IV SA/Wa 3176/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku [...] S.A. z siedzibą w [...] o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...]. Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] nakazał Spółce [...] S.A. z siedzibą w [...] przy ul. [...] lok. [...], będącej właścicielem działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] oraz mającej we władaniu działkę o numerze ewidencyjnym [...], położone w miejscowości [...] przy ul. [...]: 1) usunięcie z powyższej nieruchomości zgromadzonych na niej odpadów w postaci płyt i kręgów betonowych, płyt betonowo-żelbetowych, fragmentów asfaltu, kostki betonowej, krawężników, słupów żelbetowych; 2) usunięcie odpadów nakazuje się wykonać w terminie 90 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna; 3) wykonanie decyzji nastąpi przez zawarcie umowy na usunięcie odpadów i ich transport do miejsca składowania lub unieszkodliwiania z uprawnionym przedsiębiorcą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja Kolegium stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez [...] S.A. siedzibą w [...], reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym. W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej i drugiej instancji. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik skarżącej podniósł, że wstrzymanie wykonania decyzji objętych wnioskiem uzasadnione jest niebezpieczeństwem spowodowania niemożliwych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania decyzji. Po usunięciu materiałów z nieruchomości nie będą one mogły zostać przywrócone na teren nieruchomości. Ze względu na koszt usunięcia składowanych materiałów oraz że są one istotną częścią procesu prac budowlanych mogą wystąpić trudne do odwrócenia skutki finansowe, a także brak możliwości użycia materiałów uznanych błędnie za odpady w procesie budowlanym. Wykonanie decyzji naraża więc skarżącą na poniesienie wysokiej szkody ze względu na konieczność poniesienia wysokich kosztów usunięcia materiałów, a także brak możliwości wykorzystania materiałów w wykonywanych robotach budowlanych w przypadku ich usunięcia, co powoduje konieczność ponownego nabycia i poniesienia dodatkowych kosztów. Pełnomocnik podał, że wykonanie decyzji o usunięciu znacznej ilości materiałów ze swej istoty powoduje skutki niemożliwe do odwrócenia i naraża stronę na poniesienie wysokiej szkody. W decyzji Burmistrza zobowiązano skarżącą do usunięcia materiałów oraz ich transportu do miejsca składowania lub unieszkodliwiania. Usunięcie mas ziemnych miało nastąpić w terminie 90 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna. W przypadku wykonania powyższych czynności skarżąca nie mogłaby odebrać wskazanych materiałów po uchyleniu zaskarżonej decyzji. Powyższe nie byłoby możliwe nawet w przypadku oddania mas materiałów na składowisko, w szczególności w przypadku zmieszania materiałów z odpadami znajdującymi się na składowisku. Pełnomocnik wskazał też, że usunięcie 1500 m3 materiałów wymaga dużego nakładu sił i środków. Z załączonej do akt sądowych sprawy oferty z dnia 3 listopada 2017 r. przedstawionej skarżącej przez firmę [...] w [...] określającej wysokość kosztów usunięcia z nieruchomości materiałów, wynika, że za usunięcie 1500 m3 po cenie 160,-zł skarżąca zostałaby narażona na konieczność poniesienia kosztu w kwocie 240.000,-zł netto (160,-zł x 1500 m3. Usunięcie 1500 m3 materiałów należy więc uznać za przedsięwzięcie wymagające dużego nakładu sił i kosztów, które doprowadzi do powstania dla skarżącej znacznej szkody. Skarżąca obecnie wykonuje roboty budowlane na podstawie umów z dnia 12 października 2017 r. i z dnia 17 maja 2017 r., które zostały załączone do akt sprawy. Do wykonywania wskazanych robót skarżąca korzysta z materiałów, które zgodnie z decyzją Burmistrza powinny zostać przekazane na składowisko odpadów. Gdyby decyzja została wykonana skarżąca musiałaby także ponieść wysokie koszty zakupu nowych materiałów niezbędnych do wykonywania robót budowlanych. Ponadto pełnomocnik podał, że w 2016 r. skarżąca osiągnęła zysk w kwocie 833.227,22 zł. Koszty związane z wykonaniem decyzji byłyby więc znacznym obciążeniem dla skarżącej, ponieważ stanowią ok. 28% zysku za cały 2016 r., co naraża skarżącą na ryzyko poniesienia wysokiej szkody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności została w sposób kompleksowy uregulowana w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), zaś katalog pozytywnych przesłanek warunkujących wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonania aktu lub czynności określony został w art. 61 § 3 tej ustawy i ma on charakter taksatywny. Zgodnie z treścią tego przepisu, sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli została spełniona co najmniej jedna z ustawowych przesłanek, tj. zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższej normy prawnej art. 61 § 3 powołanej ustawy wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w powołanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Rzeczą Sądu jest zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają – lub nie – za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu. W ocenie Sądu niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie musi mieć charakteru materialnego. Chodzi więc o taką szkodę majątkową lub niemajątkową, która nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek późniejszego zwrotu spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Będzie to miało miejsce w takich przypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, a który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 352/06, LEX nr 192964 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 grudnia 2004 r., GZ 138/04; z dnia 6 lutego 2009 r., II FZ 39/09; z dnia 20 lutego 2012 r., sygn. akt II FZ 38/12; z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt I FZ 53/09 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl); zob. też B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wolters Kluwer, 2011, s. 228). W doktrynie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że analizą objęte są wyłącznie argumenty podane przez stronę, toteż winny one być przekonujące, rzetelne i wiarygodne. Jedną z przesłanek wstrzymania danego aktu lub czynności jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, przy czym ustalenie, czy grożąca szkoda jest szkodą znaczną jest możliwe tylko w oparciu o okoliczności konkretnej sprawy. Sąd stoi na stanowisku, że o znacznej szkodzie można mówić wówczas, kiedy rozmiar szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego jest większy niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju, a oceniając rozmiar ewentualnej szkody należy uwzględnić okoliczności obiektywne i subiektywne – indywidualne dotyczące strony. Przesłanka spowodowania trudnych do odwrócenia skutków obejmuje taką materię, którą niełatwo jest zmienić w razie wykonania aktu. Zatem musi być także rozważana w kontekście specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie. W tym miejscu wskazania wymaga, że możliwość udzielenia ochrony tymczasowej przewidzianej w art. 61 § 3 powołanej ustawy została ograniczona do wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie. Obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek, tj. znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków prawnych. Innymi słowy uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku przez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2007 r., sygn. akt II FZ 338-339/07, dostępne na wskazanej wyżej stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych). Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 omawianej ustawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2006 r., sygn. akt I FZ 525/06, dostępne na wskazanej wyżej stronie internetowej). Okoliczności wskazane we wniosku muszą mieć charakter konkretny i zindywidualizowany, pozwalający ustalić, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do danego wnioskodawcy. Tymczasem wskazane we wniosku argumenty i dołączone do akt sprawy bilans i rachunek zysków i strat Spółki za rok 2016 nie przesądzają o występowaniu okoliczności nadzwyczajnych przesądzających o zastosowaniu ochrony tymczasowej, bowiem sam fakt obciążenia kosztami wynikającymi z wykonania decyzji, jeszcze nie uzasadnia twierdzenia o potencjalnej możliwości wyrządzenia skarżącej znacznej szkody. Należy mieć na względzie, że konieczność wykonania nakazanych w zaskarżonej decyzji czynności może generować po stronie podmiotu, na który nałożono stosowny nakaz, konkretne koszty i może mieć wpływ na kondycję finansową skarżącej, jednak wpływ ten nie jest równoznaczny z powstaniem trudnych do odwrócenia skutków czy też wyrządzeniem znacznej szkody. W ocenie Sądu pełnomocnik skarżącej nie wykazał, że wykonanie decyzji objętych wnioskiem poprzez usunięcie odpadów nakazane w tych decyzjach i konieczność poniesienia kosztów ich usunięcia w wysokości 240.000,-zł netto spowoduje utratę płynności finansowej skarżącej, a w konsekwencji ograniczenie prowadzonej działalności i brak możliwości regulowania bieżących należności. Analiza sytuacji majątkowej skarżącej wskazuje, że za 2016 rok uzyskała ona przychody netto w wysokości ponad 17 mln zł. Z rachunku zysków i strat wynika również, że Spółka za 2016 rok osiągnęła zysk netto w wysokości 833.227,22 zł. Skarżąca prowadzi działalność gospodarczą, dokonuje zatem obecnie szeregu operacji finansowych, w tym reguluje zobowiązania w postaci wynagrodzeń (za 2016 r. – 1.944.513,43 zł). Ponadto istotna dla rozstrzygnięcia pozostaje nie tylko wartość należącego do Spółki majątku trwałego (aktywa trwałe wg stanu na 31 grudnia 2016 r. – powyżej 18 mln zł), ale także wartość aktywów obrotowych w wysokości powyżej 12 mln zł, w oparciu o które prowadzona jest bieżąca działalność Spółki, a które to aktywa w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (2015 r.) wzrosły o prawie 4 mln zł, a więc znacznie przekraczające koszt usunięcia odpadów z nieruchomości określonych na kwotę 240.000,-zł netto. Nie bez znaczenia jest także okoliczność, że należności krótkoterminowe Spółki we wskazanym okresie wynosiły powyżej 8 mln zł na dzień 31 grudnia 2016 r., a inwestycje krótkoterminowe wzrosły z 7.583,28 zł do 17.595,31 zł czyli o 10 tys. zł. Zauważenia również wymaga, że skarżąca zgromadziła w kasie środki pieniężne w wysokości 17.595,31 zł (wg stanu na 31 grudnia 2016 r.). Podkreślić przy tym należy, że w przypadku podmiotów prowadzących działalność gospodarczą miarodajną dla oceny ich zdolności płatniczych nie jest kategoria "dochodu" (rozumianego jako nadwyżka sumy przychodów nad kosztami ich uzyskania), lecz "przychodu". Istnieją bowiem legalne instrumenty podatkowe pozwalające na równoważenie kosztów i przychodów, tak by w końcowym rozliczeniu obciążenie podatkowe zminimalizować, czy też w ogóle je wyeliminować. Do instrumentów takich należą choćby zwolnienia podatkowe, ponoszone wydatki stanowiące koszty uzyskania przychodów, amortyzacja majątku trwałego, itp. Istotniejsze, zatem jest to, że skarżąca uzyskuje przychody z działalności gospodarczej i że przychody te kształtowały się i nadal kształtują się na bardzo wysokim poziomie. Podkreślić należy, że skarżąca prowadzi nieprzerwanie działalność gospodarczą, osiąga wysokie przychody netto w wysokości ponad 17 mln zł za 2016 rok, nie wykazuje strat, osiąga zyski, utrzymuje wynagrodzenia pracownicze, wzrasta również poziom inwestycji krótkoterminowych. Powyższe nie pozwala na ocenę, że uiszczenie kwoty 240.000,-zł za usunięcie odpadów nakazanych w decyzji może rzeczywiście spowodować nieodwracalne skutki dla skarżącej. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, skarżąca nie wykazała, by wykonanie zaskarżonych decyzji spowodowało dla niej trudne do odwrócenia skutki, czy groźbę wystąpienia znacznej szkody. Wskazać także należy, że egzekwowanie nałożonego obowiązku usunięcia odpadów powoduje dolegliwość w postaci uszczerbku finansowego, który, poniesiony przez skarżącą przy regulowaniu nawet znacznych zobowiązań finansowych, nie jest pojęciem tożsamym z groźbą wyrządzenia znacznej szkody, czy też spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie jest to jednak sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zatem badając całokształt okoliczności sprawy należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie zachodzą żadne okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji objętych wnioskiem, bowiem wykonanie czynności nałożonych zaskarżonymi decyzjami nie wpłynie w sposób znaczący na kondycję finansową skarżącej Spółki, a w konsekwencji nie ograniczy prowadzonej działalności i nie uniemożliwi regulowania bieżących należności. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w postanowieniu, na podstawie art. 61 § 3 a contrario ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.