej, sprzecznie z art. 94 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 29 października 2008 r., I OSK 841/08). Na zmianę rozstrzygnięcia w tej sprawie nie wpływa także okoliczność, że zaskarżona uchwała została zmieniona przez Radę Gminy [...] [...] grudnia 2017 r. uchwałą nr [...], którą uchylono § 20 ust. 6 oraz § 21 ust. 8 zaskarżonego regulaminu. Okoliczność ta nie powoduje bezprzedmiotowości ani braku zasadności postępowania wszczętego przez Prokuratora w tej sprawie. Uchylenie uchwały z dnia [...] marca 2006 r. w zaskarżonej części (§ 20 ust. 6 oraz § 21 ust. 8) wywołało bowiem skutki prawne dopiero od dnia podjęcia uchwały uchylającej. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę organu samorządu terytorialnego, może jedynie stwierdzić jej nieważność (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Sąd ma zatem kompetencje do wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a więc od chwili jej podjęcia. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały (ex tunc) są dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty jej uchylenia. Faktycznie skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne, a więc zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Tym samym sąd administracyjny sięga swoim orzeczeniem do chwili wydania kontrolowanego aktu, co oznacza, że uchylenie uchwały przez organ przed wydaniem wyroku przez sąd w takiej sprawie nie jest przeszkodą dla rozpoznania skargi na tę uchwałę i ewentualnego stwierdzenia jej nieważności (por. postanowienie NSA z 5 października 2018 r., sygn. akt I OZ 889/18). Mając powyższe względy na uwadze Sąd stwierdził nieważność § 20 pkt 6 regulaminu (nakładającego obowiązek ponoszenia opłat za wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej) oraz § 21 pkt 8 regulaminu (nakładającego obowiązek ponoszenia opłat za czynności związane z włączeniem przyłącza do sieci oraz odbiorem przyłącza). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.