IV SA/Wa 379/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwane dalej SKO), po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o. o. (zwana dalej Spółką) od decyzji Zarządu [...] z dnia [...] lipca 2018 roku, Nr [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu trzech budynków wielorodzinnych z garażami w podpiwniczeniu i zagospodarowaniem terenu oraz szczelnego zbiornika retencyjnego na działce oznaczonej nr [...] w obrębie [...] położonej u zbiegu ul. [...] i ul. [...] na terenie [...] - uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ I. instancji. Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco. Jak podało SKO w uzasadnieniu swej decyzji kasacyjnej, podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy stanowił brak wystarczającego uzbrojenia terenu w postaci drogi publicznej o odpowiednich parametrach dla zabudowy wielorodzinnej. SKO nadmieniło, że inwestor przewidywał wjazd na teren inwestycji od ul. [...]. Otrzymał negatywną opinię Zarządcy drogi, a obecnie zmienił swój zamiar i chce zrealizować wjazd od ul. [...]. Zdaniem SKO, Spółka w toku postępowania odwoławczego pismem z dnia 19 listopada 2018 roku wskazała, że nie będzie realizowała zjazdu z ul. [...] lecz z ul. [...]. Do pisma załączono decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2018 r. Nr [...], wyrażającą zgodę na lokalizację na czas nieograniczony zjazdu indywidualnego z drogi gminnej ul. [...] na działce nr ew. [...] z obrębu [...] do nieruchomości niezagospodarowanej i niezabudowanej, położonej u zbiegu ul. [...] i ul. [...] w [...] oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] na określonych w tej decyzji warunkach. Organ odwoławczy uznał zatem, że zmieni się kilka istotnych parametrów wnioskowanej inwestycji. Przede wszystkim zmieni się front działki, co przekłada się na szerokość obszaru analizowanego i może mieć wpływ na ustalenie parametrów zabudowy w obszarze analizowanym. Koniecznym też będzie wyznaczenie linii zabudowy dla nowej inwestycji od strony ul. [...], jak również przygotowanie nowego projektu decyzji o warunkach zabudowy i uzyskanie dla tej decyzji stosownych uzgodnień. We wniesionej skardze [...] sp. z o. o. zakwestionowała zasadność wydania decyzji kasacyjnej. Stwierdziła, że zmiana obsługi komunikacyjnej miała już miejsce przed I. instancją i została uwzględniona przez Zarząd [...]. W efekcie sporządzono nowy projekt decyzji o warunkach zabudowy i poddano go uzgodnieniom, przy czym zarządca drogi ponownie wydał negatywną opinię. Organ I. instancji rozważał więc zarówno możliwość skomunikowania inwestycji od ulicy [...] jak i od ulicy [...]. Wobec tego argumentacja SKO nie była uprawniona i Organ odwoławczy winien wydać decyzję merytoryczną w sprawie. Skarżąca zaznaczyła, że w przedstawionych opiniach Burmistrz [...] odniósł się do okoliczności, które w niniejszej sprawie w ogóle nie powinny być brane pod uwagę przy dokonywaniu uzgodnienia. Nie powinien czynić ustaleń co do tego, czy istniejąca ulica [...] oraz ulica [...] są wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym), a powinien ograniczyć się do ustalenia, czy istnieje możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu na skutek realizacji inwestycji stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania (art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych). Kwestię tę zaakceptowała I. instancja i nie odniósł się do niej Organ II. Instancji. Brak wskazówek w tym zakresie (jedynej kwestii spornej) uniemożliwia prawidłowe rozstrzygnięcie niniejszej sprawy i przyczynia się do zwłoki w jej rozpoznaniu, podczas gdy postępowanie toczy się już od 2013 r. Spółka zakwestionowała też, by zmiana drogi, z której odbędzie się obsługa komunikacyjna inwestycji powodowała zmianę frontu działki, przytaczając orzecznictwo na poparcie swej tezy. Z ostrożności procesowej Skarżąca dodatkowo wskazała, że nawet gdyby przyjąć, iż zmiana ulicy, z której miałaby odbywać się obsługa komunikacyjna inwestycji, spowodowałaby zmianę frontu działki, to również brak było w niniejszej sprawie podstaw do uchylenia decyzji Organu I. instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy miał możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a. Nie ma racji Organ II. instancji twierdząc, że zmiana frontu działki powodowała konieczność sporządzenia nowego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca podkreśliła także, iż fakt, że Organ I. instancji odmówił wydania warunków zabudowy, nie oznacza, że Organ odwoławczy nie może wydać decyzji reformatoryjnej. Możliwe jest bowiem dokonanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmiennej oceny wyników analizy urbanistycznej, pozwalającej na ustalenie warunków zabudowy i wydanie decyzji na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (przytoczył: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2198/15, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt: II OSK 1986/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt: II OSK 1299/11). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie sprzeciwu, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sprzeciw został oparty na uzasadnionych podstawach. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie nadmienić należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonana poprzez art. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). W ustawie zmieniającej wprowadzono przepisy przejściowe. W zakresie procedury administracyjnej przepisem tym jest art. 16, który stanowi, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (czyli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego), w brzmieniu dotychczasowym, z tym, że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a – 96n ustawy zmienianej w art. 1. Zważywszy, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy doszło w związku z wnioskiem Skarżącej z 2013 r., znajdowały w niej zastosowanie reguły procesowe obowiązujące sprzed tej nowelizacji. Stosowanie zaś do art. 138 § 2 k.p.a. (w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r.), "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Zatem to właśnie brzmienie przytoczonego przepisu stanowiło zasadniczy punkt odniesienia w przedmiotowej sprawie. Podstawę do rozpoznania niniejszego sprzeciwu stanowił zaś art. 64a p.p.s.a., w myśl którego – od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W orzecznictwie podkreśla się, że w tych sytuacjach możliwości rozpoznania sprawy oraz orzekania przez sąd administracyjny podlegają istotnemu ograniczeniu, sprowadzając się jedynie do kontroli legalności rozstrzygnięcia kasacyjnego w świetle ustawowych przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast – co do zasady – obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne oraz niedopuszczalne. Dokonując kontroli legalności rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, ponieważ na skutek uchylenia decyzji Organu I. instancji sprawa powraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym Organem (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Decyzja kasacyjna stanowi bowiem jedynie rozstrzygnięcie procesowe, które nie kształtuje stosunku materialnoprawnego. Wydanie zaś decyzji kasacyjnej wymaga kumulatywnego spełnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., tj. po pierwsze, wskazania, że decyzja Organu I. instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, i po drugie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Regulacja z art. 138 § 2 k.p.a. oparta została bowiem na kryterium nienaruszalności zasady dwuinstancyjności. Kasacyjne rozstrzygnięcie może więc zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości Organu II. instancji, co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Stosownie bowiem do tego przepisu, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem Organ I. instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas Organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w niewielkim zakresie, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się zatem w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). W świetle przytoczonych regulacji prawnych i poczynionych rozważań, Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji SKO w [...] z [...] grudnia 2018 r., w oparciu o powołane przepisy tyczące badania istnienia podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ Organ II. instancji nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego niniejszej sprawy. Pominął całkowicie, że do zmiany sposobu skomunikowania tej inwestycji doszło już w postepowaniu przed I. instancją. Pierwotne warunki zabudowy zostały negatywnie zaopiniowane przez Burmistrza [...] [...] lutego 2017 r., gdy to obsługa komunikacyjna miała mieć miejsce od ul. [...]. Na skutek tego Inwestor zmienił miejsce obsługi komunikacyjnej. Już 7 sierpnia 2017 r. poinformował Organ I. instancji o zmianie lokalizacji obsługi komunikacyjnej terenu objętego jego zamierzeniem z ul. [...] na ul. [...] (drogi publiczne). W efekcie zmodyfikowano projekt decyzji o warunkach zabudowy i ponownie przedłożono go do uzgodnienia zarządcy drogi - Burmistrzowi [...] ([...] sierpnia 2017 r.), który także i w tym wypadku sporządził negatywną opinię z [...] września 2017 r. W tej sytuacji argumentacja, którą posłużyło się SKO do wydania decyzji kasacyjnej, nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym tej sprawy. Wobec tego SKO nie było uprawnione do wydania decyzji kasacyjnej, a zobowiązane do rozstrzygnięcia tej sprawy, oceny czy decyzja odmowna I. instancji była prawidłowa, odnosząc się także do zarzutów odwołania, z rozważeniem zasadności przeprowadzenia postepowania uzupełniającego w trybie art. 136 k.p.a. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. - orzekł w pkt I. sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania (wpisu od sprzeciwu, kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa) orzeczono, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. - w pkt II. sentencji wyroku.