IV SA/Wa 3365/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej także: Minister, organ II instancji) utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z [...] września 2011 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1955 r. nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa – na wniosek J. – nieruchomości położonej w [...], zapisanej w księdze wieczystej [...] tom [...], karta [...], oznaczonej jako parcele nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2 (dalej: Nieruchomość). Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] ww. orzeczeniem z [...] stycznia 1955 r., wydanym na podstawie art. 1 i 4 dekretu z 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz.U. Nr 20, poz. 138; dalej: Dekret), orzekło o wywłaszczeniu opisanej na wstępie Nieruchomości, stanowiącej własność W. W., na rzecz Skarbu Państwa – J.. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że nieruchomość została zajęta na cele przedsiębiorstwa podstawowej gałęzi gospodarki narodowej w okresie 1939 -1945 r. i w dniu [...] kwietnia 1948 r. znajdowała się ona we władaniu przedsiębiorstwa państwowego. Nieruchomość była nadal użytkowana na wspomniany cel i została zagospodarowana z funduszy publicznych. Zachodziły zatem warunki do jej wywłaszczenia w trybie Dekretu. Pismem z [...] sierpnia 2001 r., następcy prawni W. W.: A. L. (dalej także "Strona", Skarżąca"), E. Z., A. K. oraz B. K. (dalej: Wnioskodawcy) wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] stycznia 1955 r. jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Wnieśli oni ponadto o wypłatę należnego odszkodowania. Po rozpoznaniu powyższego wniosku, Minister Infrastruktury decyzją z [...] kwietnia 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1955 r. z uwagi na niestwierdzenie, by przy jego wydawaniu doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Ministra w sprawie nie wystąpiły również inne, wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności orzeczenia. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Infrastruktury decyzją z [...] października 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z [...] kwietnia 2008 r. W wyniku wniesienia skargi na decyzję z [...] października 2008 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził jej nieważność oraz nieważność poprzedzającej ją decyzji z [...] kwietnia 2008 r. z uwagi na skierowanie jej do osoby zmarłej. W wyniku ponownego rozpoznania wniosku z [...] sierpnia 2001 r. Minister Infrastruktury wydał decyzję z [...] września 2011 r. W jej uzasadnieniu wskazano, że kontrolowane orzeczenie z [...] stycznia 1955 r. nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Minister nie podzielił poglądu wnioskodawców, że doszło do przerwania władania przedsiębiorstwa państwowego nad przedmiotową nieruchomością przed dniem wejścia w życie Dekretu na skutek wydania orzeczenia Sądu Grodzkiego w [...] z [...] października 1946 r. sygn. [...] o przywróceniu spadkobiercom W. W. posiadania Nieruchomości. Pismem z [...] października 2011 r. Wnioskodawcy zwrócili się z o ponowne rozpoznanie sprawy. Następnie uzupełnili wniosek pismem z [...] października 2011 r., podnosząc zarzut braku zgromadzenia niezbędnego do rozpoznania sprawy, materiału dowodowego, w tym oryginału orzeczenia wywłaszczeniowego. Minister Inwestycji i Rozwoju po rozpoznaniu sprawy wydał, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017 poz. 1257; dalej: k.p.a.) wskazaną na wstępie decyzję z [...] października 2018 r. W jej uzasadnieniu Minister w pierwszej kolejności wskazał, że brak jest wątpliwości co do faktu wejścia w życie orzeczenia z [...] stycznia 1955 r., ponieważ zostało ono doręczone wnioskującemu przedsiębiorstwu, brak również dowodów prowadzenia postępowania odwoławczego od tego orzeczenia. Minister wskazał także, że za wywłaszczoną Nieruchomość następcy prawni W. W. otrzymali na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1955 r. nr [...] odszkodowanie. Zaznaczono także, że po upływie 60 lat od wydania orzeczenia skompletowanie akt dotyczących postępowania wywłaszczeniowego było niemożliwe, pomimo zwrócenia się do licznych urzędów i instytucji. Przechodząc do kwestii badania kwestii nieważności rozstrzygnięcia, Minister zaznaczył, że przesłanka wydania go z rażącym naruszeniem prawa odnosi się do przypadków wyraźnego i niedwuznacznego przekroczenia treści przepisu, nie zaś np. do jego błędnej wykładni lub wątpliwości interpretacyjnych. W orzeczeniu z [...] stycznia 1955 r. wskazano, że Nieruchomość została zajęta na cele przedsiębiorstwa podstawowej gałęzi gospodarki narodowej w okresie wojny 1939-1945 r. i w dacie [...] kwietnia 1948 r. (data wejścia w życie Dekretu będącego podstawa prowadzenia postępowania) znajdowała się we władaniu przedsiębiorstwa państwowego oraz w dalszym ciągu była wykorzystywana na ten sam cel w dacie wydania orzeczenia. Zatem istniały przewidziane w art. 1 i 2 Dekretu przesłanki wydania orzeczenia o wywłaszczeniu. Przedmiotową Nieruchomością władało Zjednoczenie Przemysłu Drzewnego Okręgu Zachodniego w [...], a następnie J.. Odnosząc się do podnoszonej przez Wnioskodawców kwestii postanowienia Sądu Grodzkiego w [...] z [...] października 1946 r. sygn. akt [...] o przywróceniu spadkobiercom W. W. posiadania Nieruchomości, Minister wskazał, że jakkolwiek sąd orzekł o tym, że nie była ona mieniem przedsiębiorstwa niemieckiego – i jako taka nie mogła przejść na własność Skarbu Państwa – to jednocześnie brak jest jednak dowodów na wydanie Nieruchomości spadkobiercom W. W.. Minister zaznaczył, że przyczyną takiego stanu rzeczy było najprawdopodobniej wejście w życie Dekretu, który w art. 6 ust. 1 stanowił, że nie może być przywrócone posiadanie majątku opuszczonego, którego wywłaszczenie jest dopuszczalne na zasadzie art. 1. Tym samym, jeżeli nie doszło do wykonania postanowienia z [...] października 1946 r. przed [...] kwietnia 1948 r., to późniejsze jego wykonanie nie było dopuszczalne. Minister zaznaczył, ze w zebranym materiale dowodowym nie odnaleziono dokumentu potwierdzającego wprowadzenie spadkobierców W. W. w posiadanie wywłaszczonej nieruchomości i w związku z tym nie ma podstaw do przyjęcia tezy o przerwaniu władania przedmiotową nieruchomością przez J.. Tym samym należy przyjąć, że władanie nieruchomością uzyskane po ustąpieniu okupanta trwało aż do wydania orzeczenia z [...] stycznia 1955 r. Takiego dokumentu nie przedstawili również Wnioskodawcy. Przedstawiona przez nich kopia postanowienia Sądu Grodzkiego w [...] z [...] października 1946r. opatrzona adnotacją o wpływie sprawy do komornika potwierdza zakończenie postępowania egzekucyjnego bez wprowadzenia w posiadanie. Zgodnie bowiem z ówcześnie obowiązującym art. 555 k.p.c po ukończeniu postępowania egzekucyjnego komornik winien zaznaczyć na tytule wykonawczym wynik egzekucji i tytuł zatrzymać w aktach sprawy. Jeżeli zaś świadczenia objęte tytułem nie zostały zaspokojone całkowicie, tytuł należało zwrócić wierzycielowi. Skoro zatem Wnioskodawcy posiadają oryginał postanowienia Sądu, to oznacza, że zgodnie z ww. przepisem, że nie zostali wprowadzeni w posiadanie przedmiotowej nieruchomości. Powyższe okoliczności zdaniem Ministra przesądziły o tym, że nie zostały w rażący sposób naruszone przepisy art. 1 i 2 Dekretu, przez co brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie znaleziono także podstaw do stwierdzenia zaistnienia innej przesłanki stwierdzenia nieważności. Minister utrzymał zatem w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie z [...] września 2011 r. A. L. złożyła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra z [...] października 2018 r., wnosząc o jej uchylenie w całości. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia: – art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 127 § 3 w zw. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z [...] stycznia 1955 r. zapadłej z rażącym naruszeniem przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] art. 1-4 Dekretu polegającym na tym, iż bezzasadnie uznano, ze spełnione są przesłanki wywłaszczeniowe wskazane w powołanych przepisach, oraz wydanie orzeczenia wywłaszczeniowego wobec osoby zmarłej w 1944 roku, tj. W. W.; – art. 7 i art. 8 k.p.a. w związku z art. 77 i 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie szeregu argumentów przedstawionych w pismach pełnomocników w toku trwającego 17 lat postępowania administracyjnego oraz oparcie rozstrzygnięcia o niepełny materiał archiwalny, mimo faktu, iż zgodnie z obowiązujących wówczas prawem dokumenty związane z "wywłaszczeniem" musiały zostać zarchiwizowane. W uzasadnieniu skargi zarzucono Ministrowi m. in: bezpodstawne przyjęcie, że stosowny wniosek o wywłaszczenie mienia został złożony do właściwego organu i w zakreślonym przepisami prawa terminie, pomimo braku odnalezienia go w materiałach archiwalnych; nieuzasadnione przyjęcie, że Dekret był właściwą podstawą wydania orzeczenia z [...] stycznia 1955 r.; sprzeczne z ustalonym stanem faktycznym przyjęcie, że nie doszło do przerwania posiadania przedmiotowej Nieruchomości przez podmioty państwowe, w tym bezpodstawne przyjęcie, że komornik sądowy nie wykonał czynności egzekucyjnych; nieuzasadnione przyjęcie, że wydanie orzeczenia z [...] stycznia 1955 r. wobec osoby zmarłej nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy; nieuzasadnione rozstrzygniecie wątpliwości wynikających z braku zebrania całości materiału dowodowego na niekorzyść Wnioskodawców, w tym Skarżącej. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. Stosownie do art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy decyzja została wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. (III ARN 70/95, OSNP 1996/18/258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze -skutki, które wywołuje decyzja ( m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok z 30 marca 2004 r. IVSA 3763/03 Lex 156952). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym, wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnymi utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4 marca 2004 r. IVSA 3121/02 Lex 156916). Oceniając zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona wad uzasadniających konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności (art. 145 P.p.s.a.). Organ w sposób wnikliwy zebrał materiał dowodowy, w tym zwrócił się do różnych wymienionych w decyzji podmiotów o nadesłanie będących w ich posiadaniu dokumentów źródłowych. Następnie dokonał ich analizy pod kątem możliwości istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego. Należy zgodzić się ze Skarżącą, że decyzja powinna być wydana w stosunku do aktualnego na datę wywłaszczenia właściciela nieruchomości to jednak należy także uwzględnić racje ekonomiczne lub gospodarcze, które decyzja wywołała oraz ustalić czy rzeczywiście stwierdzone naruszenia mają znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego (por. wyrok NSA z 17 września 1997 r, sygn. akt III SA 1425/96, Lex 32626). Nieważna jest decyzja, która w sposób rażący narusza prawa a jej skutki są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności (wyrok NSA z 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97, Lex nr 41819). W aspekcie kręgu uczestników postępowania najważniejsze jest zatem czy spadkobiercy zmarłego właściciela nieruchomości nie brali udziału w postępowaniu. Dla tej oceny konieczne jest m.in. ustalenie jakie czynności były podejmowane przez organ wywłaszczeniowy. Orzeczenie wywłaszczeniowe zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945. Dekret ten został uchylony 5 kwietnia 1958 r. przez art. 56 ut. 1 pkt 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z Dekretem wywłaszczenie nieruchomości uzależnione było od wykazania, że: -nieruchomość została zajęta w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r, na cele wymienione w art. 2 pkt 1 Dekretu; - nieruchomość była w dacie wejścia w życie Dekretu we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstwa państwowego.. Celami o jakich była mowa w art. 2 pkt 1 Dekretu dotyczył nieruchomości które: 1. zajęte zostały: a) na cele budowy rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej; b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa; c) na cele wojskowe; d) pod ulice i place publiczne, skwery zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze; e) pod zalesienia lub melioracje; f) na cele użyteczności publicznej. Ponadto, zgodnie z art. 3 ust. 1 Dekretu ubiegający o wywłaszczenie winien zgłosić wniosek do właściwego wojewody do 31 grudnia 1950 r. Wbrew wywodom organu nabycie własności nieruchomości nie następowało z mocy prawa, o czym świadczy użyte w art. 1 ust. 1 Dekretu sformułowanie "dopuszcza się". Gdyby orzeczenie miało charakter deklaratatoryjny to po pierwsze, skutek odjęcia prawa własności następowałby z mocy prawa a orzeczenie organu jedynie by ten stan potwierdzało. Po drugie nie byłoby konieczności składania przez uprawnionego do wywłaszczenia wniosku w trybie art. 3 Dekretu. Nie ulega wątpliwości, że właścicielka tej nieruchomości W. W. zmarła [...] kwietnia 1944 r. Jej spadkobiercami na podstawie poświadczenia dziedziczenia byli: M. W., M. R., Z. N., W. W., K. W., C. W.. Spadkobiercami po zmarłym [...] sierpnia 1946 r. W. W. było Jego ww rodzeństwo. Jak wynika z zachowanych akt sprawy w postępowaniu wywłaszczeniowym bez wątpienia brał udział jeden z Jej spadkobierców tj. M. W.. Świadczy o tym choćby Jego odwołanie od orzeczenia wywłaszczeniowego (pismo z [...] września 1955 r.). Na piśmie tym widnieje adnotacja, że M. W. wnosząc odwołanie występuje w imieniu pozostałych spadkobierców. Ponieważ nie zachowały się inne dokumenty takie jak np. pełnomocnictwa, to uzasadnione jest przyjęcie, że M. W. działał w Ich imieniu. Potwierdza to m.in. dowód doręczenia orzeczenia (teczka 3/5 akt adm.), skierowanie do Niego orzeczenia z [...] stycznia 1956 r., prowadzenie z Nim korespondencji przez organ, doręczenie orzeczenia odszkodowawczego. W ocenie WSA, okoliczności te przesądzają, że ostatecznie orzeczenie wywłaszczeniowe zostało skierowane także do podmiotów uprawnionych tj. wszystkich współwłaścicieli nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu, w których imieniu działał jeden z nich, co w świetle art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności. Jak się wskazuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym skierowanie decyzji do osoby zmarłej przy jednoczesnym skierowaniu jej do jej spadkobierców nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że zaszła przesłanka z art. 156 K.p.a. (por. wyrok NSA z 14.10. 2009 r., sygn. akt I OSK 871/08, wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r., sygn. Akt I OSK 570/16, dostępne w CBOSA,). Z punktu widzenia skutków jakie wywołało orzeczenie należy zatem uznać, że w tym aspekcie nie doszło do naruszenia praw stron do uczestniczenia w postępowaniu skoro w ich imieniu działał jeden ze spadkobierców i skoro na ich rzecz następnie zostało przyznane odszkodowanie, które zostało złożone do depozytu sądowego. (postanowienie z [...] maja 1956 r. Sądu Powiatowego w [...][...]). Fakt, że organ procedował w sytuacji w której wiedział, że ujawniona w księdze wieczystej nie żyje, może co najwyżej być potraktowany jako uchybienie procesowe nie kwalifikujące się jako rażące. Kwestia czy wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy traktować jako rażące naruszenie prawa na przestrzeni lat nie jest jednolite. W niektórych orzeczenia NSA wskazuje, że jest to przesłanka nieważnościowa w innych natomiast, że nie o ile brali udział w toczącym się postępowaniu spadkobiercy osoby zmarłej. Sąd w tym składzie przyłącza się do drugiego ze stanowisk. Skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej prowadzi do skutków, które nie mogą być zaakceptowane z punktu widzenia praworządności o ile jednak poprzez działanie organu spadkobiercy zostali pozbawienie swych praw, pominięci. Oczywistym jest, że nie może być stroną postępowania osoba zmarła, skoro na skutek śmierci utraciła zdolność prawną. Jednakże w sytuacji gdy w postępowaniu brali udział Jej spadkobiercy niezasadne jest twierdzenie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nie bez znaczenia w aspekcie sprawiedliwości społecznej jest i to, że sami spadkobiercy zaniedbali ujawnienia swych praw w księdze wieczystej mimo, że spadkodawczyni zmarła przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Na gruncie tej sprawy niesporny był tytuł prawny do nieruchomości przed przejęciem jej przez okupanta niemieckiego, władanie nią i przedsiębiorstwem przez F. i wykorzystywanie na skład drewna, późniejsze jej użytkowanie przez J., przejęcie F. na rzecz Skarbu Państwa ale bez nieruchomości która nie stanowiła części składowej tego przedsiębiorstwa, wydanie rozstrzygnięcia o przywróceniu posiadania (postanowienie z [...] października 1946 r. o przywróceniu posiadania nieruchomości o obszarze [...] ha położonej przy ulicy [...] (KW [...] tom [...] wyk. [...]). W świetle tego postanowienia sporne stało się czy w dacie wejścia w życie Dekretu nieruchomość pozostawała we władaniu spadkobierców nieruchomości wywłaszczanej czy też nie gdyż była to jedna z przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia. Sąd w tym zakresie w pełni podziela wywody organu, że mimo tego że spadkobiercy poprzedniej właścicielki uzyskali orzeczenie o przywróceniu posiadania nieruchomości nie doszło do faktycznego wprowadzenia ich w posiadanie a zatem władanie przedmiotową nieruchomością pozostawało nadal po stronie jednostki organizacyjnej Skarbu Państwa. Świadczy o tym posiadanie przez spadkobierców dawnej właścicielki oryginału tytułu wykonawczego, co w świetle art. 555 K.p.c. stanowiło podstawę do uznania, że egzekucja nie była skuteczna. Poza tym Wnioskodawcy nie przedłożyli innego dowodu, który świadczyłby o tym, że objęli w posiadanie przedmiotowy grunt, co uniemożliwiałoby zastosowanie przepisów Dekretu. Przeciwnie. W aktach sprawy znajdują się dokumenty które świadczą o nieprzerwanym posiadaniu przez J. przedmiotowej nieruchomości (np. informacje dotyczące zatrudnienia i prowadzenia produkcji, informacje z zarządzenia Przewodniczącego Wojewody [...] w [...] z [...] września 1946 r. o ogłoszeniu wykazu przedsiębiorstw przechodzących na własność Państwa w tym Przedsiębiorstwa B.). Oczywiście postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte o czym świadczy adnotacja na postanowieniu Sądu Grodzkiego z [...] października 1946 r. pochodząca od komornika, to jednak fakt zwrotu tytułu wykonawczego uprawnionym, w świetle art. 555 kodeksu postępowania cywilnego, świadczy o negatywnym zakończeniu tego postępowania. Zgodnie z tym przepisem tytuł wykonawczy podlegał zwrotowi wierzycielowi w sytuacji gdy egzekucja nie została wykonana w części lub w całości. Powołany przez skarżącą art. 310 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 27 października 1932 r Prawo o sądowem postępowaniu egzekucyjnem (Dz.U.1932.93.803) nie kreuje domniemania wydania. Wprost przeciwnie z regulacji tej wynika, że konieczne jest dokonanie wprowadzenia przez komornika w posiadanie czyli konkretna czynność faktyczna. Czyni to niezasadnymi zarzuty skargi dotyczące objęcia przez następców prawnych nieruchomości w posiadanie. Przyjęcie koncepcji, że objęcie w posiadanie nieruchomości nie wymagało podjęcia żadnych czynności faktycznych oznaczałoby bezprzedmiotowość postępowania egzekucyjnego. Wystarczyłoby bowiem uzyskanie tytułu świadczącego o przywróceniu posiadania (w tym wypadku byłoby to postanowienie Sądu Grodzkiego w [...] z [...] października 1946 r.). W związku z tym organ wywłaszczeniowy w sposób prawidłowy uznał, że nieruchomość w dacie wywłaszczenia nie była w posiadaniu poprzedników prawnych dawnej właścicielki. Jak wynikało z ww postanowienia Sądu Grodzkiego nieruchomość była we władaniu Zjednoczenia Przemysłu Drzewnego Okręgu Zachodniego w [...], które zarządzało mieniem przejętego na rzecz Skarbu Państwa przedsiębiorstwa niemieckiego "F.", które zostało przejęte ex lege na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (D.U.1946, Nr 3, poz.17). Skarżący co prawda w skardze kwestionują zasadność tego przejęcia, to jednak przedmiotem obecnie rozpoznawanej sprawy nie jest kwestia zgodności z prawem orzeczenia o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa F.. W świetle tego orzeczenia jak i postanowienia o przywróceniu posiadania nie budzi wątpliwości fakt, że nieruchomość jako całość w okresie II wojny światowej była w posiadaniu F. – przedsiębiorstwa niemieckiego. Istotne jest to, że stawodawca w art. 1 ust. 1 dekretu z 7 kwietnia 1948 r. dopuścił wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od 1 września 1939 do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1 tego Dekretu. Wykładnia przepisu art. 1 ust. 1 Dekretu prowadzi do wniosku, że dla oceny czy nieruchomość została zajęta na cele publiczne miarodajny jest stan prawny i faktyczny istniejący w ww. przedziale czasowym. Wyliczenie celów publicznych ma w tym dekrecie charakter przykładowy. Chodzi jednak zawsze o cel który służy ogółowi, jest powszechny, dostępny dla całego społeczeństwa. Produkcja mebli była, w ocenie Sądu, podstawową gałęzią gospodarki narodowej i tak rozumianym celem publicznym, co potwierdza fakt przejęcia tej Fabryki w trybie ustawy z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. Tym samym zostały spełnione obie przesłanki z art. 1 ust. 1 Dekretu, których istnienie powodowało możliwość wywłaszczenia. Nieuchomość w dacie wejścia w życie dekretu znajdowała się we władaniu przedsiębiorstwa państwowego a w okresie wojny była przeznaczona na cele publiczne przedsiębiorstwa B., które zajmowało się produkcją mebli a więc służyło celom publicznym związanym z rozwojem podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi dotyczącego wątpliwości czy przedmiotowe orzeczenie zostało wydane na podstawie właściwej normy prawnej gdyż brak jest w sprawie dowodów wskazujących na to, że wniosek o wywłaszczenie został złożony do właściwego wojewody do 31 grudnia 1950 r., Sąd uznał go za niezasadny. Istotnie nie udało odnaleźć wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, jednakże przepis art. 3 ust. 1 Dekretu określający termin do złożenia wniosku nie jest terminem zawitym po którego upływie roszczenie wygasa. Ustawodawca nałożył w nim na ubiegającego się o wywłaszczenie obowiązek złożenia wniosku o wywłaszczenie do określonej daty nie określając jednak skutków ustawowych jego uchybienia. Oznacza to, że nawet naruszenie tego terminu nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 K.p.a. Istotnie organ nie odniósł się do podnoszonej w odwołaniu kwestii relacji pomiędzy dekretem z 7 kwietnia 1948 r. a dekretem Rady Ministrów z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (D.U. 1949, Nr 27, poz.197). Uchybienie to nie miało istotnego znaczenia. Dekret z 26 kwietnia 1949 r. nie miał w tej sprawie zastosowania bowiem dotyczył nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa bądź osób prawnych wymienionych w art.2 lub znajdujących się w ich zarządzie lub użytkowaniu – o czym stanowił art. 3 ust. 1 tego dekretu. Tymczasem dekret z 7 kwietnia 1946 r. dotyczył nieruchomości znajdujących się jedynie we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Jak wynika z akt sprawy, mimo poszukiwań w archiwach nie odnaleziono wielu dokumentów na podstawie których można byłoby w sposób nie budzący wątpliwości ocenić wprost czy organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe dochował przy prowadzeniu postępowania wszelkiej staranności. Wbrew jednak wywodom skargi, kierując się wyrażoną w art. 16 § 1 zasadą trwałości decyzji administracyjnych, wątpliwości w zakresie zebranych dowodów czy podejmowanych czynności procesowych należy ocenić na korzyść ostatecznych decyzji a nie strony. Decyzja ostateczna jako wprowadzona do obrotu prawnego korzysta z domniemania legalności a nieważności nie można domniemywać. Oznacza to, że tylko w sytuacji w której zostanie wykazane, że decyzja obarczona jest jakąkolwiek wadą z art. 156 § 1 K.p.a. istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Aby zatem strona wnioskująca o stwierdzenie nieważności mogła skutecznie postawić organowi zarzut działania z rażącym naruszeniem prawa musi wykazać, że kwestionowana decyzja jest obciążona wadą określoną w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Do podważenia decyzji w tym trybie nie wystarczy samo twierdzenie strony, że kwestionowana decyzja jest wadliwa i że została wydana w innych okolicznościach, niż wskazane w jej uzasadnieniu albo że brak dokumentów uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji (skoro bowiem ich nie ma to nie były sporządzone). Brak dokumentu nie może, w ocenie Sądu, z góry przesądzać o rażącym naruszeniu prawa przez organ wydający decyzję podlegającą kontroli w trybie nadzwyczajnym. Przeciwny pogląd podważałby sens instytucji stwierdzenia nieważności decyzji gdyż prowadziłby do wniosku, że skoro dokumentu brak a był on istotny to doszło do rażącego naruszenia prawa. Ocena stopnia naruszenia prawa (czy jest ono rażące, czy też nie) oraz związku tego naruszenia z wydaną decyzją, wymaga w każdej sprawie dokonania indywidualnych ustaleń, które łącznie określają tok rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia. W konsekwencji nie można z góry przyjąć, że brak jakiegokolwiek dokumentu mającego zastosowanie w sprawie oznacza, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Domniemanie legalności wydanej decyzji oznacza, że niemożliwym jest stwierdzenie jej nieważności przy braku dowodów wydania decyzji z naruszeniem prawa. (p. wyroki NSA z: 23 lutego 2018 r. sygn. akt. I OSK 745/16, 13 grudnia 2017r., I OSK 1448/17, 31 października 2017 r., I OSK 3447/15, 18 października 2017 r., I OSK 1322/17). Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 7, 8 i 77 § 1, 80 K.p.a. w mieć wpływ na wynik sprawy. Mimo, że organ wadliwie przyjął, że orzeczenie wywłaszczeniowe miało charakter deklaroatoryjny, to ostatecznie doszedł do niewadliwych wniosków, co do braku podstaw do stwierdzenia jej nieważności. W pozostałym zakresie organ ustalił na podstawie dostępnych dowodów stan faktyczny, ocenił te dowody i doszedł do niewadliwych wniosków co do braku podstaw do stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego. Fakt, że nie odnaleziono części dokumentów, mimo że organ zwracał się do szeregu instytucji w tym do Archiwów Państwowych, nie zmienia tego, że dokumentów tych po prostu nie odnaleziono. Nie uprawnione jest wywodzenie z tego, że skoro dokumenty nie zachowały się to ma to świadczyć na korzyść strony. Kwestia istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności jest wyłącznie kwestią oceny prawa a nie oceny dowodów. Naruszenie prawa w zakresie ustaleń faktycznych i oceny materiału dowodowego nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 K.p.a. (por. wyrok NSA z 8 maja 2018 r. sygn.. akt II GSK 1501/16), LEX nr 2503297). Sąd nie stwierdził także z urzędu wad których istnienie prowadziłoby do konieczności wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.