IV SA/Wa 3144/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi A. J., H. B. i G. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku o ustalenie odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących A. J., H. B. i G. K. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] września 2017 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), określanej dalej jako K.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 2147), powoływanej dalej jako ustawa, po rozpatrzeniu odwołania A. J., H. B. i G. K. (określanych dalej jako skarżący), od części decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. w pkt 3, odmawiającej uwzględnienia wniosku H. B., G. K. i A. J. o ustalenie i wypłatę odszkodowania, w udziale łącznym 3/4 części za nieruchomość oznaczoną jako działka nr ewid. [...] z obrębu [...], o pow. 123 m², zajętą pod drogę publiczną, gminną - ul. [...] w [...], uregulowaną obecnie w księdze wieczystej KW nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2017 r. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan sprawy. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w pkt 1 ustalił odszkodowanie w wysokości 50.799,00 zł za nieruchomość, oznaczoną jako działka nr [...], z obrębu [...], o pow. 123 m², zajętą pod drogę publiczną - ul. [...] w [...], w pkt 2 przyznał ustalone w pkt 1 odszkodowanie na rzecz E. S. w wysokości 12.699,75 zł za udział 1/4 części w nieruchomości opisanej w pkt 1 decyzji, w pkt 3 odmówił uwzględnienia wniosku H. B., G. K. i A. J. o ustalenie odszkodowania za ww. nieruchomość w udziale łącznym 3/4 części, w pkt 4 do wypłaty ustalonego odszkodowania zobowiązał Prezydenta [...], w pkt 5 wskazał, że wypłata odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od części decyzji określonej w pkt 3, tj. dotyczącej odmowy uwzględnienia wniosku o ustalenie odszkodowania, skarżący w dniu [...] czerwca 2017 r. złożyli odwołanie, kwestionując nieuwzględnienie wniosku z dnia [...] grudnia 2005 r., złożonego w dniu [...] lutego 2015 r. Zarzucili organowi, że błędnie ocenił dowody załączone do akt sprawy i nie uwzględnił faktu, że E. S. złożyła wniosek także w ich imieniu, jako spadkobierców C. R. i C. J. i powinni otrzymać odszkodowanie. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 i ust. 4 ustawy "nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości, złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa". Wojewoda wywodził, że wymogiem skutecznego złożenia takiego wniosku, jest złożenie go w ustawowym terminie, oraz wykazanie się przysługującym w dniu 1 stycznia 1998 r. prawem własności nieruchomości, która została zajęta pod drogę publiczną. Konsekwencją niezłożenia wniosku w okresie pomiędzy 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. jest wygaśnięcie roszczenia, co nakazuje uznać, że powyższy termin ma charakter materialnoprawny i jest terminem prekluzyjnym. Do jego przywrócenia nie jest uprawniony ani orzekający w sprawie organ, ani też sąd, bowiem nie można tu zastosować przepisów prawa procesowego o przywrócenie terminu (art. 58-60 K.p.a.), ani przepisów Kodeksu cywilnego, dotyczących przedawnienia roszczeń majątkowych. W związku z tym nie mają tu znaczenia okoliczności usprawiedliwiające przedwczesne bądź spóźnione zgłoszenie wniosku zdarzeniami niezależnymi od strony. Złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości lub jego spadkobierców nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli. Wniosek o ustalenie odszkodowania wpłynął w dniu [...] grudnia 2005 r. do Prezydenta [...], złożony przez E. S. i przez nią podpisany, natomiast w nagłówku wskazała E. S., C. J., G. K. i A. B.. Dalej organ wyjaśnił, że poprzednikiem prawnym nieruchomości był C. R., zmarły w dniu [...] listopada 1994 r. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] Wydział [...] Cywilny Sygn. akt [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. spadek po nim nabyły córki: G. K., E. S., H. B. i C. J. po 1/4 części każda z nich. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] [...] Wydział Cywilny Sygn. akt [...] z dnia [...] lutego 2007 r. spadek po C. J., zmarłej w dniu [...] lipca 2006 r., nabył syn A. P. J.. W ocenie organu E. S. nie mogła skutecznie złożyć wniosku w imieniu pozostałych spadkobierców, ponieważ nie była przez nich umocowana. Wojewoda, odwołując się do relewantnych przepisów prawa materialnego wskazał, że postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania może zostać wszczęte wyłącznie na wniosek strony uprawnionej do uzyskania odszkodowania. Uprawniony do otrzymania odszkodowania jest właściciel nieruchomości (lub jego następca prawny), który w okresie od 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. złożył wniosek o ustalenie odszkodowania. W przypadku gdy, tak jak w przedmiotowej sprawie, nieruchomość stanowi współwłasność, każdy ze współwłaścicieli może się domagać należnego mu odszkodowania, w wysokości odpowiadającej jego udziałowi w prawie własności nieruchomości w precyzyjnie określonym terminie. Organ wywodził, że z treści wniosku z dnia [...] grudnia 2005 r. w sposób nie mogący budzić wątpliwości wynikało, że został on złożony przez E. S., bowiem gdyby występowała w imieniu pozostałych spadkobierczyń, to powinna przedstawić pełnomocnictwo do ich reprezentowania, stosownie do treści art. 33 § 3 K.p.a. Dołączenie pełnomocnictwa do wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne jest wymogiem formalnym podania, który podlega uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 K.p.a. W dniu [...] kwietnia 2013 r. Prezydent [...] powiadomił wnioskodawczynię – E. S., zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a., o konieczności dostarczenia do akt sprawy pełnomocnictwa na podstawie, którego złożyła wniosek w imieniu skarżących. Poinformował także, że niedostarczenie pełnomocnictwa w terminie 7 dni od dnia otrzymanego pisma spowoduje pozostawienie wniosku w tej części bez rozpoznania. Pełnomocnictwa złożone zostały w dniu 26 czerwca 2013 r., a zatem po upływie wyznaczonego siedmiodniowego terminu. W związku z powyższym organ I instancji zawiadomieniem z dnia 22 lipca 2013 r. poinformował E. S., że siedmiodniowy termin o uzupełnienie dokumentów upłynął w dniu 15 kwietnia 2013 r. i w związku z dyspozycją art. 64 § 2 K.p.a., wniosek zostaje pozostawiony bez rozpoznania. Skarżący pismem z dnia 13 lutego 2015 r. wystąpili do organu I instancji o dołączenie ich wniosku do toczącego się postępowania odszkodowawczego, wszczętego z wniosku E. S.. Do jego przywrócenia terminu z art. 73 ust. 4 ustawy nie jest uprawniony ani orzekający w sprawie organ, ani też sąd, bowiem nie można tu zastosować przepisów prawa procesowego o przywrócenie terminu (art. 58-60 K.p.a.), ani przepisów K.c., dotyczących przedawnienia roszczeń majątkowych. W związku z tym nie mają tu znaczenia okoliczności usprawiedliwiające przedwczesne bądź spóźnione zgłoszenie wniosku zdarzeniami niezależnymi od strony. Złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości lub jego spadkobierców nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli. W myśl art. 33 § 4 K.p.a. w pewnych przypadkach organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa i przyjąć jego domniemanie, gdy jako pełnomocnicy występują osoby z najbliższego otoczenia strony. Możliwość tego rodzaju uznaniowego działania organu uzależniona jest od 3 przesłanek, które muszą wystąpić łącznie: 1) pełnomocnictwo musi dotyczyć sprawy mniejszej wagi; 2) pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony (art. 33 § 4 K.p.a. ma więc zastosowanie jedynie w przypadku, gdy mocodawcą jest osoba fizyczna); 3) nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. W niniejszej sprawie wniosek o odszkodowanie dotyczy skutków finansowych dla strony, z czego organ wywodził, że nie jest sprawą mniejszej wagi. W skardze z dnia 27 października 2017 r. skarżący zarzucili naruszenie następujących przepisów: 1. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez błędne ustalenie: a) że "skarżący pomimo wezwania przez organ nie złożyli w wyznaczonym terminie pełnomocnictw", w sytuacji gdy wezwania do skarżących nie organ I instancji wystosował; b) że skarżący podnieśli zarzut "iż nie zostali powiadomieni o tym, że wniosek o wypłatę odszkodowania należy złożyć w określonym terminie", podczas gdy skarżący nie podnieśli zarzutu w takim brzmieniu i nie zarzucają organowi uchybienia w brzmieniu sformułowanym przez organ II instancji, co w rezultacie sprawia, że decyzja organu drugiej instancji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 K.p.a. oraz opiera się o nieprawdziwe ustalenia faktyczne; 4. przesłuchanie skarżących na okoliczność, że uczestniczyli w sprawie przed pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, udzielane były im informacje na temat sprawy ponadto zgodnie z ustaleniami z urzędnikiem prowadzącym sprawę złożyli wniosek o przyłączenie do sprawy, co miało formalnie w opinii urzędnika umożliwić uzyskanie odszkodowania oraz na okoliczność intencji skarżących, w zakresie składania wniosku o przyłączenie do postępowania. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości. Zdaniem skarżących organ nie dokonał kontroli decyzji organu I instancji, o czym świadczy niekonsekwentne uzasadnienie decyzji. Organ nie odniósł się do zarzutu naruszenia zasady prowadzenia sprawy w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej, które to naruszenie przejawiało się w nakłonieniu skarżących do sporządzenia wniosku, który następnie został potraktowany, jako wniosek o odszkodowanie, złożony po ustawowym terminie, pomimo że skarżący byli zapewniani, że tylko złożenie wniosku umożliwi uzyskanie odszkodowania, gdyż wniosek złożony przez P. S. nie został złożony w ich imieniu, albowiem pełnomocnictwa złożone zostały po upływie tygodniowego terminu. Skarżący podnieśli, że postępowanie przed organem I instancji trwało 10 lat. Dopiero w ósmym roku organ powziął wątpliwość, czy działająca w imieniu swych sióstr P. S. jest prawidłowo umocowana (chociaż już wcześniej - organ miał kontakt z P. B. i ma wiedzę że nie żyje p. J.). Pomimo to wzywa w kwietniu 2013 r. P. S. do złożenia w terminie 1 tygodnia pełnomocnictw, która jest obłożnie chora i zamiast której wobec organu występuje skarżąca P. B.. Samo wyznaczenie tak krótkiego terminu, przy procedowaniu przez 8 lat, nałożenie rygoru pozostawienia sprawy bez rozpoznania, mając na uwadze, że organ miał do czynienia z pozostałymi wnioskodawcami i miał wiedzę o tym że P. S. ustanowiła swoim pełnomocnikiem skarżącą P. B., naruszało – w ocenie skarżących - art. 8 i 9 K.p.a. W niniejszej sprawie skoro organ powziął wiedzę o pewnych okolicznościach (okoliczność wstąpienia spadkobiercy po C. J.), powinien dążyć do ich weryfikacji, w ramach posiadanych kompetencji, zamiast np. wzywać P. S. do złożenia pełnomocnictwa od nieżyjącej od kilku lat siostry. Tymczasem organ całkowicie tego działania zaniechał, a organ II instancji nie zweryfikował tego zaniechania. Dalej skarżący wywodzili, że w postępowaniu P. S. ustanowiła jako pełnomocnika swoją siostrę - P. B., bowiem w 2013 r. zaczęła chorować i często przebywała w szpitalu. Zgodnie z art. 40 § 2 K.p.a. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Tymczasem organ I instancji, wysyłając wezwanie do przedłożenia pełnomocnictw z dnia 26 kwietnia 2013 r. nie doręczył wezwania H. B., gdyby nie to naruszenie art. 40 § 2 K.p.a. pełnomocnictwa byłyby doręczone w wymaganym terminie. Zdaniem skarżących pominięcie w doręczeniu wezwania pełnomocnika jawi się jako szczególnie znaczące uchybienie, zwłaszcza w świetle skutków prawnych terminowej odpowiedzi na wezwanie do złożenia pełnomocnictw. Ponadto ani organ I instancji ani organ II instancji nie odnosi się do treści wniosku skarżących z [...] lutego 2015 r. oraz jego znaczenia w sprawie, czym naruszono art. 9 i 61 K.p.a., natomiast organ II instancji w ogóle nie dokonał oceny tych zarzutów. Zabrakło też oceny skutków prawnych, złożonych w 2013 r., pełnomocnictw dla P. S.. Organ I instancji ocenił wniosek o dołączenie do toczącego się postępowania, jako całkowicie nowy wniosek i nową sprawę, pomijając w całości to, że wcześniej kontaktował się ze skarżącymi, posiadał w aktach udzielone przez nich pełnomocnictwa. Zdaniem skarżących, wniosek powinien być traktowany nie jako nowy wniosek, lecz potwierdzenie dotychczasowych działań E. S.. Stąd też, odmawiając skarżącym ustalenia i wypłaty odszkodowania organ naruszył przepis art. 61 K.p.a., poprzez błędne zakwalifikowanie pisma z dnia 13 lutego 2015 r. jako nowego wniosku. Celem skarżących było bowiem w istocie potwierdzenie działań E. S., a nie złożenie nowego wniosku o odszkodowanie. W sytuacji, gdy przez blisko 8 lat organ nie kwestionował umocowania E. S., uprawnieni mieli prawo być przekonani, że organ nie ma wątpliwości, że wniosek o odszkodowanie złożony przez ich siostrę, jest uznawany za złożony w wystarczającej formie. Również E. S. przez blisko 10 lat była utrzymywana w przekonaniu, że złożony przez nią wniosek z [...] grudnia 2005 r. jest wystarczający do skutecznego ubiegania się o należne odszkodowanie przez wszystkich uprawnionych. Organ miał wielokrotnie możliwości zwrócenia się o to czy skarżący zatwierdzają działania E. S., jednak nie zrobił tego nawet w sytuacji kiedy był już w 2013 r. w posiadaniu pełnomocnictw udzielonych przez skarżących siostrze E. S.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Skarga zasługuje na uwzględnienie. II. Zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Z unormowania tego wprost wynika, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną na warunkach przewidzianych w art. 73 ustawy, skutkuje powstaniem po stronie właściciela roszczenia, którego zgłoszenie obwarowane zostało zarówno terminem początkowym, tj. 1 stycznia 2001 r., jak i terminem końcowym, tj. 31 grudnia 2005 r., ze skutkiem wygaśnięcia roszczenia. Jeśli chodzi o wygaśnięcie roszczenia przed wydaniem decyzji potwierdzającej nabycie prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, to kwestię tę rozważał Trybunał Konstytucyjny i stwierdził zgodność tego przepisu z art. 2 i art. 21 ust. 2, w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wyrok z dnia [...] maja 2011 r., sygn. [...]. Poza tym wyrokiem, art. 73 ustawy był kilkakrotnie przedmiotem kontroli Trybunał Konstytucyjnego w różnym zakresie. I tak, w sprawie sygn. [...] pytanie prawne Sądu Okręgowego w [...] o zbadanie zgodności art. 73 ust. 1, 4 i 5 przepisów wprowadzających z art. 21 ust. 1 i 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności; w wyroku z [...] marca 2000 r. ([...], poz. [...]) Trybunał uznał, że art. 73 ust. 1 i 5 przepisów wprowadzających jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do konwencji i nie jest niezgodny z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji. Natomiast ze względu na nowelizację z 11 kwietnia 2001 r. (Dz. U. Nr 45, poz. 497), która zmieniła brzmienie art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających, postępowanie w zakresie tego ustępu zostało umorzone. W sprawie sygn. [...] skarga konstytucyjna, dotycząca zgodności art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających z art. 21 ust. 2 Konstytucji; w wyroku z [...] lipca 2004 r. ([...], poz. [...]) Trybunał orzekł o zgodności art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających z art. 21 ust. 2 Konstytucji. W sprawie sygn. [...] wnioski Rad Miejskich w [...] i [...] o uznanie niezgodności art. 73 ust. 2 pkt 1, w zw. z art. 103 ust. 2 przepisów wprowadzających, w zakresie nakładającym na gminy obowiązek wypłaty odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone pod drogi gminne oraz drogi lokalne miejskie, z art. 2 i art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji; w wyroku z [...] lutego 2008 r. ([...], poz. [...]) uznano zgodność kwestionowanych przepisów z art. 2 oraz art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji. W sprawie sygn. [...] wniosek Rady Miejskiej w [...] obejmujący zagadnienia niezgodności art. 73 ust. 1 i 2 przepisów wprowadzających z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji oraz § 36 ust. 5 w związku z ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) i art. 73 ust. 5 przepisów wprowadzających; w wyroku z [...] maja 2009 r. ([...], poz. [...]) Trybunał orzekł o zgodności kwestionowanych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z art. 92 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji oraz z art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami; uznał ponadto, że przepisy rozporządzenia nie są niezgodne z art. 73 ust. 5 przepisów wprowadzających; w kwestii oceny konstytucyjności art. 73 ust. 1 i 2 przepisów wprowadzających postępowanie umorzył, ze względu na zbędność wydania wyroku. Wreszcie w sprawie sygn. [...] pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach o zgodność art. 73 ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji/; w wyroku z dnia [...] września 2009 r. ([...]), Trybunał orzekł o zgodności tego przepisu z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wyrokach tych Trybunał wielokrotnie wskazywał, że prawo do odszkodowania za wywłaszczoną z mocy art. 73 ustawy, nieruchomość ma charakter majątkowy i dochodzone jest na wniosek. Co do trybu dochodzenia roszczeń Trybunał podkreślał, że art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesądza, że sprawa ustalenia i wypłaty odszkodowania jest prowadzona w trybie postępowania administracyjnego, a kompetencję do jej rozpoznania ma starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Trybunał zwrócił też uwagę, że wniosek byłego właściciela nieruchomości o odszkodowanie ma dwojaki charakter. Po pierwsze, stanowi oświadczenie, że były właściciel jest i domaga się odszkodowania za wywłaszczenie. Art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających przesądza bowiem, że odszkodowanie przysługuje tylko na żądanie uprawnionej osoby. Po drugie, wniosek stanowi żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania, przy czym dla samego zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego, stanowiącego oświadczenie o skorzystaniu z prawa do odszkodowania, nie jest potrzebne uprzednie uzyskanie decyzji wojewody sygn. [...]. III. W rozpatrywanej sprawie sporna jest kwestia procesowa, tj. czy wniosek z dnia [...] grudnia 2005 r. (karta 3 akt administracyjnych sprawy), złożony na podstawie art. 73 ustawy i podpisany przez E. S., jest wnioskiem złożonym również przez skarżących. W ocenie Sądu kategoryczne twierdzenie organu, że ów wniosek został złożony wyłącznie w imieniu i na rzecz E. S. nie znajduje - w świetle materiału dowodowego - uzasadnianych podstaw. IV. Organ nie jest uprawniony do ustalania, czy pełnomocnictwo było w ogóle udzielane stronie, w sytuacji gdy z okoliczności sprawy wynika, że strona działa w postępowaniu samodzielnie. W rozpatrywanej sprawie sytuacja jest jednak inna. Ponieważ uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w art. 32 i 33 K.p.a. nie są kompletne, dlatego przy wyjaśnianiu sytuacji, które nie zostały objęte regulacją tych przepisów, należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w Kodeksie cywilnym (tak w wyroku NSA z dnia 4 lipca 2006 r., II OSK 941/05, opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej określanej jako CBOSA). Taką sytuacją jest potwierdzenie czynności wadliwego pełnomocnika. Kwestia ta nie jest uregulowana w przepisach K.p.a., natomiast według unormowań Kodeksu cywilnego w przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika ważność czynności zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę (art. 103 § 1 i art. 104 K.c.). Przepis art. 103 § 1 K.c. obejmuje swoją regulacją zarówno sytuację gdy pełnomocnik działający w imieniu danej osoby nie posiada pełnomocnictwa, jak również gdy pełnomocnik posiadający pełnomocnictwo o danej treści przekroczy jego zakres. W obydwu sytuacjach zachodzi możliwość potwierdzenia przez mocodawcę w ten sposób dokonanych czynności prawnych przez pełnomocnika. Nie można przyjąć, że jeżeli żądanie i zawarta w nim wola strony działania przez pełnomocnika jest zredagowane niezręcznie czy mało zrozumiale, to organ czy umocowany są uprawnieni do sprecyzowania treści żądania mocodawcy. W sytuacji wątpliwości co do zakresu umocowania organ winien zwrócić się do strony ustalając, jaka jest jej wola, zwłaszcza gdy pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny. W judykaturze wyrażony jest pogląd, który tutejszy Sąd w pełni aprobuje, że odwołanie (zażalenie) składa strona jedynie działająca przez pełnomocnika, wobec czego niezłożenie przez pełnomocnika stosownego upoważnienia winno skutkować wezwaniem samej strony do podpisania odwołania (zażalenia) lub ewentualnie potwierdzenia czynności podjętych przez pełnomocnika, pod rygorem stwierdzenia niedopuszczalności środka zaskarżenia (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi: z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 282/08, z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Łd 375/09 i z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 337/10 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Go 324/09, CBOSA). Podkreślić należy, że z uwagi na niekompletność regulacji, dotyczącej pełnomocnictwa zawartej w K.p.a., w sytuacjach wątpliwych, nieuregulowanych w przepisach postępowania administracyjnego, należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w Kodeksie cywilnym. Zgodnie zaś z zasadami wyrażonymi w Kodeksie cywilnym w przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika ważność czynności zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę (art. 103 § 1 i art. 104 K.c.). Ponadto w opinii Wzywanie strony do potwierdzenia czynności podjętych przez pełnomocnika wynika również z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. z zasady nakazującej załatwiać sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.) oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 § 1 K.p.a.). Aby w postępowaniu administracyjnym mogło dojść do potwierdzenia przez stronę czynności dokonanych przez wadliwie ustanowionego pełnomocnika, muszą być spełnione dwa warunki: pełnomocnikiem takim musi być osoba, która w myśl przepisów K.p.a. spełnia ogólne warunki do bycia pełnomocnikiem w postępowaniu administracyjnym, ponadto potwierdzenie czynności zdziałanych przez wadliwie ustanowionego pełnomocnika musi mieć miejsce w toku postępowania administracyjnego, w którym taka sytuacja wystąpiła, a więc musi nastąpić przed wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie. Potwierdzenie ma charakter uniwersalny, obejmuje zarówno formę, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane w niej skutki (tak również w wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt I GSK 506/14, CBOSA). Należy stwierdzić, że zajęte przez organ II instancji stanowisko, iż udzielenie pełnomocnictwa z datą późniejszą, niż data wniesienia odwołania musi skutkować uznaniem, że w chwili wniesienia odwołania pełnomocnik nie był należycie umocowany, jest błędne. Skarżący poprzez udzielenie pełnomocnictwa dokonuje bowiem konwalidacji wadliwej czynności prawnej, dokonanej przez pełnomocnika. Podkreślenia również wymaga, że takie potwierdzenie czynności może nastąpić również po dokonaniu czynności, np. konwalidować odwołanie dopiero w postępowaniu odwoławczym (tak w uchwałach SN z dnia [...] grudnia 1968 r. [...] oraz z dnia [...] września 1992 r., sygn. akt [...]). Tym samym następuje konwalidacja wadliwości umocowania pełnomocnika ze skutkiem ex tunc, czyli na dzień dokonania jego pierwszej czynności w sprawie. Potwierdzeniu pełnomocnictwa należy przypisać charakter uniwersalny, obejmuje zarówno formę, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane w niej skutki (tak WSA w Rzeszowie, z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 605/17, CBOSA). W świetle powyższych argumentów stwierdzić należy, że organ nie wziął pod uwagę następujących okoliczności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.), określanej dalej w skrócie jako P.p.s.a., - wniosek z dnia [...] grudnia 2005 r. (karta 3 akt administracyjnych sprawy), podpisany przez E. S. wymienia po stronie autorów/nadawców pisma (lewy górny róg) wszystkich skarżących oraz E. S., podany jest również jeden adres dla wszystkich osób, - do wniosku dołączone zostało m.in. postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. o stwierdzeniu nabyciu spadku, potwierdzające prawo E. S. oraz skarżących do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem jako spadkobierców C. R., - organ pismem z dnia [...] marca 2006 r. przekazał do Urzędu Miasta [...] ww. wniosek, wskazując że jest to wniosek wszystkich zainteresowanych osób, tj. E. S. oraz skarżących (karta 7 akt administracyjnych sprawy, - w toku postępowania skarżący w dniu [...] grudnia 2005 r. (data prezentaty [...] czerwca 2013 r.) upoważnili E. S. do występowania w ich imieniu (karta 63 akt administracyjnych sprawy), - niektóre pisma w toku postępowania otrzymywali skarżący oraz E. S. (np. pismo z dnia [...] czerwca 2011 r., karta 8 akt administracyjnych sprawy), co skarżący, w braku odmiennych działań organu przez 8 lat, mogli odczytać jako uznanie za stronę postępowania per facta concludentia, - pełnomocnictwa złożone zostały w dniu [...] czerwca 2013 r., na odpowiedzi na pismo z dnia 2 kwietnia 2013 r. Prezydenta [...] z rygorem z art. 64 § 2 K.p.a. (wystosowane do skarżących po 8 latach od wszczęcia postępowania). Organ I instancji, wysyłając wezwanie do przedłożenia pełnomocnictw z dnia 26 kwietnia 2013 r. nie doręczył wezwania H. B., ponadto skarżący podkreślali, że E. S. była w owym okresie chora, a organ nie odniósł się do prób wyjaśnienia uchybienia tego terminu, - skarżący nie zostali przesłuchani na okoliczność nadania pełnomocnictwa (mimo przeprowadzenia rozprawy i przesłuchania świadków – karty 100 i nast. akt administracyjnych sprawy). Biorąc pod uwagę, że pełnomocnictwo może być potwierdzone ex post, to istotne jest, że organ, mimo dopuszczenia skarżących do udziału w postępowaniu, po kilku latach powziął wątpliwości, dotyczące umocowania E. S. i nie dochował należytej staranności w czynnościach procesowych. Powyższe ma o tyle istotne znaczenie dla sprawy, że skarżący konsekwentnie twierdzą, że zostało udzielone pełnomocnictwo. Implikuje to twierdzenie o zasadności zarzutu naruszenia przez organ art. 7, 8, 9, 77 i 80 K.p.a. Słusznie, w kontekście wymienionych przepisów, skarżący wywodzili, że organ miał wielokrotnie możliwość zwrócenia się o to czy skarżący zatwierdzają działania E. S., jednak nie zrobił tego nawet w sytuacji kiedy był już w 2013 r. w posiadaniu pełnomocnictw udzielonych przez skarżących siostrze E. S.. Skoro organ przez blisko 8 lat organ nie kwestionował umocowania E. S., skarżący mogli być przekonani, że organ nie ma wątpliwości, że wniosek o odszkodowanie złożony przez ich siostrę, jest uznawany za złożony w wystarczającej formie. V. Ponadto organ nie przeanalizował akt administracyjnych celem ustalenia, czy nie zaistniały podstawy do potraktowania przez organ H. B., jako pełnomocnika pozostałych współwłaścicieli, wówczas bowiem byłaby inna sytuacja procesowa skarżących. Jeśliby bowiem H. B. była pełnomocnikiem pozostałych osób, to wówczas jej działania odnosiłyby skutek wobec mocodawców i tym samym złożony przez nią wniosek zainicjowałby także postępowanie o odszkodowanie na rzecz pozostałych współwłaścicieli. VI. Nie jest uzasadniona argumentacja organu, że sprawa, mająca naturę finansową nie jest czynnością zachowawczą. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w ramach tych czynności mieszczą się m.in. czynności procesowe, w tym dotyczące wszczęcia odpowiedniego postępowania, tak sądowego, jak i administracyjnego, jeżeli tylko zmierza ono w jakimś zakresie do zachowania wspólnego prawa (zob. J. Ignatowicz [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, t. 1, Warszawa 1972, s. 536). Przykładowo, w wyroku z 21 czerwca 2013 r. (sygn. akt II OSK 513/12, CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny uznał za czynność zachowawczą żądanie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji (zezwalającej na wykonanie robót budowlanych w obiekcie będącym przedmiotem współwłasności). Zakwalifikowanie danej czynności jako zachowawczej oznacza, że każdy ze współwłaścicieli jest legitymowany do samodzielnego jej dokonania. W konsekwencji należy uznać, że ww. wniosek wznowieniowy może zostać skutecznie złożony przez któregokolwiek ze współwłaścicieli. Wbrew twierdzeniom skargi, zasady tej nie zmienia ustanowienie zarządcy sądowego, powołanego do działania, jak w niniejszym przypadku, "w istotnych sprawach dotyczących zwykłego zarządu", skoro, jak się podnosi w doktrynie (zob. J. Ignatowicz [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, t. 1, Warszawa 1972, s. 537; J. Winiarz, Kodeks cywilny z komentarzem, Warszawa 1980, s. 166), czynności zachowawcze mogą być podejmowane także przez współwłaściciela nie sprawującego zarządu. Ustanowienie zarządcy w trybie art. 203 k.c. nie powoduje odjęcia współwłaścicielom uprawnienia do samodzielnego dokonywania czynności zachowawczych (por. wyrok WSA z 07.02.2012 r., II SA/Kr 1306/11, CBOSA). Ponieważ zaś, jak się przyjmuje, współwłaściciel, który dokonuje czynności zachowawczej, nie reprezentuje pozostałych współwłaścicieli w ścisłym tego słowa znaczeniu (tj. nie działa w ich imieniu, lecz w imieniu własnym, acz w interesie wszystkich współwłaścicieli), a ponadto inni współwłaściciele mogą jego działania kontestować (por. T. A. Filipiak [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, t. II, pod red. A. Kidyby, Warszawa 2009, uw. 3 do art. 209), to jak najbardziej zasadne staje się w takim przypadku stworzenie wszystkim pozostałym (dotychczas "niedziałającym") współwłaścicielom możliwości uczestniczenia w danym postępowaniu, poprzez zawiadomienie o jego wszczęciu i dopuszczenie do udziału w nim. Po drugie zgodnie z art. 209 K.c., każdy ze współwłaścicieli nieruchomości może dokonywać wszelkich czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa, niemniej – zgodnie ze stanowiskiem doktryny i orzecznictwa - współwłaściciel dokonujący czynności zachowawczej nie działa w imieniu pozostałych współwłaścicieli jako ich przedstawiciel, lecz w imieniu własnym, chociaż we wspólnym interesie. Z chwilą utraty prawa własności przedmiotowej nieruchomości jej współwłaściciele nabyli prawo do żądania zapłaty odszkodowania w wysokości stosownej do przysługującego im w tym prawie udziału. Roszczenie pieniężne z natury swojej ma charakter podzielny. Roszczenie to znajduje podstawę prawną w powołanym wyżej art. 73 ustawy, nie zaś w przepisach regulujących współwłasność. Oznacza to, że roszczeń odszkodowawczych jest tyle ilu było współwłaścicieli. Każdy z nich może zatem w różnym czasie dochodzić zaspokojenia swojego roszczenia. Tym samym termin do wystąpienia o odszkodowanie biegnie indywidualnie dla każdego ze współwłaścicieli (vide wyrok NSA z dnia 24 lipca 2014r., sygn. akt I OSK 1850/13, CBOSA), chyba, że złożą oni jeden wniosek. Nie ma przeszkód procesowych do wspólnego inicjowania przez współwłaścicieli jednego postępowania w przedmiocie wypłaty odszkodowania każdemu z uprawnionych, proporcjonalnie do posiadanego udziału (vide wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014r., sygn. akt I OSK 2280/12, CBOSA). VII. Ponownie prowadząc postępowanie organ zastosuje przedstawioną wykładnię dotyczącą wniosku z dnia [...] grudnia 2005 r. (karta 3 akt administracyjnych sprawy), niesłusznie traktowanego jako wniosek jedynie E. S., bez wzięcia pod uwagę jego treści, twierdzeń skarżących w tej kwestii (jako mocodawców) i bez uwzględnienia prawnej dopuszczalności potwierdzenia udzielenia pełnomocnictwa ex post. VIII. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania - w pkt 2 sentencji wyroku - zapadło na podstawie art. 200, w zw. z art. 205 § 2 ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804, ze zm.). Na koszty postępowania składają się kwoty: 200 zł - uiszczone tytułem wpisu od skargi i 480 zł – tytułem wynagrodzenia radcy prawnego.