IV SA/Wa 555/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej E. M. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2018 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), dalej k.p.a., oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), dalej jako u.g.n., po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta [...] od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. orzekającej o zwrocie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (dawniej przy ul. [...]), stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,0091 ha, część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] (działka projektowana nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,1089 ha) i działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,0455 ha (łączna powierzchnia to 0,1635 ha), na rzecz E. M. oraz zobowiązującej do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania - uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł o odmowie zwrotu ww. nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że nieruchomości, będące przedmiotem niniejszego postępowania, zostały wywłaszczone decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] marca 1974 r., znak: [...] na mocy ustawy z dnia 12 marca 1958 r., o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18 z 1961r., poz. 94). Tytuł własności ustalono na podstawie Aktu Własności Ziemi Nr [...] wydanego przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...]w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250), w którym jako właścicieli wskazano F. i F. małż. M. do nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obręb [...] Nr rej. [...] działka Nr [...] o pow. 4078 m2, obręb [...], rej. [...] działka nr [...]o pow. 2729 m2 i część działki o pow. 2273 m2 z działki Nr [...] obręb [...] Nr rej. [...], łącznie o powierzchni 0,9080 ha, położonych w os. [...]. Pismem z dnia 5 lipca 1999 r. . F. i F. małż. M. zwrócili się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni 2729 m2 położonej w [...] przy ul. [...]. Pismem z dnia 3 września 2014 r. E. M., spadkobierczyni F. M., poparła wniosek o zwrot nieruchomości (następstwo prawne ustalono w oparciu o akty poświadczenia dziedziczenia Rep. [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. oraz Rep. [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r.). Powyższą decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] marca 1974 r., znak: [...] została wywłaszczona działka ewidencyjna o Nr [...] obręb [...] Nr rej. [...] o pow. 2729 m2 położona w os. [...]. Wywłaszczona nieruchomość została przeznaczona, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji Nr [...] wydaną w dniu [...] czerwca 1972 r. przez Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej Miasta [...], pod budowę domu handlowego na terenie ośrodka Usługowo-handlowego. Wywłaszczenie nastąpiło na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] ul. [...] z dnia [...] lutego 1974 r., Nr [...]. Zgodnie z pismem Biura Geodezji i Katastru w Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] działce ewidencyjnej o nr [...] objętej ww. decyzją odpowiadają aktualne działki o nr: [...] i [...] z obrębu [...], działka nr [...] z obrębu [...] oraz części działek ewidencyjnych nr [...] (obecnie działka ew. nr [...]) i [...]z obrębu [...]. Przedmiotem niniejszego postępowania są działki o nr ew.: [...] i projektowana [...] (wydzielona z działki ew. nr [...]) z obrębu [...] i działka ew. nr [...] z obrębu [...]. Jak wynika z zapisów ksiąg wieczystych KW nr [...] i KW nr [...], prowadzonych dla ww. nieruchomości, działki te są własnością [...]. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", na mocy porozumienia - porozumienie w sprawie ostatecznego ustalenia granic lokalizacji terenów zespołu mieszkaniowego osiedla [...] z Urzędem Dzielnicy Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. - włada nieruchomościami oznaczonymi m.in. jako działki nr [...] i [...]. Starosta [...] decyzją z dnia [...]marca 2017 r., wydał decyzję nr [...] orzekającą o zwrocie ww. nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (dawniej przy ul. [...]) oraz zobowiązującą do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołań Prezydent [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" decyzją nr [...] z dnia [...] października 2017 r. uchylił ww. decyzję nr [...] Starosty [...] z dnia [...] marca 2017 r. i przekazał sprawę do rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3217/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Wojewody [...] Nr [...]. Wojewoda [...] ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, że zaplanowana realizacja domu handlowo-usługowego związanego z osiedlem [...] na wywłaszczonych nieruchomościach nie doszła do skutku (decyzja o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] czerwca 1972 r.). Oznacza to, że cel wywłaszczenia, który początkowo wskazywał na realizację domu handlowego uległ modyfikacji. Organ odwoławczy wskazał na plan realizacyjny ogólnego zagospodarowania terenu inwestycyjnego osiedla [...], zatwierdzony decyzją Nr [...] z dnia [...] września 1978 r. Urzędu Miasta [...], Wydział Urbanistyki i Architektury, na podstawie którego zdecydowano o realizacji I etapu przedsięwzięcia tj. zabudowy mieszkaniowej. Częścią integralną zabudowy było posadowienie budynków mieszkaniowych nr [...][...][...][...]. Tym samym zaniechano planowanej budowy domu handlowego a decyzją Urzędu Miasta [...], Wydział Planowania Przestrzennego Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] kwietnia 1988 r. stwierdzono nieważność decyzji lokalizacyjnej nr [...] z dnia [...] czerwca 1972 r. Ostatecznie zamiast planowanej w granicach lokalizacji budowy domu handlowego na działkach o nr [...],[...] i [...] z obrębu [...] położonych w [...] - Dzielnica [...] wybudowano bloki mieszkalne na parterze, w których znajdują się lokale usługowe, parking związany z blokami, chodniki stanowiące dojścia do bloków, zieleń przynależąca do osiedla mieszkaniowego oraz infrastruktura osiedla. Wojewoda [...] wskazał, że w sprawie kluczowym dokumentem przesądzającym, że dopuszczalna była taka modyfikacja celu jest Protokół z dnia [...] lutego 1974 r. z przeprowadzonych rokowań o dobrowolnym odstąpieniu przedmiotowych nieruchomości na rzecz F. i F. M., który ustalał, że przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, nieruchomości zostają przeznaczone pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Analizując w tym kontekście treść decyzji lokalizacyjnej nr [...] zaznaczył, że jej szczegółowe wskazanie przeznaczenia działek pod budowę domu handlowego na terenie ośrodka handlowo-usługowego, nie wykluczyło modyfikacji tego zamierzenia w ramach ścisłego powiazania tej inwestycji z inwestycją główną, tj. wielorodzinnego budownictwa mieszkaniowego na [...], które zresztą było konsekwentnie realizowane przez budowę kolejnych etapów. W ocenie Wojewody w zaskarżonej decyzji nr [...] organ I instancji błędnie przyjął, że wywłaszczona nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a tym samym zachodzą przesłanki do jej zwrotu na rzecz poprzednich właścicieli, co w ocenie organu odwoławczego, jest stanowiskiem nieprawidłowym. Organ zwrócił uwagę, że część nieruchomości wywłaszczonych wykorzystywana jest na potrzeby mieszkańców osiedla [...], m.in. w zakresie handlu i usług. Na części projektowanej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] znajdują się części budynków mieszkalnych o numerach [...] i [...], na parterze których znajdują się lokale handlowo - usługowe, zaspokajające potrzeby mieszkańców osiedla [...]. Podkreślił, że powyższe bloki są częścią kompleksu bloków wielorodzinnych przy ul. [...] oznaczonych jako [...],[...],[...] i [...], powstałych zgodnie z decyzją Nr [...] z dnia [...] września 1978 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Ponadto w aktualnej ewidencji gruntów i budynków 4 budynki o adresach: ul. [...][...],[...],[...],[...] zostały opisane jako jeden budynek (stanowiący jedną bryłę), ale o różnych adresach. W ramach ww. inwestycji na parterze budynku, na długości 200m powstał pasaż handlowo-usługowy osiedla [...] o łącznej powierzchni użytkowej 1927,30 m2. Wybudowano także infrastrukturę towarzyszącą, której elementem jest m.in. ciąg pieszo-jezdny, miejsca parkingowe, latarnie, trawniki oraz roślinność osiedlowa. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że część projektowanej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] jest wykorzystywana jako zaplecze parkingowe do obsługi istniejącego targowiska - bazaru usytuowanego przy ul. [...], co również należy traktować jako zagospodarowanie terenu zgodnie z funkcją określoną w decyzji wywłaszczeniowej, tj. funkcją usługowo-handlową. Na działce ewidencyjnej nr [...] znajduje się wjazd o nawierzchni asfaltowej na położony przy bloku [...] parking, poza tym na działka zagospodarowana jest zielenią osiedlową i chodnikiem. Część działki nr [...] stanowi roślinność trawiasta oraz latarnia. Organ odwoławczy wskazał też, że zgodnie z dokumentacją fotograficzną Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] znajdującą się w aktach sprawy, cała wyżej wymieniona infrastruktura powstała przed [...] września 2004 r. i przed dniem złożenia wniosku o zwrot części wywłaszczonych nieruchomości. W ocenie Wojewody w analizowanej sprawie nie sposób mówić o zmianie celu wywłaszczenia, lecz należy wskazać (powołując się w tym zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych), że nastąpiła modyfikacja przeznaczenia nieruchomości określonego w decyzji wywłaszczeniowej, ale zgodnego z pierwotnym założeniem. Celem wywłaszczenia w istocie była bowiem budowa osiedla mieszkaniowego, wraz z infrastrukturą służącą mieszkańcom co wskazuje na brak podstaw prawnych do zwrotu nieruchomości i nie znajduje podstaw prawnych do uwzględnienia w tym zakresie żądania Stron. Opinia Biura Planowania Rozwoju [...], Pracownia Planów Szczegółowych "[...]" z dnia [...] sierpnia 1978 r., znak: [...] wydana dla Wydziału Urbanistyki Architektury Urzędu Miasta [...], na którą powołuje się Starosta [...], gdzie stwierdzono, że plan realizacyjny dotyczący I- go przedsięwzięcia osiedla [...] jest niezgodny z ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...] (...) i jest w kolizji z wydanymi decyzjami o ustaleniu miejsca i warunków realizacji zawartych m.in. w decyzji lokalizacyjnej nr [...] wydanej dla [...], tym bardziej przemawia za tym, że modyfikacja celu była konieczna. W decyzji nr [...] wydanej przez Wydziału Urbanistyki Architektury Urzędu Miasta [...] z [...] września 1978 r. zatwierdzającej realizację inwestycji dotyczącą budowy osiedla [...] to właśnie opiniowany wniosek Kombinatu Budownictwa Miejskiego [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r., działającego z upoważnienia Inwestora (Dyrekcji Rozbudowy miasta [...]) był podstawą do jego zatwierdzenia. Przywołany wniosek podkreśla, że przedsięwzięcie jest fragmentem osiedla [...] usytuowanym na pograniczu dzielnicowego ośrodka handlowo-usługowego i parku dzielnicowego i stanowi dodatkową zabudowę mieszkaniową wprowadzoną na ten teren decyzjami władz miejskich. Poza tym organ odwoławczy wskazał, że trzeba mieć na względzie, że istotą przedmiotowej sprawy jest realizacja celu wywłaszczenia, tj. powstanie osiedla mieszkaniowego. Jest to szczególna sytuacja, biorąc pod uwagę, jakie funkcje spełnia dla mieszkańców taki zespół urbanistyczny. Wojewoda [...] wskazał ponadto, że działka nr [...] objęta roszczeniem zwrotowym, jest trwale zabudowana. W świetle prawa niemożliwe jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości, na której dokonano trwałego zagospodarowania (posadowione są budynki mieszkalne i infrastruktura osiedla mieszkaniowego). Nawet gdyby zaistniała sytuacja, że nieruchomość została zagospodarowana inaczej, aniżeli to przewidywał cel wywłaszczenia, to zwrot nieruchomości jest możliwy tylko wtedy, gdy zagospodarowanie jest nietrwałe, tj. tego rodzaju, że daje się usunąć, natomiast jeżeli zagospodarowanie ma charakter trwały, to wtedy zwrot nieruchomości jest niemożliwy (Wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 marca 2006 r.). Organ dodał także, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że skoro osiedle to powstało, to wniosek o zwrot działek nie mógł zostać uwzględniony i to niezależnie od tego, jaka infrastruktura osiedlowa na spornym terenie powstała, czy też, w jaki sposób teren ten został zagospodarowany. Zgodnie z art. 139 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Dalej Wojewoda podniósł, że niemożliwym w świetle prawa jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości, na której dokonano trwałego zagospodarowania (częściowo posadowiony jest budynek mieszkalny). Starosta orzekając o zwrocie całej projektowanej działki nr [...] nie uwzględnił skutków jej trwałego zagospodarowania i wykorzystania przez mieszkańców bloku. Ponadto decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. narusza § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r, w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości. Wobec powyższego w ocenie Wojewody należało decyzję Starosty [...] uchylić i orzec na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. o odmowie zwrotu ww. nieruchomości. W szczególności mając na względzie fakt, że działki stanowiące przedmiot postępowania stanowią integralną i nierozerwalną infrastrukturę osiedla mieszkaniowego i służą jej mieszkańcom, organ doszedł do przekonania, że cel wywłaszczenia został na nich zrealizowany, a działki stanowiące części wywłaszczonej nieruchomości nie podlegają zwrotowi. E. M. nie zgodziła się z powyższym stanowiskiem i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2018 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 6 w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. i w zw. z dotychczas wydanymi ostatecznymi decyzjami organów administracji, w tym Wojewody [...], dotyczącymi zwrotu - jako zbędnych w rozumieniu art. 137 u.g.n. wywłaszczonych w roku 1974 nieruchomości w pobliżu (sąsiedztwie) Nieruchomości a położonych w [...], dzielnica [...], przy ul. [...] w rejonie ul. [...] (dawniej ul [...]), z przeznaczeniem pod budowę centrum handlowego; a więc niewzięcie pod uwagę praktyki organów tym Wojewody [...] w tym samym przedmiocie orzekania, b) art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy (nie rozpatrzenie całości materiału dowodowego zebranego w sprawie) w sposób wyczerpujący co pozostaje w sprzeczności z wyrażoną we wskazanych przepisach zasadą prawdy obiektywnej, w tym przede wszystkim: (i) błędne ustalenie dokładnego celu wywłaszczenia Nieruchomości wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej, i na skutek tego ustalenie innego celu jej wywłaszczenia niż ten wskazany w decyzji Wywłaszczeniowej i prawidłowo przyjęty przez organ I instancji, (ii) błędne ustalenie, że budowa jednego (nawet dużego posiadającego więcej niż jeden adres administracyjny) wielokondygnacyjnego budynku mieszkalnego - jest budową osiedla mieszkaniowego, (iii) błędne ustalenie, że budowa - nawet wielorodzinnego budynku mieszkalnego jest celem publicznym w rozumieniu prawa wywłaszczeniowego, (iv) zupełny brak ustalenia na jakim terenie i kiedy miało powstać tzw. osiedle mieszkaniowe [...], tzn. jakie dokumenty stwierdzały realizację takiego osiedla mieszkaniowego przed marcem 1974r; (v) nie wzięcie pod uwagę (nie rozpatrzenie) materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji uzasadniający, że samoistnym celem decyzji wywłaszczeniowej była realizacja centrum usługowo-handlowego, które miało funkcjonować samodzielnie a nie stanowić osiedla; c) 8 § 1 K.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez: (i) wydanie zaskarżonej decyzji jako retorsji za złożenie przez Skarżącą skargi na bezczynność Wojewody [...] w rozpatrzeniu odwołania Uczestnika złożonego na decyzję organu I instancji, oraz (ii) pomimo istnienia takiego samego stanu prawnego, jak i faktycznego, poczynienie ustaleń odmiennych od tych zawartych w decyzjach administracyjnych, które orzekły o zwrocie sąsiednich działek, które także wcześniej zostały wywłaszczone pod realizację centrum usługowo-handlowego (cel wywłaszczenia Nieruchomości), oraz (iii) ustalenie po raz pierwszy dopiero na obecnym etapie postępowania okoliczności: (i) tak nowego celu wywłaszczenia, jak i (ii) jego modyfikacji - pomimo wcześniejszego badania tej sprawy przez Wojewodę [...]; d) art. 80 w zw. z art. 7 K.p.a. polegające na: dowolnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego (tzn. wykroczenie poza granice swobodnej oceny dowodów), skutkiem czego organ administracji dokonał błędnych ustaleń faktycznych (sformułował wnioski nie znajdujące oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym), ponieważ uznał, że: (i) celem wywłaszczenia Nieruchomości była budowa osiedla mieszkaniowego, (ii) wzniesienie jednego wielorodzinnego budynku mieszkalnego można uznać za budowę osiedla mieszkaniowego, (iii) budowa budynku mieszkalnego jest celem publicznym w rozumieniu obecnego prawa wywłaszczeniowego, - i skutkiem tego błędnym przyjęciu, że nie zostały spełnione przesłanki pozwalające na zwrot Nieruchomości na rzecz Skarżącej, podczas gdy prawidłowo oceniony materiał dowodowy zgromadzony w sprawie przez organ I instancji wskazuje na zaistnienie okoliczności (przesłanek) uzasadniających zwrot tej Nieruchomości na rzecz Skarżącej; e) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z ww. zarzutami proceduralnymi oraz zarzutami prawa materialnego - poprzez niezasadne uchylenie decyzji organu I instancji, tj. ww. decyzji Nr [...] Starosty [...], która w sposób wyczerpujący i rzetelny ustaliła rzeczywisty cel wywłaszczenia Nieruchomości oraz brak jego realizacji, co powinno skutkować: (i) przyjęciem zbędności Nieruchomości na cel wywłaszczenia oraz (ii) obowiązkiem jej zwrotu na rzecz Skarżącej; 2) prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy - przez błędne oraz niewłaściwe zastosowanie: art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 136 ust. 3 i w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. polegające na: a) nieuzasadnionej zmianie (w stosunku do ustaleń organu I instancji) skonkretyzowanego i rzeczywistego celu wywłaszczenia Nieruchomości, b) błędnym przyjęciu, że: (i) po wywłaszczeniu Nieruchomości nastąpiła uzasadniona modyfikacja celu jej wywłaszczenia, tj. w akcie wywłaszczenia wskazano budowę domu handlowego w ramach centrum usługowo-handlowego, ale następnie zmodyfikowano ten cel i zrealizowano budowę osiedla mieszkaniowego podczas gdy budowa centrum usługowo-handlowego (na powierzchni 7,5 ha) w stosunku do wybudowania jednego wielorodzinnego budynku mieszkalnego - jest istotną zmianą charakteru celu wywłaszczeniowego i nie można przyjąć, że nastąpiła modyfikacja celu wywłaszczenia, (ii) zrealizowano zmodyfikowany cel wywłaszczenia. Wobec powyższego Skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] i przekazanie sprawy temuż Organowi do ponownego rozpoznania; 2) rozpoznanie sprawy również pod nieobecność Skarżącej lub jej pełnomocnika; 3) zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto w oparciu o: art. 106 § 3 i 5 Ppsa w zw. z art. 248 § 1 K.p.c., wniesiono o zobowiązanie Uczestnika tj. Prezydenta [...], Urząd Dzielnicy [...] do złożenia do akt sprawy ostatecznych i/lub prawomocnych decyzji, które skutkowały zwrotem nieruchomości położonych w [...], dzielnica [...], przy ul. [...] w rejonie ul. [...] (dawniej ul. [...]) a wywłaszczonych w roku 1974 z przeznaczeniem pod budowę na obszarze 7,5 ha centrum usługowo-handlowego [...] - i przeprowadzenie z przesłanych dokumentów dowodu na okoliczność ustalonej praktyki (art. 8 § 2 K.p.a.) co do przesłanek zwrotu, tj. celu wywłaszczenia i zbędności nieruchomości stanowiących przedmiot tych orzeczeń. W uzasadnieniu skargi podniesiono także, że trwałe zagospodarowanie terenu nie jest przesłanką wyłączającą zwrot nieruchomości. Okoliczność, że Nieruchomość wykorzystywana jest przez setki mieszkańców wielorodzinnego bloku mieszkalnego wzniesionego na części Nieruchomości - należy także uznać za chybiony, a wręcz nierzetelny. W szczególności brak rzetelności przejawia się w tendencyjnym cytowaniu orzecznictwa, które było wydawane w zmienionym stanie prawnym. Reasumując tę część uzasadnienia skargi - podkreślono, iż zgodnie z aktualnym orzecznictwem, w tym przede wszystkim konstytucyjnym dotyczącym prawa wywłaszczeniowego, na ocenę zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie ma wpływu faktyczny stan zagospodarowania nieruchomości, ani to, z jakiego powodu nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia. O zbędności nieruchomości przesądza bowiem wyłącznie art. 137 u.g.n. a nie art. 139 tej ustawy (w szczególności w obecnym brzmieniu). W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. definiuje pojęcie zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W punkcie 1 tego przepisu mowa jest o terminie 7 lat od wywłaszczenia na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, natomiast zbędność jako niezrealizowanie w punkcie 2 określono celu wywłaszczenia pomimo upływu 10 lat od wywłaszczenia. Skoro inwestor nie zdołał w terminach określonych w pkt 1 i 2 wypełnić warunków, nieruchomość staje się zbędna na cel wywłaszczenia, a to oznacza możliwość jej zwrotu. Z kolei ust. 2 stanowi, że jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że organ odwoławczy rozpatrując sprawę naruszył obowiązujące prawa, co potwierdza zebrany w sprawie materiał dokumentacyjny. Nieruchomości, których zwrotu domaga się skarżąca zostały wywłaszczone ostateczną decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] marca 1974 r., znak: [...] z przeznaczeniem pod budowę centrum usługowo – handlowego, co wynika z treści decyzji o lokalizacji inwestycji z dnia [...] czerwca 1972 r. wydanej przez Urząd Miasta [...] i stanowią obecnie działki położone w [...] przy ul. [...] (dawniej przy ul. [...]): nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,0091 ha, część działki nr [...] z obrębu [...] (działka projektowana nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,1089 ha) i działkę nr [...] z obrębu [...]o pow. 0,0455 ha (łączna powierzchnia to 0,1635 ha. Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń, część projektowanej działki ewidencyjnej nr [...] jest wykorzystywana jako zaplecze parkingowe do obsługi istniejącego targowiska - bazaru usytuowanego przy ul. [...]. Poza tym znajdują się na niej części budynków mieszkalnych o nr [...] i [...], na parterze których usytułowane są lokale handlowe. Na działce nr [...] znajduje się wjazd o nawierzchni asfaltowej na parking położony przy bloku [...], poza tym działka zagospodarowana jest zielenią osiedlową i chodnikiem. Część działki nr [...] stanowi roślinność trawiasta oraz latarnia. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest, czy wybudowanie na przedmiotowym gruncie, przed datą złożenia wniosku o zwrot (5 lipca 1999 r.), zamiast domu handlowego na terenie ośrodka handlowo-usługowego - budynku wielorodzinnego, wraz z infrastrukturą osiedla, z parkingiem - mieściło się w pierwotnym celu wywłaszczenia określonego w decyzji z [...] marca 1974 r., w szczególności, czy tego rodzaju zmiana zamierzenia inwestycyjnego stanowiła modyfikację pierwotnego celu wywłaszczenia, czy jego zmianę. Aktualny stan nieruchomości nie wskazuje na wykonanie na niej prac związanych z budową ośrodka usługowo – handlowego, brak jest ponadto decyzji zezwalających na budowę obiektów obejmujących niniejszą nieruchomość. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie należy wskazać, że z decyzji lokalizacyjnej z [...] czerwca 1972 r. nr [...] i stanowiącego jej załącznik szkicu sytuacyjnego nr [...] wynika, że w dzielnicy [...] os. [...] ustalono lokalizację inwestycji o pow. 7,5 ha, polegającej na budowie domu handlowego na terenie ośrodka handlowo-usługowego. Na jej podstawie miał być opracowany plan realizacyjny ośrodka handlowo-usługowego, a po jego opracowaniu miały być określone linie rozgraniczające. Z decyzji wywłaszczeniowej z [...] marca 1974 r. wynika, że wywłaszczenie ww. działek (pochodzących z tabeli likwidacyjnej wsi [...] nr [...]) nastąpiło pod budowę centrum usługowo-handlowego. Zatem pierwotny cel wywłaszczenia obejmował jedynie budowę na spornym gruncie domu handlowego w ramach centrum handlowo-usługowego. Przedsięwzięcie to – jak wskazują akta sprawy - nie wyszło poza fazę dokumentacyjną. Wydział Architektury i Budownictwa dla [...] pismem z dnia [...] października 2011 r., poinformował, że na przedmiotowych nieruchomościach nie rozpoczęto prac związanych z budową ośrodka handlowo-usługowego ([...]), terenu nie zagospodarowano zgodnie z celem wywłaszczenia, decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 1972 r. na realizację ośrodka handlowo-usługowego utraciła moc przez stwierdzenie jej nieważności oraz cel wywłaszczeniowy nie został zrealizowany na całości wywłaszczonego terenu. Zgodnie z decyzjami administracyjnymi zatwierdzającymi plany realizacyjne z lat 1977-78 w ramach centrum handlowego [...] miały powstać m.in. kino, budynki biurowe, dom towarowy (decyzja z dnia [...] czerwca 1977 r., nr [...] oraz decyzja nr [...] z dnia [...] września 1978 r., nr [...]). Pismo DRM [...] z [...] grudnia 1976 r. i Notatka z konferencji zorganizowanej [...] grudnia 1976 r. w sprawie wznowienia projektowania domu towarowego na os. [...] (teczka 3) wskazują, że Dom towarowy na [...] nie miał być elementem jednego osiedla, tj. osiedla mieszkaniowego [...]. Jego budowa była zamierzeniem inwestycyjnym o charakterze co najmniej dzielnicowym. Obiekt ten miał być jednym z elementów centrum handlowo-usługowego, które projektowane było w ramach zespołu osiedli mieszkaniowych [...]. Dla tego obiektu rozpoczęto prace nad założeniami techniczno-ekonomicznymi. Z decyzji nr [...] wynika, że w ramach tego przedsięwzięcia zaprojektowano wykonanie budynków nr: [...],[...],[...],[...]. Dokumentacja ta nie odwołuje się do decyzji lokalizacyjnej nr [...]. Dodatkowo należy zauważyć, że w zakresie realizacji zamierzeń inwestycyjnych na terenie [...] władza architektoniczno-budowlana lokalizowała różne inwestycje dotyczące osiedlowego budownictwa mieszkaniowego. Jednakże wywłaszczenie na ten cel poprzedzane było wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego [...] (sprawa o sygn. akt I OSK 785/09), czy budowie osiedla mieszkaniowego [...] (sprawa o sygn. akt I OSK 2675/17 i I SA/Wa 193/17). Z powyższego wynika, że w sytuacji, gdy konkretne nieruchomości były wywłaszczane pod budowę jednego z osiedli mieszkaniowych na terenie [...], to wówczas wydawane były decyzje lokalizacyjne lokalizujące inwestycję w postaci budowy konkretnego osiedla mieszkaniowego [...]. W niniejszej sprawie taka decyzja lokalizacyjna nie została wydana. Jak już wyżej wskazano decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 1988 r. stwierdzono nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 1972 r. o lokalizacji inwestycji, zgodnie z którą grunt będący przedmiotem niniejszego postępowania został przeznaczony pod budowę domu handlowego na terenie ośrodka handlowo-usługowego na [...]. Z uzasadnienia wynika, iż inwestor nie uzyskał tytułu prawnego do terenu objętego decyzją lokalizacyjną oraz nie wystąpił o pozwolenie na budowę (kopia decyzji [...] z dnia [...] kwietnia 1988 r.). Ponadto budowa centrum handlowego na osiedlu [...] nie doszła do skutku z uwagi na brak środków finansowych i wykonawczych. Powyższy fakt ustalono w oparciu o oświadczenie złożone przez przedstawiciela Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w toku innego postępowania administracyjnego (kopia protokołu rozprawy administracyjnej w wydziale Geodezji Urzędu Dzielnicy Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1993 r.). Z akt sprawy wynika zatem, że decyzja o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] czerwca 1972 r. utraciła ważność. Przedmiotowa nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia w terminach wynikających z art. 137 ust. 1 u.g.n., o czym informował Urząd Miasta [...] min. w pismach: z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...] oraz z dnia [...] października 2011 r.., nr [...]. Także realizacja czasowego targowiska-bazaru wraz z drogami dojazdowymi i parkingiem obsługującym tenże bazar nie była realizacją pierwotnego celu wywłaszczenia. Z decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tego obiektu z [...] stycznia 1992 r. wynika, że powstał on w ramach samowoli budowlanej i po 31 maja 1994 r. winien ulec likwidacji. Decyzja ta została wydana po stwierdzeniu nieważności decyzji lokalizacyjnej nr [...]. Ponadto Sąd zwraca uwagę, że z przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej nr [...] wynika, że budowa rozproszonych budynków o niewielkiej kubaturze – domów towarowych, pawilonów sklepowych, małych kin, stanowiących uzupełnienie nowobudowanych osiedli, nie była traktowana jako przedsięwzięcie z zakresu budownictwa mieszkaniowego. Tego rodzaju inwestycje zaliczano do budownictwa ogólnego różnego (Załącznik Część A, pkt 2.1. i 2.4. do uchwały Nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] lipca 1959 r. w sprawie przyjęcia tez dotyczących typizacji w budownictwie – M. P. Nr 70, poz. 365) albo do budownictwa usług i handlu, jeżeli chodzi o budowę pomieszczeń handlowych i usługowych, pawilonów handlowych i usługowych, ich zaplecza, obiektów sieci drobnodetalicznej (Załącznik Część G, pkt 22 tej uchwały). Z późniejszych przepisów dotyczących lokalizacji inwestycji wynika, że wojewodowie ustalali lokalizację inwestycji usługowych, kin. Z kolei naczelnicy gmin ustalali lokalizację inwestycji handlowych, usługowych, których realizacja związana była z zaspokojeniem potrzeb danej gminy. Inwestycje z zakresu osiedlowego budownictwa mieszkaniowego traktowane były jako inne inwestycje (Załącznik Nr 2, pkt 1, 14, 22 oraz Załącznik Nr 3, pkt 1 do uchwały Nr 196 Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 1977 r. w sprawie lokalizacji inwestycji - M.P. z 1983 r. Nr 32, poz. 179). Odrębnymi inwestycjami budowlanymi o znaczeniu wojewódzkim były budowa kin, budownictwo mieszkaniowe realizowane w formach zorganizowanych, budowa domów towarowych, i handlowych oraz ośrodków handlowo-usługowych, ogólnomiejskich i dzielnicowych, natomiast inwestycjami budowlanymi o znaczeniu lokalnym były m.in. inwestycje handlowe, usługowe, których realizacja związana była z zaspokojeniem potrzeb danej jednostki podziału terytorialnego stopnia podstawowego i inne inwestycje lokalne. (§ 1 ust. 2 pkt 12, 15, 17 oraz ust. 3 pkt 1 i 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie podziału inwestycji oraz zakresu, zasad i trybu ustalania ich lokalizacji – Dz. U. Nr 31, poz. 140). Zatem budowa na spornym gruncie infrastruktury osiedlowej nie stanowiła modyfikacji pierwotnego celu wywłaszczenia, lecz było to rodzajowo inne przedsięwzięcie inwestycyjne, niezwiązane z inwestycją objętą decyzją lokalizacyjną nr [...] i decyzją wywłaszczeniową z [...] marca 1974 r. Wobec tego rację ma skarżąca, że w niniejszej sprawie doszło do niedopuszczalnej realizacji innych celów, niż cel wywłaszczenia, co świadczy o tym, że wnioskowany do zwrotu grunt stał się zbędny na cel wywłaszczenia, w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n., co zasadnie stwierdził Starosta [...] w decyzji z [...] marca 2017 r. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że Wojewoda [...] - stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w niniejszej sprawie doszło jedynie do modyfikacji mieszczącej się w pierwotnym celu wywłaszczenia (którym była budowa osiedla mieszkaniowego [...]) i realizacji na spornym gruncie funkcji handlowo-usługowej, zgodnej z funkcją określoną w decyzji wywłaszczeniowej, która służy mieszkańcom osiedla mieszkaniowego [...] – wadliwie rozpatrzył i ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy przez co naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 137 ust. 1 u.g.n., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do kwestii trwałego zagospodarowania działki wnioskowanej o zwrot poprzez wybudowanie na niej budynku wielorodzinnego, to należy wskazać, że w tym zakresie organ odwoławczy odniósł się do tej kwestii ogólnie, w sposób nieprzekonywujący, nie podając podstawy prawnej w zakresie twierdzenia, że z uwagi na ww. zagospodarowanie zwrot nieruchomości jest niedopuszczalny. Należy zauważyć, na co również zwróciła uwagę skarżąca, że stanowiska sądów administracyjnych w powyższym zakresie są rozbieżne. Organ odwoławczy podzielił pogląd, że przesłanką odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości może być również trwałość zagospodarowania tj. taki stan, w którym przedmiotowego zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości nie daje się usunąć (wyrok NSA z 22 marca 2006 r., I OSK 623/05, Lex nr 198167). Orzecznictwo nie jest w tym zakresie jak już wyżej podniesiono konsekwentne, szereg sądów nie podziela tego poglądu przede wszystkim dlatego, że mająca rangę konstytucyjną zasada zwrotu nie może, doznawać wyjątków wyprowadzanych w drodze interpretacji. Również w późniejszych w stosunku do powyższego wyroku NSA z 22 marca 2006 r., w sprawie I OSK 623/05 orzeczeniach sądy administracyjne potwierdzały, że art. 136 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 137 zawierają normy bezwzględnie obowiązujące i muszą być interpretowane ściśle, bez dokonywania jakichkolwiek odstępstw (wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 235/10, CBOSA). Przepisy te nie wprowadzają innych przesłanek zwrotu niż wskazane w art. 137 u.g.n. i żaden przepis prawa nie łączy kwestii dopuszczalności zwrotu z charakterem zagospodarowania zrealizowanego poza celem wywłaszczenia (wyrok NSA z 16 czerwca 2009 r., I OSK 1020/08, CBOSA). Wskazuje się wręcz, że w żadnym przypadku podstawą odmowy nie jest trwałe zagospodarowanie terenu, inne niż zgodne z celem wywłaszczenia (wyrok WSA w Rzeszowie z 16 lutego 2011 r., II SA/Rz 1251/10, CBOSA). Podzielić należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2009 r., wyrażony w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. I OSK 219/08 (CBOSA), iż stosownie do art. 139 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu z rozliczeniem wedle reguł zawartych w art. 140 tej ustawy. Wywłaszczenie jest niewątpliwie szczególną instytucją prawa polegającą na odjęciu przymusowym właścicielowi prawa do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli jest ona niezbędna dla określonych celów publicznych, których inaczej nie da się zrealizować. Dlatego też wywłaszczona nieruchomość nie może być wykorzystana do innych celów niż realizacja celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Ta podstawowa zasada prawa wywłaszczeniowego zawarta w art. 136 ust. 1 u.g.n. stanowi gwarancję, że instytucja wywłaszczenia nieruchomości nie będzie wykorzystywana w sposób sprzeczny z jego ratio legis, np. do przebudowy stosunków własnościowych w społeczeństwie lub nadużywana ponad potrzeby wynikające z celów społecznych, które nie mogą być zrealizowane w inny sposób jak przez odjęcie lub ograniczenie prawa własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Skoro więc w niniejszej sprawie organy zasadnie uznały, że miało miejsce wywłaszczenie nieruchomości a cel wywłaszczenia nie został zrealizowany wniosek o zwrot części nieruchomości określonej w tym wniosku był zasadny. W ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym Wojewoda [...] weźmie pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną. Organ odwoławczy ponownie oceni zasadność wniosku o zwrot z 5 lipca 1999 r., mając również na uwadze kwestie wynikające z art. 96 ust. 1b u.g.n. (prawidłowość wydzielenia działki nr [...]) oraz z art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. (celowość potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego lub uzyskania nowej opinii o wartości nieruchomości). Organ odwoławczy odniesie się ponownie do tej kwestii i możliwości zwrotu działki trwale zagospodarowanej uwzględniając wyrażone wyżej stanowisko. Sąd uznał nie uwzględnić na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosku Skarżącej o dołączenie do akt sprawy przez Prezydenta [...], Urząd Dzielnicy [...] ostatecznych decyzji, które skutkowały zwrotem nieruchomości położonych w [...], dzielnica [...] w rejonie ul. [...]. W ocenie Sądu okoliczności te nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Ponadto Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. W niniejszej sprawie organ odwoławczy naruszył przepisy procedury administracyjnej, ponieważ błędnie rozpatrzył i ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Poza tym organ odwoławczy nie wyjaśnił i nie ocenił sprawy zwrotowej w jej całokształcie, poprzestając jedynie na uznaniu, że w stosunku do wnioskowanych do zwrotu działek nie ziściła się przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie skarżącej kosztów postępowania sądowego – wpisu sądowego i kosztów działania pełnomocnika orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).