IV SA/Wa 458/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie i Ochronie Ofiar Przemocy w Rodzinie, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy [...] (dalej: "Rada") z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w sprawie uchwalenia Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie i Ochrony Ofiar Przemocy w Rodzinie, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (dalej: "zaskarżona uchwała"). II.1. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prokurator Rejonowy w [...] (dalej: "skarżący" lub "Prokurator"). Prokurator zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa, a mianowicie: - art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnymi niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1523, dalej: "u.o.a.n.") w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym; - art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust 3, 4, 5 i 10 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1390, dalej: "u.p.p.r.") oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez wymienienie w § 2 ust 2 uchwały przedstawicieli instytucji, organizacji i jednostek organizacyjnych działających na terenie Gminy [...] wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego Gminy [...]; - art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez opracowanie w załączniku do zaskarżonej uchwały "Programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie i ochrony ofiar przemocy w rodzinie Gminy [...]". Podnosząc wskazane wyżej zarzuty Prokurator na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 z późn. zm., dalej: "u.s.g.") wniósł o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały, jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała, mimo tego, iż zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę Zespołu, zawiera również normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Ponadto Rada Gminy [...] nie dokonała publicznego ogłoszenia tej uchwały. Skarżący podniósł również, że wymienione w treści art. 9a ust 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie kompetencje gminy do określania jedynie trybu i sposobu powoływania oraz odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania nie dały gminie uprawnienia do opracowania w załączniku do zaskarżonej uchwały "Programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie i ochrony ofiar przemocy w rodzinie Gminy [...]". W związku z tym, zdaniem Prokuratora, uznać należy, że rada gminy wkroczyła w tym zakresie w materię regulowaną ustawą, co jest niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie prawa. Zaskarżona uchwała posiada więc wady skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności w całości. II.2. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o oddalenie skargi, ewentualnie o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Rada jednocześnie wskazała, że dokona uchylenia zaskarżonej uchwały i podejmie nową uchwałę w zakresie zgodnym z przepisami aktualnie obowiązującego prawa i w obecnym stanie prawnym. II.3. Przy piśmie z 23 lutego 2018 r. Rada Gminy [...] nadesłała poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię uchwały z dnia 25 stycznia 2018 r. nr [...] w sprawie uchwalenia Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie i Ochrony Ofiar Przemocy w Rodzinie, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, na mocy której traci moc obowiązującą zaskarżona uchwała z dnia [...] grudnia 2010 r. III. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: III.1. Skarga zasługuje w całości na uwzględnienie. III.2. W pierwszej kolejności Sąd jest zobligowany do rozstrzygnięcie czy zaskarżona uchwała jest czy też nie jest aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującego na terenie danej gminy. Rozważając wskazane zagadnienie, Sąd przede wszystkim zauważa, że uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób określone) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2002 r., I SA 2160/2001, publ. LEX 81765, wyrok NSA z 22 listopada 2005 r., I OSK 971/2005,CBOSA). Wskazać jednak należy, iż istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Olsztynie z 21 lutego 2008 r., II SA/Ol 29/08,CBOSA). Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Równocześnie podzielić trzeba stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z 18 lipca 2006 r., I OSK 669/06 (CBOSA), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 u.o.a.n. oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 9a u.p.p.r. gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3-5 u.p.p.r. zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11 (CBOSA), że uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie może być wątpliwości, że w uchwale normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. W ocenie Sądu, chociaż niewątpliwie uchwała zawiera również normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały można też znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Skoro bowiem ustawodawca w art. 9a ust. 3 u.p.p.r. określił podmioty wchodzące w skład zespołu interdyscyplinarnego i część z tych podmiotów nie jest podporządkowana Radzie Gminy, czy też Wójtowi Gminy, to uchwała określająca tryb powoływania tych osób w skład zespołu jest aktem prawa miejscowego. Powołanie na członka zespołu przedstawiciela np. Policji, czy też kuratorów sądowych oznacza, że w skład Zespołu wejdą osoby, które w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Przepisy zaskarżonej uchwały mają więc charakter generalny i abstrakcyjny, wyznaczają ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach. Zaskarżona uchwała jest zatem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria. Należy zatem przyznać rację Prokuratorowi, że zaskarżona uchwała powołująca Zespół Interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuży termin jej wejścia w życie. Tymczasem uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym a także w § 6 wskazanej uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem jej podjęcia, co niewątpliwie narusza art. 2 ust.1, art. 4 ust.1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n., na co zasadnie wskazał Prokurator w skardze. Wymaga podkreślenia, że w takim przypadku konieczne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami dotyczącymi publikacji aktów prawa miejscowego, ale całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (por. np. wyroki NSA z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12 oraz z 23 października 2008 r., I OSK 701/08 – CBOSA). III.3. Rację ma także Prokurator wskazując, że w zaskarżonej uchwale doszło do istotnego naruszenia przepisu art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia do stanowienia przepisów prawa w § 2 ust. 2 uchwały i samodzielne określenie katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego. O składzie zespołu interdyscyplinarnego stanowi sama ustawa, wskazując w art. 9a ust. 3 i 4 podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie biorą udział w jego pracach. Tym samym wszelkie dookreślanie katalogu podmiotów wchodzących w skład zespołu w akcie niższego rzędu jakim jest uchwała jest niedopuszczalne. Szczególnie, że w myśl delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Rada Gminy zobowiązana była do określenia, w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, a nie do określenia czy też dookreślania, w sposób odbiegający od zapisów ustawy, katalogu podmiotów wchodzących w skład tego zespołu. III.4. Prokurator słusznie stwierdził też, że wymienione w treści art. 9a ust 15 u.p.p.r. kompetencje gminy do określania jedynie trybu i sposobu powoływania oraz odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania nie dały radzie gminy uprawnienia do opracowania w załączniku do zaskarżonej uchwały "Programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie i ochrony ofiar przemocy w rodzinie Gminy [...]". W związku z tym uznać należy, że rada gminy wkroczyła w tym zakresie w materię regulowaną ustawą, co jest niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie prawa. III.5. W ocenie Sądu, uchylenie zaskarżonej uchwały poprzez wydanie uchwały z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tę uchwałę, albowiem sąd administracyjny posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczeniu o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu. Reasumując należy wskazać, że nie każde uchylenie lub zmiana zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały powoduje bezprzedmiotowość postępowania rozumianą jako sytuację, w której zbędne lub niedopuszczalne jest rozstrzygnięcie sprawy przez sąd administracyjny, nie zachodzi ona bowiem w przypadku, gdy uchwała może być stosowana nadal, pomimo jej zmiany lub uchylenia, do zdarzeń z okresu sprzed jej zmiany lub uchylenia, albo gdy jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem od dnia jej podjęcia może mieć znaczenie dla praw lub obowiązków adresatów jej norm (por. postanowienie NSA z 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II FSK 990/12, CBOSA). Równocześnie należy zaznaczyć, że dla stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy nie jest konieczne ustalenie, że rada uchwalając daną uchwałę rażąco naruszyła prawo (zob. art. 91 ust. 1 u.s.g.). Wystarczające jest tu ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa (art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g.). Naruszenie prawa to kategoria obiektywna, niezależna od ewentualnej winy funkcjonariuszy przygotowujących projekt lub uchwalających daną uchwałę. Inaczej niż ma to miejsce na gruncie instytucji stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), niejasność przepisów lub możliwość ich różnej wykładni nie eliminuje możliwości stwierdzenia nieważności uchwały. Na zakończenie należy jeszcze podkreślić, że stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego nie powoduje z mocy samego prawa unieważnienia indywidulanych rozstrzygnięć wydanych dotychczas na podstawie takiego aktu. Zgodnie bowiem z art. 147 § 2 p.p.s.a., rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Ocena skutków stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego dla aktów indywidulanych wymaga zawsze przeprowadzenia indywidulanych analiz związanych z ważeniem różnych dóbr, w tym zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 k.p.a.) oraz zasady trwałości aktów lub czynności administracyjnych oraz zasady ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji RP; szerzej na ten temat zob. np. B. Adamiak, Nieważność aktu prawa miejscowego a wadliwość decyzji administracyjnej, PiP 2002, s. 15 i n. oraz uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2868/12, CBOSA). IV.6. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji. ----------------------- 6