IV SA/Wa 462/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Anna Sękowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony - oddala skargę - Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu zażalenia Stowarzyszenia "[...]" od postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015 roku Nr [...] o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy, utrzymało ww postanowienie w mocy. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 28 lipca 2015 roku Stowarzyszenie "[...]" zwróciło się do Wójta Gminy [...] o dopuszczenie go do udziału na prawach strony w postępowaniu prowadzonym na wniosek [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], w przedmiocie budowa [...], o mocy nominalnej do 1,8 MW, wraz z infrastrukturą towarzysząca w postaci wewnętrznej stałej drogi dojazdowej wraz z tymczasowymi powierzchniami koniecznymi w okresie budowy elektrowni na działkach ew. [...], [...] oraz [...] w obrębie [...], gmina [...] oraz zjazdu stałego z elementami tymczasowej drogi powiatowej nr [...] na dz. ew. [...] i [...] obrębie [...], gmina [...] powiat [...] województwo [...]. Stowarzyszenie we wniosku powołało się na przepis art. 31§ 1 pkt 2 kpa., w myśl którego organizacja społeczna może w sprawie innej osoby wystąpić z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny. Skarżący w uzasadnieniu wniosku podniósł, że wykazał istnienie interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem go do udziału we wskazanym postępowaniu z uwagi na fakt, iż zasięg oddziaływania planowanej inwestycji i wydanie w tym zakresie decyzji będzie miało niewątpliwie negatywny wpływ na dobro lokalnych społeczności, w tym mieszkańców wsi [...]. jednym z powodów zaś powołania Stowarzyszenia była konieczność czuwania nad ochroną praw mieszkańców, szczególności tych miejscowości, gdzie w których planowana była i jest lokalizacja elektrowni wiatrowych. Stowarzyszenie do wniosku dołączyło Regulamin Stowarzyszenia i pismo Starosty [...] z dnia 21 lutego 2014 roku informujące, iż skarżące Stowarzyszenie Zwykłe zostało wpisane do Wykazu Stowarzyszeń Zwykłych z siedzibą na terenie powiatu [...] z dniem 21 lutego 2014 roku. Po wykonania wezwania Wójta z dnia 21 sierpnia 2014 roku w przedmiocie uzupełnienia o stosowne dokumenty wniesionego wniosku, poprzez dołączenie udzielonego przedstawicielowi Stowarzyszenia K. P. pełnomocnictwa przez wszystkich członków Stowarzyszenie oraz wyciągu z rejestru stowarzyszeń zawierającego regulamin ww Stowarzyszenia podpisany przez wszystkich jego członków, Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. odmówił dopuszczenia ww Stowarzyszenia do udziału w wyżej wymienionym postępowaniu. W uzasadnieniu powyższego podniósł, że mając na uwadze treść przepisu art. 31 § 1 pkt 2 kpa, po dokonaniu oceny zgodności celów statutowych wnioskodawcy-Stowarzyszenia Zwykłego "[...]" uznał, iż jego cel statutowy nie koresponduje z przedmiotem i zakresem postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla farmy wiatrowej i nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia sprawy. Wskazał również, iż Stowarzyszenie w treści wniosku w ogóle nie odniosło się do wpływu ewentualnego rozstrzygnięcia na wymagania ładu przestrzennego, skupiając się jedynie na oddziaływaniu inwestycji na środowisko, ochronie środowiska oraz ochronie ludzi przed zanieczyszczeniem, jednakże te zagrożenia nie są związane z przedmiotowym postępowaniem i nie uzasadniają interesu społecznego w niniejszej sprawie. Ostatecznie w ocenie Wójta Stowarzyszenie nie uprawdopodobniło interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem go do udziału w ww postępowaniu. Na powyższe postanowienie zostało złożone przez Stowarzyszenie zażalenie, w wyniku rozpatrzenia którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w dniu 21 grudnia 2015 roku wydało zaskarżone postanowienie. SKO podtrzymało w całości stanowisko organu I instancji, uznając poczynione ustalenia jak i podstawę prawną wydanego przez Wójta rozstrzygnięcia za prawidłowe. Podniosło, że dopuszczenie organizacji społecznej do toczącego się postępowania możliwe jest tylko wtedy kiedy zostaną spełnione kumulatywnie przesłanki wynikające z przepisu art. 31 § 1 pkt 2 kpa., a w sytuacji niniejszej Stowarzyszenie nie spełniło jednej z nich, nie wykazało interesu społecznego. Stowarzyszenie swój wniosek uargumentowało celami statutowymi organizacji w postaci działania na rzecz rozwoju agroturystyki, środowiska, przyrody, krajobrazu, i zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego obywateli, natomiast interes społeczny miał wnikać zaś z faktu, iż działa ono w porozumieniu z lokalną społecznością a planowana inwestycja będzie zlokalizowana w odległości około 3 km od terenów zabudowanych. Tym samym będzie stanowiła zagrożenia dla zdrowia mieszkańców. Organ odwoławczy uznał jednak, iż skarżący nie uprawdopodobnił, iż swoim działaniem przyczyni się aktywnie do lepszego wypełniania celów prowadzonego postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie, zaś organ nie ma obowiązku do każdorazowego uwzględnienia tego rodzaju wniosku tylko z tego powodu, iż charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jego statutowej działalności. SKO podniosło, ze w analizowanej sprawie, we wniosku o dopuszczenie do udziału w ww postępowaniu Stowarzyszenie powoływało się tylko i wyłącznie na przepis art. 31 § 1 K.p.a. wskazując na spełnienie, w jego ocenie, przesłanek przemawiających za dopuszczeniem organizacji do udziału w ww prowadzonym postępowaniu, poprzez wykazanie zarówno interesu społecznego w dopuszczeniu go do udziału w tym postępowaniu jak i uzasadnienia zgłoszonego żądania wynikające z celów statutowych. Powyższe jednak niczym nie zostało poparte zaś cele działania Stowarzyszenia jako zbyt ogólne nie mogły stanowić o zasadności wniosku. Skargę na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie "[...]", wnosząc o jego uchylenie jak i postanowienia nim utrzymanego w mocy oraz o zasadzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zarzuciło organowi odwoławczemu naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 K.p.a. w związku z przepisem art. 31 kpa w zw. z art. 61 § 1 K.p.a. i utrzymania w mocy postanowienia Wójta Gminy [...] z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie przez organy obu instancji wykazanego przez Stowarzyszenie interesu społecznego do udziału ww postępowaniu. W uzasadnieniu podjęło polemikę ze stanowiskiem Kolegium, w zakresie jego wykładni ww przepisu art. 31 kpa. w zakresie niewykazania koniecznych przesłanek w tym wskazanego interesu społecznego w sytuacji, kiedy zdaniem Stowarzyszenia powyższa okoliczność nie powinna budzić żadnych wątpliwości organów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Kolegium z dnia 21 grudnia 2015 r. utrzymujące postanowienie postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015 roku Nr [...] o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania, jakie toczy się przed organem administracyjnym w sprawie dotyczącej innej osoby, może nastąpić w przypadku spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek określonych w art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a.: 1) jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz 2) przemawia za tym interes społeczny. Spełnienie powyższych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji. Nie spełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji odmówi organizacji udziału w postępowaniu. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 257). Z przepisu art. 31 § 1 in fine K.p.a. wynika, że żądanie organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej. Organ powinien zatem ocenić, czy między celami statutowymi organizacji społecznej a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Nawet wtedy jednak, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, s. 285- 286). Tak więc uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być uzasadnione zarówno celami statutowymi, jak i interesem społecznym. Niewątpliwym jest też, że ocena zasadności żądania organizacji społecznej pod kątem interesu społecznego należy do uznania organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Wymóg łącznego spełnienia przesłanek ma również duże znaczenie dla układu podmiotowego postępowania przez wyłączenie rozszerzenia jego kręgu uczestników na podmioty niemające interesu prawnego, a legitymujące się jedynie interesem faktycznym (por. B. Adamiak. Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2009 r. sygn. akt II GZ 55/09, opubl. OSP z 2011 r., z. 11, poz. 108). Koniecznym jest podkreślenie, że przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 897/08). Podkreślić należy, że pojęcie "interesu społecznego" wymaga indywidualnej oceny w każdej sprawie. Samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji, nie jest wystarczające do przyjęcia, że interes społeczny w danej sprawie przemawia za podjęciem przez organ działań żądanych przez tę organizację. Obowiązkiem organizacji społecznej, wnoszącej o dopuszczenie do udziału w danej sprawie, jest szczegółowe uzasadnienie potrzeby ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego, a także wskazanie, jak realnie jest w stanie bronić tegoż interesu społecznego. To na organizacji społecznej spoczywa, na gruncie art. 31 K.p.a., ciężar wykazania istnienia przesłanek wskazujących na zasadność uczestnictwa. Organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu powinna zatem uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów (wyrok NSA z 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08) zaś na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej (por. wyrok NSA z 23 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1339/09). W ocenie Sądu właściwie organy rozważyły złożony wniosek biorąc za podstawę art. 31 § 1 K.p.a. Stowarzyszenie wskazało jedynie, że zaplanowana inwestycja znajduje się w bezpośredniej bliskości tj. około 3 km od wsi [...], tym samym będzie negatywnie oddziaływać na lokalną społeczność, którą Stowarzyszenie reprezentuje. W ten sposób strona skarżąca próbowała wykazać, że posiada interes społeczny przemawiający za dopuszczeniem do udziału w postępowaniu. W ocenie Sądu jednak, tak ogólnikowo sformułowany wniosek nie może być uznany za spełniający wymóg wykazania przez organizację społeczną przesłanek art. 31 § 1 K.p.a., jak również nie może prowadzić do uznania, iż Stowarzyszenie wykazało istnienie interesu społecznego uzasadniającego przystąpienie do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Przesłanki, na które powoływało się Stowarzyszenie wskazywały jedynie na partykularny interes w niniejszej sprawie. Należy zwrócić uwagę, że wszyscy członkowie Stowarzyszenia są mieszkańcami gm. [...]. Natomiast nic nadto, co wynika z zapisu Regulaminu Stowarzyszenia zawartego szczególnie w § 10 określającego bardzo ogólnie jego cele, skarżący nie wykazał. Fakt usytuowania przedmiotowej inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej o mocy nominalnej do 1,8 MW wraz z towarzysząca infrastrukturą nie stanowi o jakimkolwiek ekologicznym zagrożeniu dla mieszkańców. Jeszcze raz podkreślić należy, że pojęcie "interesu społecznego" wymaga indywidualnej oceny w każdej sprawie. Samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji, nie jest wystarczające do przyjęcia, że interes społeczny w danej sprawie przemawia za podjęciem przez organ działań żądanych przez tę organizację. Obowiązkiem organizacji społecznej, wnoszącej o dopuszczenie do udziału w danej sprawie, jest szczegółowe uzasadnienie potrzeby ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego, a także wskazanie, jak realnie jest w stanie bronić tegoż interesu społecznego. To na organizacji społecznej spoczywa, na gruncie art. 31 K.p.a., ciężar wykazania istnienia przesłanek wskazujących na zasadność uczestnictwa. Za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym interes społeczny przemawiał będzie tylko wtedy, gdy będzie ona dysponowała wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi ale i rozeznaniem w sprawie, w której ma uczestniczyć (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia: 24 kwietnia 2014r. sygn. akt VIII SA/Wa 1016/13; 26 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1925/10). Zdaniem Sądu, tego rodzaju ogólne cele nie pozwalają na uznanie, że działalność Stowarzyszenia pozostaje w ścisłym związku z przedmiotem postępowania. Przedmiot działania może być opisany syntetycznie i pozwalać Stowarzyszeniu na rozmaite formy działalności, ale nie oznacza to, że Stowarzyszenie może wziąć udział w każdym postępowaniu administracyjnym. Tym bardziej, że nie przedstawiło również, a miało ku temu okazję zarówno we wniosku jak i w odwołaniu i skardze, argumentacji przemawiającej za uznaniem merytorycznej jakości działalności społecznej Stowarzyszenia, która wiązałaby się z przywołanymi kwestiami ale również żadnych dowodów na negatywne skutki planowanej inwestycji, co mogłoby stanowić uzasadnienie do zaangażowania się Stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Sąd w całości podziela stanowisko organów, że skarżące Stowarzyszenie nie wykazało interesu społecznego uzasadniającego jego uczestniczenie w postępowaniu, zaś cele statutowe zostały w sposób tak ogólny przedstawione, że nie sposób stwierdzić istnienia pomiędzy nimi a przedmiotem postępowania rzeczywistego powiązania merytorycznego w sensie prawnym i faktycznym. Za prawidłowe zatem uznać należy zaskarżone rozstrzygnięcie, odmawiające skarżącemu Stowarzyszeniu dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi, wobec braku podstaw do jej uwzględnienia