IV SA/Wa 315/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant ref. staż. Krystyna Stępniak-Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary za wydanie decyzji z naruszeniem terminu oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. o wymierzeniu Wójtowi Gminy [...]. kary w wysokości 1500 zł za wydanie decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na instalacji tablicy informacyjnej przy śluzie [...] z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, iż wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na instalacji tablicy informacyjnej przy śluzie [...] wpłynął do Urzędu Gminy [...]. w dniu 5 października 2011 r. Wójt Gminy [...] zwrócił się o uzgodnienie projektu przedmiotowej decyzji do: - Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w O. (pismo nadane 30 listopada 2011, odpowiedź z dnia 6 grudnia 2011 r. wpłynęła dnia 15 grudnia 2011 r.), - Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. ( pismo nadane 30 listopada 2011 r., odpowiedź z dnia 1 grudnia 2011 r., wpłynęła 5 grudnia 2011 r.), - Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w O. ( pismo nadane dnia 31 listopada 2011 r., odpowiedź z dnia 12 grudnia 2012 r. wpłynęła dnia 15 grudnia 2011 r.), - Zarządu Dróg Powiatowych w O. (pismo nadane 30 listopada 2011 r., odpowiedź z dnia 15 grudnia 2011 r., wpłynęła dnia 16 grudnia 2011 r.). Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana w dniu [...] grudnia 2011 r. Organ wywodził, że 65 – dniowy termin o którym mowa w art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozpoczął swój bieg w dniu [...] października 2011 r. Organ I instancji wywodził, że postępowanie administracyjne trwało 86 dni, przy czym odliczeniu podlegało 15 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji i 3 dni odliczone z uwagi na fakt, że ostatni dzień terminu przypadał na dzień ustawowo wolny od pracy (sobota [...] grudnia 2011 r.). Powyższe oznacza, że organ procedował z trzema dniami zwłoki, a więc kara wynosi 1500 zł. Zażalenie na powyższego postanowienia wniósł Wójt Gminy [...]., w którym zarzucił naruszenie art. 51 ust 2 art. 51 ust. 2 c u.p.z.p. poprzez określenie czasu trwania postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego bez wyłączenia wszystkich zaistniałych w sprawie terminów przewidzianych przepisami prawa do dokonania określonych czynności, względnie okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu. Wójt zarzucił także naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. wskutek braku wszechstronnego rozważenia i uwzględnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, które należycie rozpatrzone przemawiają za odstąpieniem od wymierzenia kary. Organ odwoławczy utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy stwierdził, że organy orzekające w tej sprawie pozbawione zostały możliwości swobodnego i uznaniowego decydowania o wymierzeniu kary. Organ po ustaleniu liczby dni przekroczenia wskazanego terminu mają obowiązek wymierzenia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. W ocenie organu odwoławczego prawidłowo ustalono, ze decyzja została wydana z 3 dniowym terminem zwłoki. Minister wywodził, że termin do wydania decyzji uległ zawieszeniu na czas przeprowadzenia uzgodnień projektu decyzji, z uwagi na to, że koniec terminu przypadł na [...] grudnia 2011 r., to jest na sobotę, ostatnim dniem terminu był wtorek [...] grudnia 2011 r. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Minister wyjaśnił, że 7 – dniowy termin wyznaczony na zapoznanie się z aktami sprawy nie jest czynnością o charakterze nadzwyczajnym. Okres, w którym organ oczekuje na doręczenie stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania czy też zgromadzeniu materiału dowodowego nie stanowi bowiem okresu pozbawiającego organ możliwości prowadzenia dalszych czynności w toku postępowania. W ocenie Ministra odliczeniu nie podlega także 7 – dniowy termin z uwagi na prawo wniesienia zażalenia na postanowienie [....] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnieniu projektu decyzji, albowiem w oparciu o art. 143 k.p.a. postanowienia administracyjne, co do zasady podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Minister nie podzielił argumentu zawartego w zażaleniu, że został naruszony art. 7 i 77 k.pa. poprzez niezbadanie przyczyn zaistniałego opóźnienia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł Wójt Gminy [...]. zarzucając mu naruszenie art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2 c u.p.z.p. poprzez wadliwe przyjęcie, że w okolicznościach faktycznych sprawy, z 65 dniowego terminu na wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie podlegają odliczeniu: - 7 – dniowy termin na ewentualne wniesienie zażalenia na postanowienie z dnia [...] grudnia uzgadniające projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wydane przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, - 7 – dniowy termin wyznaczony stronie na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji; Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że postanowienie [...] Konserwatora Zabytków w dacie jego doręczenia, to jest w dniu [...] grudnia 2011 r, nie było ostateczne i mogło zostać zaskarżone przez stronę, a w konsekwencji wyeliminowane z obrotu prawnego. Istniejąca w tym zakresie niepewność obligowała organ do wstrzymania dalszych czynności do czasu upływu terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Termin 7 dni na wniesienie zażalenia winien więc być odliczony od zakreślonego 65 - dniowego terminu na wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podobnie w ocenie strony skarżącej winien być od tego terminu odliczony 7 dniowy termin na zapoznanie się strony z aktami sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej w skrócie: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania postanowienia organu pierwszej instancji oraz zaskarżonego postanowienia, którym organ odwoławczy uchylił w części zaskarżone postanowienie i orzekł co do istoty sprawy, stanowił art. 51 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. – dalej upzp). Zgodnie z tym przepisem w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Dla właściwego zrozumienia normy prawnej zawartej w powołanym przepisie, a w konsekwencji dla prawidłowego zastosowania jej do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, konieczne jest odwołanie się do dyrektyw wykładni celowościowej. Te zaś prowadzą do wniosku, że określenie ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi gwarancję rozpatrzenia wniosku inwestora o ustalenie lokalizacji tego typu inwestycji w rozsądnym terminie. Nałożony w analizowanym przepisie obowiązek wydania decyzji w 65 dniowym terminie stanowi więc instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Należy też zakładać, że ustawodawca – określając maksymalny termin wydania decyzji – miał na uwadze "publiczny" charakter inwestycji objętej wnioskiem inwestora. Ta właśnie cecha zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego, przejawiająca się jego powszechnym wykorzystaniem; użytkowaniem przez dużą liczbę osób przebywających lub zamieszkujących na danym terytorium (wszystkich lub większość), bądź też dostępnością dla dużej liczby (wszystkich lub większości) osób, determinuje konieczność możliwie najszybszego określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem, norma zawarta w analizowanym przepisie: 1) stanowi gwarancję dla inwestora rozpatrzenia jego wniosku w odpowiednim – wedle ustawodawcy – terminie; 2) mobilizuje organ administracji do szybkiego działania i eliminuje opieszałość, a w konsekwencji przedłużenie się procesu inwestycyjnego dla inwestycji o publicznym charakterze, która w przyszłości służyć ma zaspokojeniu potrzeb szerokiego kręgu osób. Zakładając powyższą funkcję art. 51 ust. 2 upzp należy wskazać, że istota problemu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do właściwego określenia ilości dni, które powinny zostać odliczone od 65 dniowego terminu na odstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p., zgodnie z którym do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną, podnoszą przez stronę jest nieodliczenie 7 – dniowego terminu wyznaczonego stronie do zapoznania się z aktami sprawy oraz okres niezbędny do doręczenia korespondencji w tym zakresie oraz 7 – dniowy termin na ewentualne wniesienie zażalenia. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż do czynności o jakich mowa w powołanym. przepisie nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych które, jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z przepisów k.p.a., stanowią zwykłe działania organu składające się na to postępowanie i nie wymagają dodatkowych nadzwyczajnych działań. Nie można więc uznać za takie czynności zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy wraz z okresem niezbędny do doręczenia korespondencji (zob: wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009 r. sygn.akt II OSK 136/08, wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1573/09, wyrok NSA z dnia 3 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 87/08). Jak wynika z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 767/07 oraz z dnia 23 sierpnia 2007 r., sygn. akt 973/06 "Nie mogą stanowić podstawy do odliczenia od biegu 65-dniowego terminu czynności polegające na zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania oraz o prawie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Są to bowiem czynności konieczne do dopełnienia w każdym postępowaniu administracyjnym". Słusznie podnosi organ II instancji, że podjęcie czynności na podstawie art. 10 k.p.a. nie jest zatem czynnością o charakterze nadzwyczajnym i w przeciwieństwie do np. wezwania nie uzależnia dalszych czynności organu administracji publicznej od zajęcia stanowiska przez stronę. Okres, w którym organ oczekuje na doręczenie stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania czy też zgromadzeniu materiału dowodowego nie stanowi przedziału czasu pozbawiającego organ możliwości prowadzenia dalszych czynności w toku postępowania. Samo nadanie korespondencji jest zwykłą czynnością organu, charakterystyczną dla postępowania administracyjnego, a oczekiwanie na jej skuteczne doręczenie mieści się w ustawowym terminie przewidzianym na wydanie decyzji. Zasadna jest argumentacja organu II instancji, który podnosi, że zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu należą do zwykłych czynności procesowych organu prowadzącego postępowanie i nie można uznać ich za czynności przerywające bieg terminu ustawowego. Zawiadomienie w przeciwieństwie do np. wezwania nie uzależnia dalszych czynności organu administracji publicznej od zajęcia stanowiska przez stronę. Nie jest zasadne twierdzenie skarżącego, że od zakreślonego 65 – dniowego terminu należało odliczyć termin na ewentualne wniesienie zażalenia na postanowienie [...] Konserwatora Zabytków w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji. Zasadnie zauważyły organy procedujące w sprawie, ze zgodnie z art. 143 k.p.a. wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia. W związku z powyższym organ procedujący w kwestii lokalizacji inwestycji celu publicznego był zobligowany do orzekania w oparciu o wydane postanowienie uzgodnieniowe, bez oczekiwania na ewentualne jego uostatecznienie się. Ewentualne wniesienie zażalenia nie miało więc wpływu na tok postępowania lokalizacyjnego, a termin na wniesienie zażalenia nie podlegał odliczeniu w oparciu o art. 51 ust 2 c u.p.z.p. Nadmienić należy, ze jak wynika z akt sprawy zażalenie w sprawie nie zostało wniesione. Mając na względzie powyższe rozważania w oparciu o art. 151 k.p.a. skarga została oddalona.