IV SA/Wa 351/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi P. U. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem nr [...] z [...] października 2016 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku Pani P. U. R. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z [...] stycznia 2015 r. zezwalającej P. z siedzibą w Z. na nabycie nieruchomości w drodze łączenia spółek. Organ odmówił wszczęcia postępowania stwierdzając, iż wniosek został wniesiony przez osobę niebędącą stroną. Następnie postanowieniem nr [...] z [...] grudnia 2016 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po ponownej analizie sprawy w ramach zażalenia, utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie. Rozpatrując wniosek Pani P. U. R. organ stwierdził, iż decyzja zezwalająca P. na nabycie nieruchomości, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca pozostaje poza jej interesem prawnym. Żądanie skarżącej oparte jest na roszczeniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a więc oparte jest jedynie na hipotetycznym założeniu, iż jest ona współwłaścicielem nieruchomości. W opinii organu nie jest legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami mającymi wystąpić dopiero w przyszłości. Zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Opisując elementy składowe definicji strony w postępowaniu administracyjnym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 grudnia 2005 r. (sygn. akt II OSK 310/05) wskazał, iż cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Jak dalej wskazał NSA w powołanym wyroku postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Tak więc jak podkreślił NSA przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Interes prawny powinien być więc bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Ponadto, musi być uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają. W opinii organu przepisy prawa procesowego których naruszenie zarzucono organowi zostały zastosowane prawidłowo. Odmowa wszczęcia postępowania była bowiem zasadna z uwagi na brak interesu prawnego po stronie Pani P. U. R. Podkreślono przy tym, że w zakresie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych nr [...] z [...] stycznia 2015 r. wnioskodawczyni już wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, a więc w związku z tym, iż skarżąca jako strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Minister Spraw Wewnętrznych postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2015 r. (utrzymanym w mocy postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z [...] grudnia 2015 r.) odmówił wznowienia postępowania wskazując, iż wnioskująca o wznowienie postępowania nie posiadała statusu strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z [...] sierpnia 2016 r. (sygn. akt [...]), który stał się prawomocny [...] października 2016 r. oddalił skargę Pani P. U. R., podzielając m.in. stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji co do braku u skarżącej interesu prawnego. W powołanym wyroku WSA wskazał wyraźnie, iż brak interesu skarżącej ma charakter oczywisty i możliwy do ustalenia bez potrzeby przeprowadzania zaawansowanego postępowania wyjaśniającego. Jednocześnie organ nie podzielił stanowiska strony w zakresie konieczności zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97§1 pt 4 k.p.a z uwagi na toczące się postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie organu wydanie Cudzoziemcowi zezwolenia na nabycie nieruchomości nie zmienia bezpośredniego stanu prawnego nieruchomości, nie decyduje o sposobie jej zagospodarowania oraz nie powoduje powstania ani zmiany stosunków cywilnoprawnych pomiędzy podmiotami. Wydana w tym zakresie decyzja nie wpływa zatem na możliwość dochodzenia praw przez skarżącą. Skargę na powyższe postanowienia złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. pełnomocnik Pani P. U. R. Zaskarżonym postanowieniom zarzucono : 1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.: art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego zawierającego definicję strony w postępowaniu administracyjnym, art. 61a Kpa wskazującego przesłanki warunkujące wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania oraz art. 158 § 1 Kpa zgodnie z którym rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 Konstytucji zgodnie z którym Rzeczypospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, art. 140 i następne Kodeksu cywilnego, dotyczące treści i wykonywania własności oraz art. 34 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późno zm.) zgodnie z którym zbycie nieruchomości nie może nastąpić, jeśli toczy się postępowanie administracyjne dotyczące prawidłowości nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Wskazane przepisy materialnoprawne skarżąca powołała jako podstawę z której wynika interes prawny Pani P. U. R. do występowania w charakterze strony w postępowaniach zakończonych wydaniem zaskarżonych postanowień w związku z faktem, iż jest ona następcą prawnym Pana J. U. właściciela wywłaszczonej nieruchomości, objętej decyzją zezwalającą, której stwierdzenia nieważności się domaga. Podkreślono, że przed Wojewodą [...] toczy się postępowanie administracyjne wszczęte [...] grudnia 1992 r. z wniosku Pana H. U.(spadkobiercy Pana J. U.) o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W związku z powyższym pełnomocnik skarżącej (spadkobiercy Pana H. U., a tym samym następcy prawnego Pana J. U.), wskazał, iż ma ona legitymację do występowania w postępowaniu przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji dotyczącym m.in. wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto skarżąca wskazała, iż Pan H. U. [...] września 2014 r. wystąpił do Ministra Infrastruktury i Rozwoju Regionalnego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 2000 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2001 r. potwierdzającej nabycie przez przedsiębiorstwo państwowe P. z mocy prawa [...] grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego działki gruntu objętej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z [...] stycznia 2015 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonych postanowieniach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, którym na podstawie art. 61 a §1 k.p.a odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku Pani P. U. R. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z [...] stycznia 2015 r. zezwalającej P. z siedzibą w Z. na nabycie nieruchomości w drodze łączenia spółek. W ocenie organu wniosek został wniesiony przez osobę nie będącą stroną. Wskazać należy więc, że zgodnie z przepisem art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeżeli zatem postępowanie w tym przedmiocie nie jest prowadzone z urzędu, istnieje istotnie ograniczenie kręgu podmiotów legitymowanych do wystąpienia z takim żądaniem, bowiem odnosi się do strony postępowania administracyjnego, którego nieważność dotyczy. Status strony w postępowaniu administracyjnym determinowany jest - co do zasady - normami prawa materialnego, które decydują o istnieniu interesu prawnego konkretnego podmiotu w konkretnej sytuacji faktycznej, w uzyskaniu rozstrzygnięcia o jego prawach i obowiązkach oraz kształtują jego treść (art. 28 k.p.a.). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wprawdzie postępowaniem odrębnym od postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji, o której legalności ma orzec organ wyższego stopnia, ale dotyczy tego samego stosunku materialnoprawnego, którego dotyczyła decyzja wydana w postępowaniu zwykłym. Dlatego z reguły, krąg podmiotów będących stronami w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym pokrywa się z kręgiem podmiotów będących stronami w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym (w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji). Bywają jednak od reguły tej odstępstwa. Mianowicie przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje również każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 176/09 - CBOSA). W sprawie niniejszej bezsporne jest, że skarżąca nie była stroną postępowania w postępowaniu o wydanie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z [...] stycznia 2015 r. zezwalającej P. z siedzibą w Z. na nabycie nieruchomości w drodze łączenia spółek. Nie ulega też wątpliwości, że nie jest ona właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości, których ewentualnie ta decyzja dotyczy. Ponadto wydanie cudzoziemcowi w/w zezwolenia nie powoduje ani powstania, ani zmiany jakichkolwiek stosunków cywilnoprawnych pomiędzy jakimikolwiek podmiotami. Jej interesu prawnego nie można wywodzić też w oparciu o tzw. "prawo refleksowe". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że chodzi tu o sytuację, w której prawo podmiotowe wykonywane przez uprawnionego może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawa przedmiotowego, a więc naruszenia uzasadniającego tym samym interes osoby trzeciej w tym, aby władza administracyjna poddała go ochronie prawnej (por. M. Maciołek: O publicznym prawie podmiotowym. Samorząd Terytorialny 1992, nr 1-2, s. 11; A. Matan, Komentarz do art. 28 k.p.a. - LEX 2010). Podkreśla się bowiem, że przepis art. 28 k.p.a. nie stawia wymogu, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego podmiotu w sposób bezpośredni (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014r., sygn. akt II OSK 2064/12 - CBOSA). Jednakże odnośnie omawianej kwestii trzeba zwrócić uwagę, że konieczność ochrony procesowej podmiotu dysponującego tzw. "prawem refleksowym" powstaje tylko wówczas, gdy ma miejsce naruszenie interesu osoby trzeciej, wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego, a jednocześnie brak jest bezpośredniego związku między sytuacją osoby trzeciej, a normą prawa materialnego, z której wynika interes prawny podmiotu naruszającego ten interes. Interes prawny wynikać może tak z przepisów materialnych prawa administracyjnego jak i przepisów prawa cywilnego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GSK 62/09 - LEX nr 597001 oraz wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 27/12 - LEX nr 1334134). W każdym jednak przypadku musi mieć charakter osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny. Tymczasem w niniejszej sprawie decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z [...] stycznia 2015 r. zezwalającej P. z siedzibą w Z. na nabycie nieruchomości w drodze łączenia spółek nawet pośrednio nie wpływa na prawa i obowiązki skarżącej w ten sposób, aby wymagało to ochrony procesowej jej praw w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji. Brak bowiem przepisu prawa materialnego, którego naruszenie w/w decyzją powodowałby konieczność ochrony interesów skarżącej w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności tej decyzji. W każdym razie nie są takimi przepisami powołane przez skarżącą przepisy kodeksu cywilnego i ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 140 k.c. dotyczy zasad wykonywania własności. Decyzja zezwalająca cudzoziemcowi na nabycie nieruchomości nie ogranicza jednak osób trzecich w dochodzeniu swoich roszczeń do nieruchomości. Z kolei art. 34 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm.) zawarty w dziele II ustawy zakazujący zbycie nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego na rzecz osób fizycznych i prawnych, jeżeli toczy się postępowanie administracyjne dotyczące prawidłowości nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Tymczasem w oparciu o kwestionowaną przez skarżącą decyzję nie wystąpiło zdarzenie prawne polegające na zbyciu nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego na rzecz osoby fizycznej lub prawnej (art. 34 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Przedmiotem złożonego wniosku, a następnie wydanej przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. Nr [...] było udzielenie zezwolenia spółce P. z siedzibą w Z. (spółce przejmującej) na nabycie w drodze łączenia się spółek, poprzez przeniesienie całego majątku spółki P. z siedzibą w Z. (spółka przejmowana) na spółkę P. z siedzibą w Z., prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości opisanych w wykazie stanowiącym załącznik nr l do tej decyzji. Z tego też względu, zarzut naruszenia przez organ art. 34 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy uznać za niezasadny. W konsekwencji skarżąca nie wykazała, że posiada skuteczne roszczenia o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji, gdyż nie jest uprawniona do żądania wszczęcia i uczestniczenia w tym postępowaniu, bowiem nie dotyczy ono jej własnego interesu prawnego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga bowiem ustalenia bezpośredniego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Aktualność interesu prawnego oznacza, że nadaje się on do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej i wiąże się z realnością, co oznacza że powinien on istnieć w dacie stosowania norm. Odróżnić zatem należy interes faktyczny od interesu prawnego. Z interesem faktycznym mamy do czynienia wtedy, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może wskazać przepisu prawa, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracyjnego. Z taką sytuacja mamy do czynienia w sprawie. Jak bowiem wskazano powyżej wydanie cudzoziemcowi zezwolenia na nabycie nieruchomości nie powoduje ani powstania ani zmiany jakichkolwiek stosunków cywilnoprawnych pomiędzy jakimikolwiek podmiotami. Zgodnie z art. 1a ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców minister właściwy do spraw wewnętrznych bada jedynie czy cudzoziemiec posiada więzi z Polską warunkujące wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości oraz czy nabycie nieruchomości przez cudzoziemca nie spowoduje zagrożenia dla obronności, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, a także nie sprzeciwiają się względy polityki społecznej i zdrowia społeczeństwa. W toku postępowania organ dokonuje ustaleń na podstawie dokumentów. O tym kto jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości rozstrzyga zatem treść księgi wieczystej. Z przedłożonych do akt postępowania dowodów, które zakończyło się wydaniem decyzji Nr [...] dnia [...] stycznia 2015 r., to jest odpisów z ksiąg wieczystych KW nr [...]/[...]/[...] i [...]/[...]/[...], wynikało, iż prawo własność nieruchomości oraz prawo użytkowania wieczystego wpisane były na rzecz spółki P. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2016 poz. 790 z późno zm.), domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie zgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie może być obalone w postępowaniu administracyjnym jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z 23 czerwca 2006 r., I OSK 1010/05). Domniemania z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece nie obala również dokonanie wpisu ostrzeżenia dotyczącego niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości (postanowienie SN z 6 kwietnia 2011 r., I CSK 367/10). Zgodnie z wyrokiem WSA z [...] sierpnia 2016 r. (sygn. akt [...]), który Sąd podziela, domniemania wynikającego z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, nie obala złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowych z [...] września 2000 r. oraz [...] września 2002 r. wydanych przez Wojewodę [...]. Z uwagi na powyższe słusznie organ uznał, że w sprawie nie było podstaw do zawieszania postępowania o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości wszczętego z wniosku P. i z tego też powodu w niniejsze sprawie nie doszło w tym przedmiocie do uchybienia przepisów prawa. Ponadto podkreślenia wymaga, że okoliczność braku podstaw do przypisania Panu H. U. (obecnie jego następcom prawnym: Pani P. U. R. oraz Panu D. U.) interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., a tym samym braku uznania go za stronę w postępowaniu o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości była przedmiotem decyzji ministra właściwego do spraw wewnętrznych Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. minister właściwy do spraw wewnętrznych uznał, że żądanie dopuszczenia Pana H. U. do udziału w postępowaniu o wydanie zezwolenia oparte było na hipotetycznym założeniu, które niekoniecznie może zostać potwierdzone w postępowaniu przed sądem powszechnym, czy też w toku postępowań dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. Dodatkowo w trakcie postępowania administracyjnego nie została przesądzona kwestia ewentualnej zasadności zgłoszonych przez Pana H. U. roszczeń cywilnoprawnych, czy też zasadności podnoszonych zarzutów w stosunku do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2002 r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2000 r. Tym samym w ocenie Sądu słusznie organ uznał, że w sytuacji gdy skarżąca wywodzi swój interes prawny ze zdarzeń i okoliczności mających wystąpić dopiero w przyszłości tj. z roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a więc opiera je de facto jedynie na hipotetycznym założeniu, iż jest ona współwłaścicielem nieruchomości, to nie można było uznać, że jest ona legitymowana do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Sąd nie uwzględnił także zarzutu pełnomocnika Skarżącej dotyczącego naruszenia przez Ministra art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późno zm.) Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Art. 37 ust. 1 Konstytucji stanowi zasadę, że kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolite Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa (art. 37 ust. 2 Konstytucji RP). Ustawa z 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców wprowadza ograniczenie w nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców polegające na obowiązku złożenia przez cudzoziemca stosownego wniosku do ministra właściwego do spraw wewnętrznych wraz z kompletem niezbędnych dokumentów w celu uzyskania zezwolenia. Dlatego też za nieuzasadniony należy uznać zarzut strony skarżącej dotyczący ingerencji w przysługującej Skarżącej prawo własności. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Omówione powyżej ograniczenie wprowadzone zostało właśnie ustawą o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Istotne jest również to, że ustawa ta umożliwia nabycie przez cudzoziemca nieruchomości pod warunkiem uzyskania stosownego zezwolenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych (wyrok WSA z 7 października 2009 r. V SA/Wa 657/09). Przepisy ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie niweczą istoty prawa własności, lecz wprowadzają pewnego rodzaju ograniczenia mające na uwadze konieczność zagwarantowania ochrony prawa własności w aspekcie pewności obrotu prawnego. Wymaga także podkreślenia, iż zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego, wszczęcie postępowania może nastąpić bądź z urzędu, bądź na żądanie strony, co wynika z art. 61 § 1 k.p.a. "Od dnia 11 kwietnia 2011 r. obowiązuje art. 61a k.p.a., dodany przez ustawę z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 z późno zm.). Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W postępowaniu administracyjnym zwyczajnym badanie przymiotu strony następuje zatem już na etapie wstępnej weryfikacji podania. Jeżeli podmiot, żądający wszczęcia postępowania, nie jest stroną, właściwym sposobem załatwienia sprawy jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Nie ma w obecnym stanie prawnym podstaw, aby odmiennie traktować zagadnienie badania przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym, w szczególności zaś - w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji gdy kwestia nie posiadania przez stronę interesu prawnego nie budzi wątpliwości organu. Przepis art. 157 § 2 k.p.a. stanowi - postępowanie nieważnościowe może być wszczęte z urzędu lub na wniosek strony" (wyrok WSA z l marca 2016 r., VII SAlWa 1190/15). Tym samym, po złożeniu przez pełnomocnika skarżącej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, minister właściwy do spraw wewnętrznych był uprawniony do badania już na wstępie wstępnym, czy wniosek pochodzi od podmiotu legitymującego się przymiotem strony w tym postępowaniu. Biorąc powyższe pod uwagę w przedmiotowej sprawie minister właściwy do spraw wewnętrznych nie naruszył tym samym przepisów postępowania, w tym między innymi art. 28 kpa, art. 61a §1 oraz art. 158 §2 kpa. Brak posiadania przez Skarżącą przymiotu strony uniemożliwiał w konsekwencji uzyskanie w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcia merytorycznego i obligował organ do wydania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.