IV SA/Wa 32/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Groński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Teresa Zyglewska Sędzia WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2015 r. (nr [...]) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2014r. nr [...] o zezwoleniu [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na usunięcie 137 sztuk drzew z działek nr [...] i nr [...] (obręb [...]) położonych w [...]. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Wójt Gminy [...] opisaną decyzją, po rozpoznaniu wniosku [...] w [...] z 28 listopada 2014 r., zezwolił wnioskodawcy na wycięcie wymienionych we wniosków drzew (graba i akacji). W podstawie prawnej decyzji organ I instancji powołał art. 83 ust. 1, ust. 2 c, ust. 4 w zw. z art. 86 ust. 1 pkt 9 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013, poz. 627 ze zm.). Skarżąca Spółka w dniu 1 lipca 2015 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Wnioskodawczyni podała, że jest właścicielem nieruchomości (nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...]) na której znajduje się zabytkowy XIX – wieczny pałac, który stanowi wraz z parkiem założenie pałacowo-parkowe wpisane do rejestru zabytków na podstawie decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z [...] maja 1975 r. w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków (poz. [...]). Z kolei działki objęte zgodą na wycięcie drzew (nr [...] i nr [...]) wchodzą w skład tego zabytkowego założenia pałacowo – parkowego, co wynika m. in. z decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] o nakazaniu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wstrzymanie prac związanych z wycinką drzew (70 drzew zostało już wyciętych). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. (nr [...]), na podstawie art. 61 a § 1 i 2 k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w tej sprawie. W uzasadnieniu organ podał, że skarżącej Spółce nie przysługuje legitymacja do zainicjowania postępowania nieważnościowego, ponieważ jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomościami na których rosną drzewa objęte zezwoleniem na wycięcie. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 31 sierpnia 2015 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] powtórzyła stanowisko zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i podkreśliła, że postępowanie nadzwyczajne (w tym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji) jest nowym i samodzielnym postępowaniem administracyjnym, mającym na celu zbadanie, czy określona decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ze względu na te odrębności postępowania administracyjnego zwyczajnego i nadzwyczajnego nie można, bez dostatecznej podstawy prawnej, odnosić przepisów dotyczących postępowania zwyczajnego do postępowania nadzwyczajnego i jedynie ustalać posiadanie legitymacji procesowej do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Spółka oświadczyła, że w rozpoznawanej sprawie istotne jest to, że decyzja o zezwoleniu na wycięcie drzew została wydana w stosunku do nieruchomości na których znajduje się park, wchodzący w skład zespołu pałacowo - parkowego który sianowi jeden zabytek (pewną integralną całość uwarunkowaną względami historycznymi, krajobrazowymi) wpisany do rejestru zabytków. W tej sytuacji źródło interesu prawnego skarżącej Spółki należy oceniać z uwzględnieniem przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z [...] października 2015 r. (nr [...]) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. [...] Sp. o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła to postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła orangowi przede wszystkim naruszenie art. 28 k.p.a, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że nie posiada ona interesu prawnego we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o zezwoleniu na wycięcie drzew rosnących w parku stanowiącym część zabytku -zespołu pałacowo - parkowego w [...]. Spółka podkreśliła, że w rozpoznawanej sprawie źródłem jej interesu materialnoprawnego są przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zabytek (pałac i park jako całość) podlega ochronie konserwatorskiej i ta okoliczność została całkowicie pominięta w niniejszej sprawie. Z przedstawionych powodów Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Kolegium z [...] sierpnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie narusza prawo, co oznacza, że skarga jest uzasadniona. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że skarżąca Spółka nie ma interesu prawnego we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2014 r. nr [...] o zezwoleniu [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na usunięcie 137 sztuk drzew z działek nr [...] (obręb [...]) i nr [...] położonych w [...]. Zdaniem organu skarżąca Spółka nie ma legitymacji strony w tym postępowaniu, ze względu na treść art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Z powołanego przepisu wynika, że stroną w postępowaniu w sprawie dotyczącej zezwolenia na wycięcie drzew jest właściciel lub posiadacz działki na której te drzewa rosną. Skarżąca Spółka nie była stroną postępowania zwykłego - nie jest właścicielką lub posiadaczką działki na której rosną drzewa objęte zezwoleniem. Nie posiada więc interesu prawnego (a jedynie faktyczny) w niniejszym postępowaniu. W związku z tym organ na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w tej sprawie. W piśmiennictwie prawniczym i w orzecznictwie sądowym akceptuje się zgodnie potrzebę odróżnienia zwykłego postępowania administracyjnego w określonej sprawie od postępowania nadzwyczajnego (w tym postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji), które jest nowym i samodzielnym postępowaniem administracyjnym, mającym na celu zbadanie, czy określona decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie służy zaś ponownemu, merytorycznemu rozpatrzeniu i merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy, w której kwestionowana decyzja została wydana (w tej kwestii np. szerokie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 1604/13, dostępny na stronie:www.orzecznia.nsa.gov.pl.). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na wycięcie drzew nie jest więc tym samym postępowaniem, co postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na wycięcie drzew. Ze względu na te odrębności postępowania administracyjnego zwyczajnego i nadzwyczajnego nie można, bez dostatecznej podstawy prawnej, odnosić przepisów dotyczących postępowania zwyczajnego do postępowania nadzwyczajnego. W rozpatrywanym przypadku prowadzi to do stwierdzenia, że przepis art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie ma zastosowania do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na wycięcie drzew W takim postępowaniu organ powinien badać przymiot strony na podstawie art. 28 k.p.a. W wyniku tego badania może odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., na ogólnych zasadach dotyczących stosowania tego przepisu, a więc wówczas, gdy brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy można uznać za oczywisty. Zdaniem Sądu przyczyny dla których organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności zezwolenia na wycięcie drzew nie mogły stanowić podstawy do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Zastosowanie tego przepisu w przypadku braku legitymacji wnioskodawcy może mieć miejsce na wstępnym etapie badania wniosku (przed wszczęciem postępowania), jedynie wtedy, gdy okoliczności sprawy wskazują bez wątpliwości (w sposób oczywisty), że wnioskujący o wszczęcie postępowania nie ma żadnego interesu prawnego w tej sprawie, ponieważ sprawa w żaden sposób nie dotyczy sfery jego praw lub obowiązków. Kwestia interesu prawnego jest kwestią o charakterze materialnoprawnym. Dlatego też co do zasady powinna być rozpatrywana w postępowaniu administracyjnym, nie zaś traktowana w sposób formalny, przed jego wszczęciem (por. np. wyroki NSA: z 30 czerwca 2014 r., II OSK 150/13; z 16 maja 2014 r., II OSK 2980/12; z 9 maja 2014 r., II OSK 2945/12; z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2872/12; z 25 lutego 2014 r., II OSK 2271/12; z 18 stycznia 2013 r., I OSK 1504/11; z 20 grudnia 2012 r., II OSK 1573/11; z 28 marca 2012 r., II GSK 321/11; z 2 października 2009 r., II OSK 1501/08; z 17 czerwca 2005 r., OSK 1534/04). W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w uzasadnieniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej o stwierdzenie nieważności stwierdziło, że Spółka - która nie była stroną postępowania dotyczącego zezwolenia na wycięcie drzew, nie ma interesu prawnego we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Sąsiedztwo jej nieruchomości z nieruchomościami na których rosną drzewa objęte zezwoleniem na wycięcie, nie świadczy o jej interesie prawnym w rozpoznawanej sprawie. Przedstawione uzasadnienie zaskarżonego postanowienia świadczy o tym, że organ naruszył wspomnianą wyżej, określoną w art. 61a § 1 k.p.a. przesłankę odmowy wszczęcia postępowania w postaci braku legitymacji strony. W rozpoznawanej sprawie organ w istocie nie wyjaśnił czy nieruchomości objęte zezwoleniem na wycięcie drzew są częścią założenia pałacowo-parkowego w [...]. Organ nie ustosunkował się do zarzutów strony w tej kwestii, całkowicie pomijając okoliczności wynikające z akt sprawy, a dotyczące tego, że nieruchomości skarżącej Spółki stanowią wraz z parkiem jeden zabytek – założenie pałacowo – parkowe w [...] (np. tzw. karta adresowa zabytku nieruchomego). Z powyższego wynika, że dla oceny interesu prawnego skarżącej Spółki nie było wystarczające odwołanie się do treści art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i ustalenie, że skarżąca nie była właścicielką lub posiadaczką działki na której rosły drzewa objęte kwestionowaną decyzją. Organ powinien ocenić interes prawny skarżącej mając na uwadze przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jeżeliby się okazało, że działki skarżącej są rzeczywiście częścią założenia pałacowo-parkowego w [...]. Z tego względu kwestia dotycząca istnienia związków pomiędzy sporną decyzją a sytuacją prawną skarżącej Spółki nie mogła być rozstrzygnięta formalnie, poza postępowaniem administracyjnym, które jest właściwym etapem do jej merytorycznego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela również pozostałe zarzuty skargi, dotyczące wadliwości zaskarżonego postanowienia. Niewątpliwie to postanowienie jest wewnętrznie sprzeczne. Oczywiste jest, że uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne i prawne, którymi kierował się organ przy jego wydaniu. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy powinien odnieść się do treści wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, czego w niniejszej sprawie niewątpliwe zabrakło. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] zostały wydane z naruszeniem art. 61a § 1, art. 7, art. 77 § 1 i art. 124 § 2 k.p.a. W związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 135 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Sąd uchylił postanowienia organu obu instancji. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy.