IV SA/Wa 3795/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. sprawy ze skarg L. O. i J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargi Decyzją z dnia [...] września 2014 r. [...] Prezydent W. powołując się na art. 4 pkt 9b1, art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami Dz. U z 2014r. Nr 518 ze zm. ) orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne [...], przejętej na własność Skarbu Państwa na podstawie Aktu Notarialnego Rep. Nr [...] z dnia [...] maja 1974 r. Odwołanie od tej decyzji wnieśli L. O. oraz J. P. Decyzją z dnia [...] październik 2015 r. Nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a oraz art. 9 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 782, dalej u.g.n.) utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta W. W uzasadnieniu organ wskazał, że ww nieruchomość objęta była lokalizacją szczegółową nr [...] z dnia [...] grudnia 1964 r. wydaną przez Prezydium Rady Narodowej W. z przeznaczeniem pod urządzenie izolacyjnej strefy ochronnej wokół [...]. Na dzień wywłaszczenia stanowiła ona własność M. P., co stwierdzone zostało na podstawie aktu własności ziemi Nr [...] rep. [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. O zwrot nieruchomości położonej przy ul. [...] przejętej na własność Skarbu Państwa na podstawie Aktu Notarialnego Rep. Nr [...] z dnia [...] maja 1974 roku wystąpił w dniu 26 czerwca 2007 r. J. P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Powyższy wniosek został uzupełniony w dniu 18 czerwca 2008 roku przez M. P. oraz L. O., w imieniu których na podstawie udzielonych pełnomocnictw wystąpił również profesjonalny pełnomocnik. W toku postępowania ustalono, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] w Warszawie sygn. akt [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. spadek po zmarłej M. P. nabyli L. O. oraz J. P., którzy uprzednio złożyli wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Po zbadaniu odwołania analizie akt niniejszej sprawy, Wojewoda [...] wskazał więc, że zgodnie z aktualnie obowiązującym art. 142 ust. 2 ustawy z 21 lipca 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) w sprawach zwrotów nieruchomości, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: - pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, me rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo - pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zgodnie z art. 137 ust. 2 u.g.n. jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot. W aktualnym stanie prawnym o zbędności. Organ rozpatrując sprawę zwrotu nieruchomości wywłaszczonej wskazał, że związany jest treścią art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który zawiera zamknięty katalog okoliczności, w których można, uznać nieruchomość za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i który to katalog nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Zbędność przejętej nieruchomości stanowi materialnoprawną przesłankę do jej zwrotu na rzecz uprawnionego podmiotu. Z uwagi na powyższe, w postępowaniu o zwrot nieruchomości konieczne jest jednoznaczne ustalenie przez organ orzekający rzeczywistego celu wywłaszczenia. Dopiero bowiem wtedy możliwe stanie się badanie przez organ prowadzący postępowanie, czy cel ten został, czy też nie został zrealizowany w aspekcie jego zgodności z celem, na jaki nieruchomość została przejęta. Ustalenie celu wywłaszczenia co do zasady następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej. Jednak w sytuacji, gdy cel ten określony jest w decyzji w sposób ogólnikowy, nieprecyzyjny lub bardzo generalny, organ prowadzący postępowanie zwrotowe jest zobowiązany ustalić precyzyjnie cel wywłaszczenia, jaki miał być zrealizowany na konkretnej nieruchomości. To uszczegółowienie winno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, która powstała w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. W dniu [...] maja 2014 roku odbyły się oględziny nieruchomości położonej przy ul. [...] oznaczonej jako działki nr [...], w trakcie których został sporządzony protokół. Podczas oględzin stwierdzono, że: • działka ewidencyjna nr [...] z obr. [...]- w całości zajęta jest pod [...], • działka ewidencyjna nr [...] z obr. [...] - częściowo zajęta jest pod [...], w pozostałej części pod zieleń, • przez działkę ewidencyjną nr [...] z obr. [...] przebiega 1 pas [...], -od strony ulicy [...] działka stanowi teren zielony, • w działce ewidencyjnej nr [...] z obr. [...] - od strony południowej zlokalizowany jest jeden pas [...], w pozostałej części działka stanowi teren zielony, od strony północnej granica działki przebiega wzdłuż pasa drzew wysokich, • działka ewidencyjna nr [...] z obr. [...] porośnięta jest drzewami wysokimi, od strony południowej na części działki znajduje się fragment zieleni bez drzew wysokich, miejscami zakrzaczony, • działka ewidencyjna nr [...] z obr. [...] - działka porośnięta jest drzewami wysokimi . Organ wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem [...] Sp. z o. o. zawartym w piśmie z dnia 18 grudnia 2012 roku, [...] zlokalizowane w ul. [...] zostało wybudowane na podstawie decyzji lokalizacyjnej Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1973 r. w ramach realizacji [...] (na odcinku od [...] przy ul. [...] do [...]). Wg opinii [...] Sp. z o. o. linia tramwajowa została oddana do eksploatacji w 1977 r. Z Aktu Notarialnego Rep. Nr [...] z dnia [...] maja 1974 r. stanowiącego postawę przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa wynika, iż nieruchomość została wywłaszczona z przeznaczeniem pod strefę izolacyjną dla [...] zgodnie z decyzją o lokalizacji Nr [...] z dnia [...] grudnia 1964 roku. W dniu [...] marca 1962 roku dla terenu obejmującego przedmiotową nieruchomość wydane zostało przez Prezydium Rady Narodowej w W. wskazanie terenu znak: [...] dot. inwestycji pasów izolacyjnych [...]. Określało ono warunki zagospodarowania terenu. Zgodnie z wytycznymi, obsadzenie terenu objętego lokalizacją miało mieć charakter izolacyjny. Nie przewidywano użytkowania tej zieleni jako zieleni publicznej i związku z tym nie przewidywano wyposażenia jej w ścieżki rowerowe, ławki, itp. Zgodnie ze wskazaniem terenu należało opracować obsadzenie zwarte zielenią niską i wysoką gatunkami mieszanymi, przy użyciu drzew liściastych. Dobór gatunków miał być dostosowany do warunków glebowych na tym terenie i winien uwzględniać gatunki szybko rosnące i odporne na zanieczyszczenia przemysłowe powietrza. Z analizy treści decyzji o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] grudnia 1964 roku oraz załącznika mapowego Nr [...] wraz z mapą zasadniczą z zaznaczoną nieruchomością w ocenie organu wynika, iż działki będące przedmiotem prowadzonego postępowania położone są w południowej części strefy ochronnej [...], w pobliżu ulic [...]. Zgodnie z wytycznymi do lokalizacji szczegółowej pasów izolacyjnych przy [...], będącymi załącznikiem do decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 1964 roku, przedmiotowy teren powinien zostać obsadzony zwartą zielenią niską i wysoką przy użyciu drzew liściastych i iglastych. Gatunki drzew powinny być szybko rosnące i odporne na zanieczyszczenia powietrza. Obsadzenia miały mieć charakter izolacyjny. Nie przewidywano użytkowania tej zieleni jako zieleni publicznej. Możliwe było jedynie urządzenie funkcjonalnych skrótów komunikacyjnych. Ww. decyzja Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1964 roku została częściowo uchylona decyzją z dnia [...] października 1966 roku znak [...] w części oznaczonej na załączniku graficznym Nr [...]. Wyłączony obszar został przeznaczony pod lokalizację stacji redukcyjnej gazu. Z analizy załącznika mapowego Nr [...] wynika, iż działki ewidencyjne, będące przedmiotem prowadzonego postępowania nie znajdują się w granicach terenu objętego częściowym uchyleniem decyzji Nr [...]. Dla obszaru strefy izolacyjnej [...] przez Prezydium Rady Narodowej W. zostały opracowane wytyczne zagospodarowania. Opracowanie to wskazuje stan, jaki istniał na datę jego sporządzenia, tj. czerwiec 1970 roku. Zgodnie z ww. opracowaniem strefa ciągnęła się nieregularnym pasmem wokół [...] o pow. [...] ha. Z tego zalesiono lub adaptowano istniejące drzewostany do 1970 roku na obszarze około [...] ha, natomiast około [...] ha obejmują uprawy rolne i zabudowania w rejonie ulicy [...], a pozostałe około [...] ha stanowi nieużytki lub ugory. Na tym terenie istnieje zabudowa wiejska, która powinna ulec likwidacji. Koncepcja systemu przestrzennego wskazywała, iż w obrębie strefy izolacyjnej [...] wg lokalizacji z 1964 roku wymagane było pokrycie terenu zielenią w 100% (z wyjątkiem enklaw wydanych lokalizacji dla innych funkcji). Uzupełnieniem decyzji o lokalizacji strefy ochronnej Nr [...] z dnia [...] grudnia 1964 roku będącej celem wywłaszczenia, jest decyzja nr [...] z dnia [...] listopada 1971 roku. Decyzją nr [...] ustalono strefę ochronną [...] na terenie wskazanym na szkicu Nr [...], który stanowi integralną część ww. decyzji. Z analizy przedmiotowego szkicu - załącznika- mapowego do decyzji nr [...] wynika, iż nieruchomość będąca przedmiotem postępowania nie została objęta działaniem wskazanej decyzji. Decyzją z dnia [...] lipca 1975 roku znak [...] wydaną przez Urząd Miasta W., Wydział Urbanistyki i Architektury zatwierdzono plan realizacyjny inwestycji strefy izolacyjno - ochronnej wokół [...]. Zgodnie z pismem Urzędu [...] W. Wydział Architektury Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej znak: [...] z dnia [...] czerwca 1975 roku wskazującym przyjęty i obowiązujący program działań, zagospodarowanie odcinków stref izolacyjnych wg lokalizacji szczegółowej Nr [...] wzdłuż ulicy [...] miało odbyć się w latach 1973 - 1975. Realizację ww. zadań potwierdza mapa inwentaryzacyjna wykonania zadrzewień strefy zieleni wokół [...] dotycząca obiektu [...]. Przedmiotowa mapa nie zawiera daty wykonania. Została natomiast powołana w piśmie znak: [...] datowanym na dzień [...] marca 1977 roku. Obszar obejmujący nieruchomość wywłaszczoną Aktem Notarialnym Rep. Nr [...] z dnia [...] maja 1974 roku został określony na ww. mapie jako "zadrzewienia istniejące zrealizowane". Powołany dokument stanowi zatem potwierdzenie faktu, że teren w określonych przez art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami granicach czasowych został wykorzystany zgodnie z celem, na jaki dokonano wywłaszczenia. Dla oceny sposobu zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości wykorzystano zdjęcie lotnicze z 1982 roku (8 lat po dacie wywłaszczenia), które obrazuje sposób zagospodarowania nieruchomości. Treść zdjęcia lotniczego z 1982 roku' potwierdza, Iż w okresie 8 lat po dacie wywłaszczenia na nieruchomości oraz w otaczającym jej sąsiedztwie występowało zadrzewienie. W ocenie Wojewody [...] zdjęcie lotnicze należy uznać za wiarygodny środek dowodowy. Z uwagi na brak dokumentacji, na podstawie której prowadzona była inwestycja tj.: pozwolenie na budowę, dziennik budowy lub oddanie obiektu do użytkowania, zdjęcie lotnicze ma znaczący wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Wymienione zdjęcia lotnicze w powiązaniu z pozostałą częścią materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy zdaniem organu dowodzą, że na terenie przedmiotowej nieruchomości przeprowadzono zorganizowane, wykonane przez człowieka, a nie powstałe w sposób naturalny, zalesienie części przedmiotowej nieruchomości, nie zajętej pod inwestycję drogową. W ocenie organu odwoławczego opisane wyżej okoliczności świadczą o tym, że realizacja na terenie przy ul. [...] głównego zadania inwestycyjnego - [...] i terenów izolacyjnych została rozpoczęta w terminie, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n., zatem przesłanka zbędności przedmiotowego terenu na cel wywłaszczenia, wskazana w tym przepisie niewątpliwie nie wystąpiła. Jednocześnie, powołane dowody świadczą o nieziszczeniu się w przedmiotowej sprawie także przesłanki "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia wskazanej w art. 137 ust.1 pkt 2 u.g.n. Organ zgodził się również z ustaleniami Prezydenta W., zgodnie z którymi nieruchomości stanowiące działki ewidencyjne nr [...] zajęte są pod cel publiczny. Wymienione-działki stanowią część pasa drogowego drogi publicznej ul. [...], w której zlokalizowane jest [...]. Z informacji z rejestru gruntów przekazanej przez Biuro Geodezji i Katastru Urzędu W. wynika, iż użytki ww. działek ewidencyjnych oznaczone są jako "dr" - droga. Zrealizowanie na wywłaszczonej nieruchomości drogi publicznej, chociaż nie to było celem wywłaszczenia jest przesłanką negatywną zwrotu nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 maja 2003 r., II SA/Gd 1206/01, ONSA 2004, m 2, poz. 72, uznał bowiem, że skoro z art. 2 u.d.p. wynika iż drogi publiczne określonej kategorii nie mogą wraz z towarzyszącymi im gruntami należeć do kogoś innego niż podmiot publicznoprawny, który ma być właścicielem drogi o określonej kategorii, to realizacja drogi publicznej uniemożliwia przeniesienie własności na inny podmiot. Tym samym niemożliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości, na której zbudowano drogę publiczną, gdyż prowadziłoby to do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej (por. też wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 marca 2009 r., II SA/Bd 39/09, LEX m 569594, oraz wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., I OSK 361/08, LEX m 516045, a także wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 stycznia 2009 r., II SA/Bd 877/08, LEX m 531032). Z pisma Biura Geodezji i Katastru Urzędu W. z dnia [...] maja 2010 roku znak: [...] wynika, iż nieruchomości objętej Aktem Notarialnym Rep. Nr [...] z dnia [...] maja 1974 roku stanowiącej dawne działki nr [...] odpowiadają aktualnie działki ewidencyjne [...]. Zgodnie z załączoną informacją z ewidencji gruntów ww. działki ewidencyjne stanowią własność Skarbu Państwa i znajdują się w użytkowaniu wieczystym [...] Sp. z o. o. Nabycie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zostało stwierdzone decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 1993 roku. Powołana decyzja Nr [...] z dnia [...] lutego 1993 roku stwierdzająca oddanie [...] w użytkowanie wieczyste niniejszego terenu z dniem 5 grudnia 1990 roku ujawniona została w księdze wieczystej Nr [...], prowadzonej dla nieruchomości obejmującej ww. działki ewidencyjne. Jednak, jak wynika z odpisu zupełnego księgi wieczystej, wniosek o ujawnienie prawa użytkowania wieczystego ustanowionego decyzją Nr [...] został złożony do księgi wieczystej w dniu [...] sierpnia 2001 roku. Rozpatrując wniesione w niniejszej sprawie odwołanie Wojewoda [...] miał na uwadze, iż w judykaturze formułowane są poglądy, zgodnie z którymi okoliczność, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie dysponuje wywłaszczoną nieruchomością jest uzasadnioną przyczyną odmowy jej zwrotu, bez względu na to, czy wystąpiły, czy też nie przesłanki z art. 137 u.g.n. W takiej sytuacji roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie może być zrealizowane w naturze, ale nie oznacza to pozbawienia w ogóle jakichkolwiek praw. Oznacza to tyle, że roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego. Jednakże, jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt I CSK 573/1 O (LexPolonica nr 3873652), "jeżeli na skutek utraty przez Gminę tytułu do wywłaszczonej nieruchomości orzekanie o zwrocie tej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, to do ustalania istnienia podstaw tego zwrotu w momencie dokonywanej przez Gminę zamiany nieruchomości, jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, uprawnionym jest sąd (powszechny)". Wojewoda [...] uznał, że Prezydent W. orzekając w niniejszej sprawie o odmowie zwrotu przedmiotowych nieruchomości, dokonał właściwej oceny kwestii niemożliwości zastosowania art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, do zwrotu nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa, jednakże w chwili orzekania nie będącej we władaniu Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego; Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. P. i L. O. Pani L. O. w/w. decyzjom zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie odmowy zwrotu ww. nieruchomości zamiast umorzenia postępowania administracyjnego z powodu rozporządzenia nieruchomością na rzecz osoby trzeciej; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez odmowę zwrotu przedmiotowej nieruchomości pomimo niezrealizowania na niej celu wywłaszczenia. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości obu ww. decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracyjnemu I instancji, jak również zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w jej ocenie organy I i II instancji błędnie uznały, że na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano w terminie określonym w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami cel na jaki nieruchomość ta została wywłaszczona. Oba organy ustaliły, że przedmiotowa nieruchomość objęta była lokalizacją szczegółową określoną w decyzji z dnia [...] grudnia 1964 roku wydaną przez Prezydium Rady Narodowej W. i została wywłaszczona z przeznaczeniem na urządzenie izolacyjnej strefy ochronnej wokół [...]. Organy ustaliły dodatkowo, że część przedmiotowej nieruchomości, czyli aktualnie działki o nr ewidencyjnych: [...], stanowi część pasa drogowego drogi przy ul. [...], w której zlokalizowane jest [...]. Ewidentne jest więc, że na tej części wywłaszczonej nieruchomości nie zrealizowano tego konkretnego celu, na który nastąpiło wywłaszczenie. Przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji lokalizacyjnej bez przeprowadzenia procedury określonej w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niedopuszczalne i sprzeczne z prawem. W związku z tym obie zaskarżone decyzje powinny zostać uchylone. Ponadto w ocenie skarżącej uznanie przez organy I i II instancji, iż na pozostałej części nieruchomości utworzono strefę izolacyjną [...] w terminie określonym wart. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami budzi poważne wątpliwości. Brak jednoznacznych dowodów na potwierdzenie tej tezy. Nie zostało udowodnione, że roślinność znajdująca się na przedmiotowej nieruchomości w tym okresie nie pojawiła się tam samoczynnie, lecz w wyniku zorganizowanych działań odpowiednich podmiotów. Skarżąca podniosła także, że choć Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, iż zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych w przypadku rozporządzenia nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego na rzecz osoby trzeciej postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu takiej nieruchomości powinno zostać umorzone to utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji odmawiającą zwrotu przedmiotowej nieruchomości, mimo że została ona oddana przez Skarb Państwa w użytkowanie wieczyste spółce prawa handlowego. Skarżący J. P. zaskarżonej decyzji zarzucił: I. naruszenie prawa materialnego: a/ art. 3 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez dokonanie jego błędnej wykładni i przyjęcie, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na "cel" określony zgodnie z tą ustawą tj. "na niezbędny cel użyteczności publicznej", podczas gdy oddanie jej w użytkowanie wieczyste spółce [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. oznacza, że została ona wywłaszczony de facto na cel komercyjny, a nie ogólnospołeczny; b/ art.137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 136 ust. 3 tej ustawy, przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że jakby niezależnie od ziszczenia się celu wywłaszczenia zwrot nieruchomość nie jest możliwy z uwagi na jej oddanie innej osobie w wieczyste użytkowanie, podczas gdy mimo rozdysponowania nią możliwy jest jej zwrot po uprzednim stwierdzeniu nieważności decyzji i umowy o oddaniu jej w wieczyste użytkowanie; II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. art. 80, 97 § 1, 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez akceptację błędnego stanowiska Wojewody [...] o braku przesłanek do uwzględnienia wniosku poprzez brak wszechstronnego rozważenia sprawy, a w szczególności nie rozważenia możliwości zawieszenia postępowania w celu wszczęcia procedury o stwierdzenie nieważności decyzji i umowy o oddaniu w/w gruntów w wieczyste użytkowanie. Wskazując na powyższe podstawy skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w jego ocenie cel odebrania prawa własności przedmiotowej nieruchomości sprzeczny był z ideą tej instytucji określoną w art. 3 ust.1 mającej odniesienie do niego ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, bowiem odebranie prawa własności nie doprowadziło do zrealizowania określonego w przywołanej wyżej umowie "celu użyteczności publicznej". Kwestia zasadności wywłaszczenia w/w gruntu była tylko w sposób powierzchowny badana i oceniana przez organ, co doprowadziło do naruszenia art.7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Wprawdzie samo formalne odebranie prawa własności w/w gruntów nastąpiło na podstawie umowy zawartej w formie w/w aktu notarialnego, niemniej podłożem tej czynności była przywołana wyżej ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zatem nie była to umowa zawarta w warunkach swobody kontraktowej. Zdaniem skarżącego, odebranie prawa własności w/w gruntu służyło celowi komercyjnemu, jakim było prowadzenie działalności gospodarczej przez ówczesne przedsiębiorstwo [...], co oznacza, że wywłaszczenie powyższego gruntu na taki cel nigdy nie powinno było nastąpić. Nie mógł usprawiedliwiać celu powyższego wywłaszczenia interes tego przedsiębiorstwa, bowiem w/w grunty, ani w samej decyzji lokalizacyjnej, ani w treści w/w umowy, nie były przeznaczone pod budowę owej huty, ani innego obiektu mającego zaspakajać właściwie rozumiane potrzeby ogólnospołeczne. Skoro grunty te miały tworzyć tzw. strefę ochronną, to takie ich przeznaczenie nie wymagało konieczności odebrania prawa ich własności, bowiem wystarczyło w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wprowadzić w tym miejscu zakaz jakichkolwiek budynków i utrzymać naturalne jego zalesienie, co zresztą nadal odbywa się, bez ingerencji Państwa, efektem czego w miejscu tym znajduje się aktualnie okazały drzewostan. Ponadto skarżący wskazał, że w/w grunty oddane zostały w użytkowanie komercyjnej spółce prawa handlowego, przy czym procedura ich wzięcia w wieczyste użytkowanie nastąpiła bez udziału następców prawnych jego właścicieli, którym w ocenie skarżącego przysługiwał status stron. W zaistniałej sytuacji organ winien był zawiesić postępowanie w celu zakończenia procedury o stwierdzenie nieważności decyzji i umowy o oddaniu w/w w wieczyste użytkowanie. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. UZASADNIENIE Skargi należało oddalić, albowiem w ocenie Sądu zaskarżona decyzja Wojewody z dnia [...] października 2015r. nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego, wszczętego na podstawie art.136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, było wyjaśnienie, czy zachodzą przesłanki do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości następcom prawnym byłej właścicielki M. P. Przepis art.136 ust.3 ustawy stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art.137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Stosownie do treści art.137 ust.1 ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Stosownie natomiast do treści art.137 ust.2 ustawy, jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Zasada zwrotu nieruchomości zawarta w art. 136 u.g.n. odnosi się do wszystkich przypadków wywłaszczenia nieruchomości – w przedmiotowej sprawie przejęto należące do w/w działki nr [...], na podstawie aktu notarialnego Rep. Nr [...] z dnia [...] maja 1974r. Wynika z niego, że nieruchomość została wywłaszczona z przeznaczeniem pod strefę izolacyjną dla [...] zgodnie z decyzją o lokalizacji Nr [...] z dnia [...] grudnia 1964 roku. Wskazać zatem należy, że ustalenie celu wywłaszczenia w postępowaniu o zwrot nieruchomości ma szczególne znaczenie w sytuacji, kiedy cel wywłaszczenia, tak jak określony w niniejszej sprawie został ogólnie sformułowany, jako przeznaczenie pod strefę izolacyjną dla [...]. W takiej sytuacji dokładne przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości należy odczytywać z uwzględnieniem innych dokumentów, tak jak uczyniły to organy w przedmiotowej sprawie wskazując, że w dniu [...] marca 1962 roku dla terenu obejmującego przedmiotową nieruchomość wydane zostało przez Prezydium Rady Narodowej w W. wskazanie terenu znak: [...] dot. inwestycji pasów izolacyjnych [...]. Określało ono warunki zagospodarowania terenu. Zgodnie z wytycznymi, obsadzenie terenu objętego lokalizacją miało mieć charakter izolacyjny. Nie przewidywano użytkowania tej zieleni jako zieleni publicznej i związku z tym nie przewidywano wyposażenia jej w ścieżki rowerowe, ławki, itp. Stosownie do wskazania dla w/w terenu należało opracować obsadzenie zwarte zielenią niską i wysoką gatunkami mieszanymi, przy użyciu drzew liściastych. Dobór gatunków miał być dostosowany do warunków glebowych na tym terenie i winien uwzględniać gatunki szybko rosnące i odporne na zanieczyszczenia przemysłowe powietrza. Z analizy treści decyzji o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] grudnia 1964 roku oraz załącznika mapowego Nr [...] wraz z mapą zasadniczą z zaznaczoną nieruchomością wynika, iż działki będące przedmiotem prowadzonego postępowania położone są w południowej części strefy ochronnej [...], w pobliżu ulic [...]. Zgodnie z wytycznymi do lokalizacji szczegółowej pasów izolacyjnych przy [...], będącymi załącznikiem do decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 1964 roku, przedmiotowy teren powinien zostać obsadzony zwartą zielenią niską i wysoką przy użyciu drzew liściastych i iglastych. Gatunki drzew powinny być szybko rosnące i odporne na zanieczyszczenia powietrza. Obsadzenia miały mieć charakter izolacyjny. Nie przewidywano użytkowania tej zieleni jako zieleni publicznej. Możliwe było jedynie urządzenie funkcjonalnych skrótów komunikacyjnych. Ww. decyzja Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1964 roku została częściowo uchylona decyzją z dnia [...] października 1966 roku znak [...] w części oznaczonej na załączniku graficznym Nr [...]. Wyłączony obszar został przeznaczony pod lokalizację stacji redukcyjnej gazu. Z analizy załącznika mapowego Nr [...] wynika, iż działki ewidencyjne, będące przedmiotem prowadzonego postępowania nie znajdują się w granicach terenu objętego częściowym uchyleniem decyzji Nr [...]. Jednocześnie organ wskazał, że dla obszaru strefy izolacyjnej [...] przez Prezydium Rady Narodowej W. zostały opracowane wytyczne zagospodarowania. Opracowanie to w jego ocenie wskazuje stan, jaki istniał na datę jego sporządzenia, tj. czerwiec 1970 roku. Zgodnie z ww. opracowaniem strefa ciągnęła się nieregularnym pasmem wokół [...] o pow. [...] ha. Z tego zalesiono lub adaptowano istniejące drzewostany do 1970 roku na obszarze około [...] ha, natomiast około [...] ha obejmują uprawy rolne i zabudowania w rejonie ulicy [...], a pozostałe około [...] ha stanowi nieużytki lub ugory. Na tym terenie istnieje zabudowa wiejska, która powinna ulec likwidacji. Koncepcja systemu przestrzennego wskazywała, iż w obrębie strefy izolacyjnej [...] wg lokalizacji z 1964 roku wymagane było pokrycie terenu zielenią w 100% (z wyjątkiem enklaw wydanych lokalizacji dla innych funkcji). Ustalono także, że decyzją z dnia [...] lipca 1975 roku znak [...] wydaną przez Urząd Miasta W., Wydział Urbanistyki i Architektury zatwierdzono plan realizacyjny inwestycji strefy izolacyjno - ochronnej wokół [...]. Zgodnie z pismem Urzędu [...] W. [...] Wydział Architektury Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 1975 roku wskazującym przyjęty i obowiązujący program działań, zagospodarowanie odcinków stref izolacyjnych wg lokalizacji szczegółowej Nr [...] wzdłuż ulicy [...] miało odbyć się w latach 1973 - 1975. Realizację ww. zadań zdaniem organu potwierdza mapa inwentaryzacyjna wykonania zadrzewień strefy zieleni wokół [...] dotycząca obiektu [...]. Przedmiotowa mapa nie zawiera daty wykonania. Została natomiast powołana w piśmie znak: [...] datowanym na dzień [...] marca 1977 roku. Obszar obejmujący nieruchomość wywłaszczoną Aktem Notarialnym Rep. Nr [...] z dnia [...] maja 1974 roku został określony na ww. mapie jako "zadrzewienia istniejące zrealizowane". Organ uznał więc, że powołany dokument stanowi potwierdzenie faktu, że objęty niniejszą decyzją teren został wykorzystany zgodnie z celem, na jaki dokonano wywłaszczenia w określonych przez art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami granicach. Ponadto wskazano, że dla oceny sposobu zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości wykorzystano zdjęcie lotnicze z 1982 roku (8 lat po dacie wywłaszczenia), które obrazuje sposób zagospodarowania nieruchomości. Treść zdjęcia lotniczego z 1982 roku zdaniem organu potwierdza, iż w okresie 8 lat po dacie wywłaszczenia na nieruchomości oraz w otaczającym jej sąsiedztwie występowało zadrzewienie. Z uwagi na brak dokumentacji, na podstawie której prowadzona była inwestycja tj.: pozwolenie na budowę, dziennik budowy lub oddanie obiektu do użytkowania, zdjęcie to organ uznał za istotny dowód w sprawie. W powiązaniu z pozostałą częścią materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy dowodzi ono bowiem, że na terenie przedmiotowej nieruchomości przeprowadzono zorganizowane, wykonane przez człowieka, a nie powstałe w sposób naturalny, zalesienie części przedmiotowej nieruchomości, nie zajętej pod inwestycję drogową. W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak również poczynione w oparciu o niego ustalenia, wbrew zarzutom skargi pozwalały na przyjęcie, tak jak uczyniły to orzekające w sprawie organy, że realizacja na terenie przy ul. [...] głównego zadania inwestycyjnego - [...] i terenów izolacyjnych została rozpoczęta w terminie, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. a w konsekwencji zrealizowana, zatem przesłanka zbędności przedmiotowego terenu na cel wywłaszczenia, wskazana w tym przepisie nie wystąpiła. Świadczą one również o nieziszczeniu się w przedmiotowej sprawie także przesłanki "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia wskazanej w art. 137 ust.1 pkt 2 u.g.n. Niezależnie od powyższego, w odniesieniu do działek zajętych obecnie pod [...] tj. dz. nr [...], jako zajęte pod cel publiczny [...] słusznie organy uznały także, że nie mogły one podlegać zwrotowi, nawet gdy zrealizowano na nich inny cel niż ustalony przy wywłaszczeniu. Wskazać bowiem należy, że z informacji z rejestru gruntów przekazanej przez Biuro Geodezji i Katastru Urzędu W. wynika, iż użytki ww. działek ewidencyjnych oznaczone są jako "dr" - droga. Zrealizowanie na wywłaszczonej nieruchomości "drogi publicznej", chociaż nie to było celem wywłaszczenia jest jak słusznie wskazały organy przesłanką negatywną zwrotu nieruchomości. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko reprezentowane w orzecznictwie, zgodnie z którym nieruchomości zajęte pod drogi publiczne nie mogą zostać zwrócone byłym właścicielom lub ich następcom prawnych nawet wówczas gdy cel, na jaki je wywłaszczono, był inny niż budowa drogi. Podnosi się, że z art. 2 u.g.n. wprost wynika, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami powinny być tak stosowane, aby nie naruszało to postanowień wynikających z innych ustaw. Do tych innych ustaw zalicza się także ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie zaś z art. 2a ustawy o drogach publicznych, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Z kolei zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi. [...] to zaś część ulicy między skrajnymi szynami wraz z zewnętrznymi pasami bezpieczeństwa o szerokości 0,5 m każdy (art. 4 pkt. 4 ustawy). Tym samym art. 2a ustawy o drogach publicznych wprowadził zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod szeroko rozumiane pojęcie dróg publicznych na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r. o sygn. akt I OSK 136/08, opubl. w LEX nr 516045; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt I CSK 719/10, opubl. w LEX nr 1043965; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1098/11, opub. w LEX nr 966385). Drogi publiczne traktowane są jako rzeczy o ograniczonym obrocie, a jedyną prawnie dopuszczalną formą obrotu jest przenoszenie własności pomiędzy podmiotami, o których mowa w art. 2a ustawy o drogach publicznych. Wbrew zarzutom podnoszonym w skardze przez Pana J. P. w sprawie nie zaistniała także podstawa do umorzenia postępowania z uwagi na oddanie nieruchomości w wieczyste użytkowanie osobie trzeciej. Zgodnie z art. 229 ustawy roszczenie o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy tj. 1 stycznia 1998r. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W rozpoznawanej sprawie decyzją z [...] lutego 1993r. oddano zaś wprawdzie [...] w użytkowanie wieczyste objęte niniejszym postępowaniem nieruchomości, ale wniosek o ujawnienie prawa użytkowania wieczystego został złożony dopiero w dniu [...] sierpnia 2001r. W sprawie nie została zatem spełniona określona w art. 229 ustawy przesłanka ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej w terminie do 1 stycznia 1998r. Dlatego też słusznie organy przeprowadziły niniejsze postępowanie w zakresie zbadania przesłanek zwrotu nieruchomości określonych w art. 137 ustawy. Mając zaś na uwadze, że w toku postępowania słusznie uznano, że brak jest podstaw do zwrotu spadkobiercom byłej właścicielki żądany nieruchomości, gdyż cel wywłaszczenia został zrealizowany w określonym w tym przepisie terminie, jak również, iż dokonano realizacji celu publicznego- torowiska, którego zrealizowanie chociaż nie to było celem wywłaszczenia, stanowi negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości, kwestie związane z obecnym stanem własnościowym nieruchomości nie mogły mieć wpływu na rozpoznanie niniejsze sprawy. Nie został zatem uzasadniony zarzut naruszenia art. 97 § 1 i 105 §. 1 k.p.a. Sąd z urzędu nie dopatrzył się również naruszenia wskazywanych regulacji, zakreślających przesłanki zawieszenia postępowania i jego umorzenia. Wskazać także należy, że podnoszone przez skarżącego kwestie, dotyczące zasadności samego wywłaszczenia na określony cel – tu izolacyjna strefa ochronna [...] – wykracza poza granice niniejszej sprawy. Jej przedmiotem jest ustalenie, czy cel wywłaszczenia wskazany w decyzji wywłaszczeniowej został zrealizowany. Ewentualna wadliwość tej decyzji może być kwestionowana jedynie w ramach trybów nadzwyczajnych, przewidzianych w k.p.a. (tak art. 16 § 1). W tym świetle chybiony jest zarzut naruszenia przepisu, zakreślającego ówcześnie możliwość wywłaszczenia (art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 12 marca 1958r.). Regulacja ta nie była przez organy obu instancji stosowana w rozpoznawanej sprawie. Bezzasadny jest wobec tego zarzut naruszania przepisów postępowania w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy. Wszelkie jej istotne aspekty zostały bowiem wyjaśnione, a stosowne ustalenia faktyczne nie były kwestionowane nawet w skardze. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.