IV SA/Wa 574/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2017 r. sprawy ze skargi A. W., K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. W., K. P. solidarnie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając w szczególności na podstawie art. 127 § 2, w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, określanej dalej jako K.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania A. W. i K. P. od decyzji nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] miasta [...] z dnia [...] maja 2016 r., w której ustalono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie kanału ogólnospławnego na działkach nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], położonych w rejonie ulicy [...] w Dzielnicy [...] miasta [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Z uzasadnienia zaskarżonego aktu wynika, że stan sprawy przedstawiał się następująco. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2016 r., wydaną po rozpatrzeniu wniosku Miasta [...], reprezentowanego przez Burmistrza i Zastępcę Burmistrza Dzielnicy [...] miasta [...] z dnia [...] marca 2016 r., Zarząd Dzielnicy [...] miasta [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie kanału ogólnospławnego na ww. działkach, położonych w rejonie ulicy [...] w Dzielnicy [...] miasta [...]. Odwołania od decyzji z dnia [...] maja 2016 r., identyczne w swej treści złożyli A. W. i K. P., zaskarżając decyzję w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono, iż: 1) "wyznaczony przez organ I instancji teren inwestycji zdeterminowany jest niewłaściwym, (...), zaprojektowaniem przebudowy ul. [...] w [...] poprzez zaprojektowanie chodnika, którego teraz nie ma", 2) odwołujący podnieśli, że gdyby inwestor odstąpił od budowy ww. chodnika inwestycja nie obejmowałaby ich działek. Organ wyjaśnił, że podsumowując swoje odwołanie, skarżący zaprezentowali "szczegółowe uzasadnienie tezy, iż budowa przedmiotowego chodnika, który z kolei determinuje zasięg terenu inwestycji jaki przedstawiono w zaskarżonej decyzji, jest zbędna, ale zaniechanie jego budowy zgodne z obowiązującymi w tym względzie przepisami prawnymi". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w zaskarżonej decyzji odwołało się do art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199, obecnie t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1073) - zwanej dalej "ustawą" wskazując, że stosownie do tego przepisu nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. A contrario, odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego możliwa jest tylko wtedy, gdy dane zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Dalej organ wywodził, że analiza treści zaskarżonej decyzji, akt postępowania poprzedzającego jej wydanie oraz obowiązujących przepisów prawa, nie daje podstaw do uznania, iż w niniejszej sprawie istnieje podstawa do odmowy ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego, zwłaszcza jeśli się zważy, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie narusza jakichkolwiek przepisów odrębnych, a wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzone zostało wymaganymi prawem uzgodnieniami. Organ podał również, że ocena celowości konkretnych rozwiązań - dotyczy to planowanej budowy przebudowy ul. [...] i budowy chodnika - czy też celowości realizacji inwestycji jako takiej lub jej zakresu nie należy ani do organów administracji właściwych w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, ani do pozostałych stron i uczestników postępowania na prawach strony. W ocenie SKO w [...] organy administracji właściwe w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego są związane treścią złożonego wniosku - albo ustalają taką lokalizację na terenie wskazanym przez wnioskodawcę, albo odmawiają dokonania takich ustaleń; rzecz jasna, w toku postępowania możliwa jest modyfikacja złożonego wniosku w tym zakresie, jednakże zawsze na zmianę taką musi wyrazić zgodę wnioskodawca. Zgody takiej wnioskodawca nie wyraził. Powyższe oznacza, iż - zdaniem Kolegium - brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji. W skardze wywiedzionej dnia 29 stycznia 2017 r. przez A. W. i K. P. na podstawie art. 57 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) dalej jako P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania, poprzez jego błędną interpretację, tj. art. 56 "ustawy" w wyniku uznania, że norma ogólna wyrażona w art. 1 tej ustawy nie może być podstawą wydania decyzji odmownej i niezastosowanie tego przepisu w sprawie; art. 6 ust. 2 w/w ustawy poprzez jego niezastosowanie w sprawie; art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez nieuwzględnienie zasady "dobrego sąsiedztwa". Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 K.p.a. oraz art. 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz nieuwzględnienie całokształtu stanu faktycznego i błędną interpretację przepisów co naruszyło obowiązek działania na podstawie prawa, stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich czynności zmierzających do stanu faktycznego, prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywatela i wyjaśnienia mu przesłanek wydania decyzji o określonej treści. Na podstawie tak skonstruowanych zarzutów, odwołując się do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., wniesiono o uchylenie w całości obu zaskarżonych decyzji i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący argumentowali, że w świetle stanu faktycznego sprawy (nieruchomości przez które ma przebiegać inwestycja przeznaczone są na cele mieszkaniowe, realizacja inwestycji i przebudowy ulicy [...] wiąże się z zabraniem pod inwestycję części działki), planowana inwestycja wraz z nierozerwalnie z nią związaną inwestycją w postaci przebudowy ulicy [...] godzą w prawo własności nieruchomości przeznaczonych i wykorzystywanych na cele mieszkaniowe, położonych przy tej ulicy oraz wpływają znacząco na wykorzystanie tych nieruchomości (w znacznym stopniu ograniczą funkcjonalność domów i działek). Ponadto skarżący wywodzili, iż z treści uzasadnień zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji wynika, że nie wyjaśniono dokładnie stronom kwestii prawnych i nie ustosunkowano się do ich zarzutów, w szczególności tych których nie uwzględniono, a odnoszących się do ich prawa własności i zasadności samej inwestycji. Dalej skarżący podnieśli, że organy I i II instancji nie wzięły pod uwagę wielokrotnie podnoszonej okoliczności, że budowa kanału ogólnospławnego wiąże się ściśle i bezpośrednio z przebudową ulicy [...], że przebieg kanału jest warunkowany przyjętą koncepcją przebudowy jezdni tej ulicy i że koncepcja przebudowy jest kwestionowana przez właścicieli nieruchomości położonych w obrębie tej ulicy. Do istotnych faktów należy także to, że mieszkańcy ul. [...] zaproponowali inny sposób zagospodarowania ulicy, który wiązałby się z nienaruszaniem ich prawa własności i innym przebiegiem kanału. Wszystkie te okoliczności nie zostały rzetelnie zbadane w kontekście art. 1, art. 6 i 61 ustawy. Trudno więc mówić o postępowaniu przeprowadzonym wnikliwie, z oceną wszystkich dowodów i prowadzonym z zachowaniem zasad ogólnych z art. 6, 7, 8 i 11 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. I. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. II. Spór między stronami ogniskuje się wokół poprawności decyzji nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] miasta [...] z dnia [...] maja 2016 r., w której ustalono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie kanału ogólnospławnego na działkach nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], położonych w rejonie ulicy [...] w Dzielnicy [...] miasta [...]. Skarżący kwestionują przede wszystkim przebieg planowanej inwestycji oraz brak odniesienia się organu do wszystkich aspektów sprawy, w tym do przedstawianej przez nich argumentacji w toku postępowania. III. Z uwagi na eksponowane w odwołaniu i w skardze zarzuty dotyczące niewłaściwej oceny, dokonanej przez organy w aspekcie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego stwierdzić należy, że organ nie zawarł jakiejkolwiek argumentacji odnoszącej się do tej kwestii. Braki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w odniesieniu do wymogów statuowanych w art. 107 § 3 K.p.a., nie pozwalają na rozstrzygnięcie przez Sąd czy zaakceptowanie stanowiska przyjętego przez organy w niniejszej sprawie prowadziłoby do nadmiernej ingerencji w prawo własności, w istocie uniemożliwiając wykonywanie tego prawa. Należy mieć na względzie, że prawo własności jest prawem chronionym konstytucyjnie (art. 64 Konstytucji RP), a jego ograniczenie ma charakter wyjątkowy. Stosowanie ograniczeń tego prawa musi być proporcjonalne do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Organy nie wykazały, że lokalizacja planowanej inwestycji na przedmiotowych działkach jest zgodna z przepisami, z uwagi chociażby na to, że w zaskarżonej decyzji zabrakło nie tylko omówienia tych przepisów, ale nawet ich przytoczenia. Należy jednak mieć na uwadze, że skuteczność wywodzenia przez skarżących o naruszeniu prawa własności ograniczona jest charakterem decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Wskazać bowiem przyjdzie, że decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego określa przeznaczenie terenu i rozmieszczenie planowanego przedsięwzięcia. Innymi słowy, rozstrzygnięcie to określa możliwy (potencjalny), dopuszczalny sposób zmiany zagospodarowania danego terenu w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co powoduje brak trafności zarzutu naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia z dnia 10 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2874/14, LEX nr 2142392). Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami ustawy Prawo budowlane. Jak wskazał WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 14 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 322/16, LEX nr 2093306, zapis w decyzji, że inwestycja nie narusza praw osób trzecich w zakresie nieobjętym przepisami Prawa budowlanego jest wystarczający do uznania, że ten warunek został spełniony, wymaga natomiast uzasadnienia. Tego wymogu organ II instancji nie dochował, co więcej nie odniósł się w żaden sposób do argumentacji przedstawionej w odwołaniu. IV. Skarżący w odwołaniu wskazywali na szereg przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, ze zm.), karta 63 i nast. akt administracyjnych sprawy. W szczególności wywodzili, odwołując się do § 14, § 15 oraz § 16 tego aktu, że dopuszczalna jest wyłącznie zastosowanie jednej jedni o jednym pasie ruchu. Szerokość pasów ruchu powinna wynosić 2,5 metra, a minimalna szerokość drogi pożarowej powinna wynosić co najmniej 4 metry. Ponadto odwołujący się wskazali, że zgodnie z § 43 pkt 2 ulica klasy D, jak będzie ul. [...] w strefie zamieszkania może nie mieć wyodrębnionej jezdni i chodników. W tym zakresie odwołujący się powołali pismo Inżyniera Ruchu miasta [...] z dnia 12 stycznia 2016 r. Wskazali ponadto na inny przebieg inwestycji jako optymalny, tj. nienaruszający działek o nr ewid. [...] i [...]. Brak jest w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia jakiegokolwiek odniesienia się do wskazanych kwestii, co czyni iluzorycznym drugoinstancyjną rolę organu jako tego podmiotu, który drugi raz rozstrzyga sprawę w jej całokształcie, ale nie w oderwaniu od zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz z ich rozpatrzeniem. Analiza organu II instancji w tym zakresie powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Uzasadnienie rozstrzygnięcia administracyjnego wydawanego przez organ odwoławczy winno zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Podobnie w wyroku z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14 (LEX nr 1465425) WSA w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pogląd ten jest w orzecznictwie ugruntowany (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507, wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 299/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). V. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych, w tym zakresie aby "korygować" organy rozpoznające wniosek inwestora w sprawie przebiegu inwestycji liniowej. Skoro we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego inwestor określił proponowany przebieg inwestycji liniowej z wykorzystaniem oznaczonych nieruchomości, to właściwy organ rozpoznający ten wniosek nie jest uprawniony do zmiany zaproponowanej w nim trasy przebiegu inwestycji liniowej. Tym niemniej organ powinien wykazać w uzasadnieniu, że decyzja jest zgodna z przepisami, a nie li tylko zawrzeć takie stwierdzenie w jej uzasadnieniu. Brak odnośnych fragmentów w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowi co najmniej naruszenie przez organ art. 107 § 3 K.p.a. Nie wiadomo ponadto czy organ w ogóle rozstrzygał te kwestie (a jedynie nie dał wyrazu wynikom tego rozstrzygnięcia i argumentom ów wynik popierającym), co stałoby w opozycji do art. 80 K.p.a. Stwierdzenie organu zawężające się do stwierdzenia, że inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi nie świadczy o rozstrzygnięciu sprawy. V. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ powinien posiłkując się oceną prawną przeanalizować dopuszczalność inwestycji, a w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawić argumentację uzasadniającą przyjęte rozwiązania. VI. Reasumując ocenę postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji w kontekście zasad ogólnych i przepisów postępowania dowodowego, tj. art. 7, w zw. z art. 77 i art. 80 K.p.a., Sąd doszedł do przekonania, że wymienione przepisy zostały naruszone, a biorąc pod uwagę merytoryczną istotę podniesionych przez skarżącego zarzutów, uprawnione jest stwierdzenie, że ich niewyjaśnienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Z przytoczonych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.